关于“城市空间发展战略设计研究”的思考

...wd......wd......wd...关于“城市空间开展战略研究〞的思考[摘要]以中国城市规划设计研究院近年来在“城市空间开展战略研究〞领域的实践经历为根基，分析了不同名称事例工程的产生的背景，归纳了工作内容、特点、作用和方法，评价了存在的误区和改良方向。通过对城市空间开展战略研究和总体规划的研究，认为前者尽管有时冠以“规划〞，但仍然只是一种研究类型；指出现行的城市总体规划不能也不应被“代替〞。[关健词]城市空间；开展战略；总体规划自2000年6月广州城市开展概念规划开展以来，类似的规划研究在全国大城市成“风起云涌〞之势(仇保兴，2001)，有的称“城市开展战略研究〞,有的称“城市战略规划〞，也有的较准确地定名为〞城市空间开展战略研究〞(以下简称空间战略研究〞)。

中国城市规划设计研究院(以下简称中规院)先后参与了广州、南京、宁波、杭州、深圳、呼和浩特、合肥、厦门、济南、哈尔滨等省会和笔者有幸参加了上述大多数工程中的研究工作。1

背景：城市开展与规划的问题1．城市开展中的问题

对于城市开展问题，从不同层面、不同角度可以得出不同结论。在城市与地区层面上，从规划师的角度，8个方面：.经济全球化和区域关系变动——城市地位变迁与区域竞争；.经济构造与产业构造变化——经济空间构造调整；.人口、就业与社会稳定的压力——保持经济增长速度与投资规模；．社会构造多元化(原住民、城市居民、新移民、打工者)，社会阶层分化及利益冲突——降低城市“门槛〞，城市扶贫，社会空间构造整合；.人文资源保护与文化传承压力——从空间构造上把握保护与开展的关系，城市特色继承和创造；.自然资源保护与环境压力——资源合理配置，区域性生态环境建设；.转型期政府角色的两面性——资金短缺的压力，资源开发；.行政体制障碍与局部利益冲突——“属地经济〞分散资源，整合空间利益。上述问题大多数是由于经济社会的快速开展而引发的，其中一些问题并不属于传统意义的城市规划范畴，城市规划对这些问题的解决只能起到有限的作用。但这些问题都是城市规划的背景和条件，决定着城市规划制度的走向和作用的发挥，影响着城市规划技术内容的扩展和方法的改良，也影响着规划师的思维方向和价值取向。空间战略研究可能比其他层面的规划研究更多地涉及到这些问题。1．2上版总体规划问题与政府动机开展空间战略研究的大多数城市的总体规划是在1999年至2000年由国务院批准的。为什么新批准的总体规划不能满足城市政府对规划的要求，而要另起炉灶开展战略研究，继而修编总体规划?在实践中我们发现，这既反映了上版总体规划存在的问题和缺陷，也反映了城市政府的一些主观动机和对总体规划的认识误区。上版总体规划基本上是1990年代初中期开场修订的。1990年代是我国经济社会与大城市开展最快的时期，是体制变化最剧烈的时期，也是国家宏观开展战略的调整期。传统的规划理念和技术方法无法适应社会的快速变化，并产生了如下问题：(1)规划编制陷入“八股〞，追求文件与图件完整性而无视了战略性、前瞻性问题的深入研究。从规划研究与编制的思想性和扎实程度看，许多城市上版总体规划水平还不及1980年代。(2)国家强化耕地保护政策。城市人口规模和用地规模，这一只能粗略判断的“假设性前提条件〞，成了审批规划的核心问题，导致总体规划的合理性、适应性下降，也使规划编制、审批周期过长。(3)现行总体规划技术方法较陈旧，区域分析研究缺乏，与土地利用、水资源、交通等专门性规划相互缺乏衔接，使总体规划与区域与城市开展实际需求严重脱节。上版总体规划确实存在目标不清、策略不明、缺乏弹性和应变能力的问题。对有的城市而言，总体规划批准之日就是修编之时。从政府角度分析．我们可以发现开展战略研究和修编总体规划的动机十分复杂。近年来大城市政府对城市经济开展的注意力从企业和工程等微观层面转向经济与产业构造、功能完善、资源配置、生态环境等宏观层面，因此更加关注城市拓展、整体布局、居住生活质量、城市特色等问题。如广州、济南对改变城市品质与形象的重视，南京、宁波对产业布局的关心，深圳、厦门对制度环境变迁带来新的竞争态势的担忧，哈尔滨、呼和浩特、合肥对提高声誉、吸引投资的迫切愿望。政府注意力转向宏观层面战略问题，进而对总体规划提出新的要求是值得肯定的。一些城市因客观环境和条件变化而产生的动机也无可非议。如广州、杭州、宁波、济南的行政区划调整，如呼和浩特、济南、哈尔滨政府与社会投资快速增长等。我们也发现有的城市政府的动机具有很强的负面色彩。如希望通过总体规划调整扩大土地供给，改变土地用途以增加政府土地收入或满足开发商的要求。有的城市每年实际开发城市用地为5km2左右，但希望把新增规划用地扩大到200km2；有的城市希望通过总体规划修编来认可在总体规划范围以外的违规出让土地或占用风景、生态用地的建设行为。这是制度造成的利益冲动和非理性的开展思路而与城市规划体制的冲突。规划主管部门和专家对城市政府利用空间战略研究来躲避总体规划的约束的担忧不是没有道理的。2空间战略研究的内容，特点与作用2．1空间战略研究的内容空间战略研究的工作内容基本来源于两个方面：地方政府提出的经济社会开展目标及对城市开展与建设的要求，这些目标和要求大多是对比原那么的，有时又是十分具体的，规划师需要在研究中对这些目标进展鉴别；规划师经过专业角度分析研究所识别的宏观战略性问题和规划层面的核心问题，大多是综合和相互联系的，同类城市所面临的问题往往是相通的。因此，空间战略研究的内容既是目标导向的，又是问题导向的。单纯目标导向会造成研究成为行政决策的解释，单纯问题导向那么会成为学术研究。空间战略研究的工作内容主要涉及以下方面：(1)区域地位与城市竞争力。在现行政治经济体制下，政府直接承当了促进经济开展，完成经济增长指标的责任。城市政府比以往任何时候都关心自身的竞争力和区域中的竞争地位(赵燕菁，2001)，希望通过战略研究来认识自身的优势与缺乏，确定竞争目标和策略。市场条件下，城市地位的“涨落〞已不再取决于行政和规模等级，政府的战略对开展的速度、方式和效果影响重大。率先提出开展概念规划的5个大城市恰恰是珠三角、长三角的5个副省级城市，这种“巧合〞耐人寻味。但是，市场经济并不等同于市场社会。扭曲的竞争和不切实际的增长目标会伤害安康的开展；经济竞争力的最大化不应当成为政府的单一目标。这些问题应当在战略研究中予以关注。(2)空间构造与开展模式。城市空间构造必须适应经济与产业构造的变化，开展模式必须适应开展的速度、方式和数量变化。随着经济的快速增长，原有的城市空间构造与规划布局难以适应社会经济活动深刻而迅速的变化；原有的城市开展方针下制定的内聚或均衡的增长模式无法适应快速的城市功能的聚集、规模增长与土地拓展。传统重工业、根基工业城市实现产业多元化的途径，民营中小企业生长环境与区位选择，教育、旅游服务、物流等新兴产业的空间特征等研究，都是空间战略研究的重要内容。从经济社会开展的角度重新认识空间规划的理论与方法，认识空间构造与开展模式的规律与趋势，也许是这一轮空间战略研究实践带给我们的最大收获。(3)大型区域性交通根基设施。过去10年是区域根基设施，尤其交通设施开展最快的时期，这种趋势还将继续保持。交通根基设施的建设改变了城市间的时间距离和相互关系，也改变了城市之间对市场、资源与投资的竞争关系；大型根基设施可能带来的经济利益也引发了城市间对根基设施的过度竞争和盲目投入。研究区域交通根基设施对城市的影响，以及城市内区域性交通根基设施的开展策略自然成为空间战略研究的重要内容。(4)生态环境建设。保护环境、建设生态的可持续开展已上升为国家开展战略之一，也巳被政府、市民所广泛承受。构筑区域和大城市周边地区自然生态体系，控制生态敏感区．确定永久性保护区是空间战略研究的重要内容。如稀缺性资源(包括风景区、岸线和滨水地区、湿地、空域等)的合理利用与保护策略，以改善城市生态环境质量为目标的空间构造与用地拓展策略等等。(5)历史文化保护与城市特色。这一轮开展空间战略研究的大城市中许多是历史文化名城，都面临着历史文化保护的严峻问题。而名城的保护区与城市中心区往往是重叠的。为了从基本上解决名城保护问题，我们对这些城市都提出了调整空间构造，疏解中心区功能，缓解保护压力的策略，把开展和保护有机的结合起来，又从空间上别离开来。城市风貌特色也是空间战略研究应涉及的内容，这方面的研究主要是总结和寻找代表城市特色的元素，提出总体城市设计设想。(6)城市文化建设与社会开展。这是以往城市规划工作很少涉及的领域，但恰恰是城镇化、现代化进程中的核心因素之一，我们在空间战略研究中作了一些尝试和探索。主要包括提出振兴城市传统文化和多元文化(如哈尔滨、杭州)，培养新文化的策略，并把文化建设与名城保护相结合。在社会开展方面，主要工作是提出低成本扩张策略，如降低开发成本的土地拓展模式，整合社会空间构造等。(7)体制与制度问题。空间战略研究自然涉及到体制和制度原因造成的问题，如行政区划造成的开展空间局促，两级政府利益分化导致分散建设，土地制度引发的供给失控，规划分散和多头管理造成的布局混乱等等。因此，空间战略研究大多包括体制与制度方面的建议。针对具体研究对象，规划师会根据目标和问题选择研究的重点方面。笔者既读到过全景式、近似总体规划或城镇体系规划纲要式的成果，也读到过高度集中在个别领域的成果。2．2空间战略研究的特点空间战略研究最重要特点是突出针对性。中规院承当的各个工程的研究重点和核心对策有较大的差异，表达了较强的针对性。广州——重点从区域空间关系特征研究中心城市地位的重振，从城市开展速度与规模评价现行的开展模式。核心是识别区域经济空间关系，判断城市空间拓展方向，提出珠三角双中心区域空间构思，选择占据区域枢纽位置的南沙建设承当区域中心功能的新城，用轴向组团的新区开展模式替代蔓延式的空间扩张，实施“跨越式〞成长战略。南京——重点从上海对南京区域中心地位的影响分析入手，判断经济与产业开展的症结，从区域产业布局特征研究城市空间互动关系。核心是识别出区域产业布局x型构造，提出增强中心城市辐射力、适应产业构造调整需要的空间构造模型，提出以轴向开展替代“均衡〞布局的开展模式与空间—时序安排。宁波——重点从区域经济快速增长和交通环境突变性因素出发，研究产业开展趋势与港口功能对城市的影响。核心是提出适应产业快速开展的特大城市空间构造，调整原“三足鼎立〞的布局及港口与城市关系，提出港口与物流产业开展竞争对策。杭州——通过研究区域关系，确定区域旅游服务中心的城市定位；通过空间构造调整，强化区域辐射作用，实现西湖保护。核心是把原中心区转型为旅游服务中心，选择交通条件最好的地区安排区域服务功能中心．论证并否认中心区跨江而建的方案。呼和浩特——重点从区域关系评价原总体规划的布局问题，合理安排近期建设工程和开发用地。核心是以近期建设带动空间构造调整，为城市开展速度加快作好空间与根基设施安排。合肥——重点从保护城市生态环境优势，继承和创造城市特色入手．结合区域分析，选择城市开展目标和方向。核心是提出替代“风车型〞，适应生态与产业特征的“新三叶〞空间构造，提出“引湖入城〞的新区主题构思。济南——重点分析区域经济格局对城市开展前景的影响．评价上版总体规划对城市开展的不适应性，分析城市中心区功能重叠、近期建设方向失误与规划用地严重缺乏等问题。核心是根据自然与区域条件提出新的总体空间构造和景观构造，根据城市用地、交通条件变化与产业布局特征论证新区的选址、功能和规模。厦门——重点研究城市政治经济地位下降的原因，分析原总体规划实施中出现的问题与结症，分析区域关系变化中的相邻城市的用地、港口资源整合。核心是提出“壮士断腕〞的产业构造调整策略与“金蝉脱壳〞的空间构造推进策略，实施以控制本岛开展、保护本岛环境为目标的跨海湾双中心构造与空间拓展的时序安排。哈尔滨——重点从国家战略与地缘政治经济关系研究城市兴衰与成长规律，认识哈尔滨在国家战略中的重要地位，判断城市国际国内合作前景和开展阶段，识别出现状内聚式的开展模式导致土地开发的低效率。横心是提出务实的“两步走〞的开展战略与阶段目标，根据历史规律和区域环境确定空间构造，提出适应民营中小企业成长的产业布局模式，对跨江开展、CBD建设等重大问题进展客观的分析并提出对策。以上只是从笔者个人体会所作的归纳，难免有失偏颇。笔者相信与本人一起工作的同事一定会提出不同的见解和结论，因为这是一种研究，参与者态度和观念会影响其判断。实践中我们明显感受到不同地区大城市的差异。客观地对待差异，突出问题导向，因城市、地区而异分析判断城市问题的结症，强化针对性的战略目标与对策研究，是空间战略研究的精华!沿海兴旺地区的大城市，市场经济环境对比成熟，体制和制度对比健全；面临着剧烈的国际竞争和区域内城市之间竞争，有的甚至是攀比；经济的快速成长和城市快速扩张已经造成了一定程度的“大城市病〞。这些城市面临着空间构造和开展模式的重大空革，而雄厚的经济实力也允许他们做一些构造性的“大手笔〞动作。中西部地区大城市之间差异较大，有的尚在低谷和调整期内，有的已步入快速开展阶段。总体上看经济社会开展面临较多固难；城市开展问题的主要原因不是快速增长而是决策与管理水平不高；规划体制与规划编制存在问题较多。但这些城市往往不存在做〞大手笔〞动作的实际需求，也不具备相应的经济实力。这些大缄市普遍受到省政府的关注和支持，随着国家区域开展战略实施．中西部省会城市的开展速度已明显加快。这类城市空间战略研究的重点在于把握开展阶段，提出切合实际又符合趋势的预备性对策。2．1空间战略研究的作用城市空间战略研究的直接作用就是一种城市与区域宏观战略性槟心问题的研究，主要目的是服务于城市总体规划修编。很大程度上，这些研究都应该在总体规划编制的前期或过程中完成，只是由于各方面的原因而被忽略了．从而形成了一个新的、相对独立的规划研究层面。空间开展战略既然是在城市开展的一个全新阶段成长起来的一种规划研究工作方法，自然产生出独到的现实作用。首先，研究内容向区域和宏观层面的战略性问题集中，弥补了总体规划编制过程中已被无视的前提研究。总体上看，空间战略研究一些重要结论被政府所承受，从而为总体规划修编或调整提供了良好的根基，如广州概念规划工作使市政府坚决地采取了向南部“跨越式〞开展的决策，甫京空间战略研究结论在总体规划调整中得到充分落实。第二．在大多数已开展研究的城市，城市主要领导，甚至省的主要领导高度关注空间战略研究上作，井与研究工作组之间有良好的交流和沟通。这种充分的沟通使专业的观点能够直接影响政府的决策，建设了政府决策与规划研究的互动机制，提高了政府决策的科学性。如济南战略研究中对土地问题的研究，帮助政府对土地供给管理采取了有力措施。第三，研究过程也特别关注常规的城市规划修编以外的影响城市与区域开展的重大问题，从更高层面和更综合的角度来判断这些问题对城市经济、社会、环境开展的影响，并提出策略性建议。从而使规划部门的意见能在相关决策中发挥作用。如宁波战略研究中对北仑港与上海洋山港之间的关系及北仑港开展对策的分析，广州战略研究中对珠三角轨道交通网布局的分析等。此外，较短的工作周期，使规划部门的工作可以对市政府的决策作出及时的回应，提高了决策的时效，节约了决策成本(张兵，2002)．同时也改善了规划部门的被动局面。3空间战略规划的方法3．1空间战略研究的方法总结中规院的经历，笔者认为在前景研究中要把握宏观性、前瞻性和综合性；在对策研究中要把握战略高度和空间—时序落实。宏观性是指把城市(具有重要区域地位的大城市)放在国家开展战略与政策的大背景上，放在区域环境中，从政治、经济、资源多方面的宏观角度进展分析、判断。前瞻性是指尽可能探入研究城市未来各方面的开展前景，可能影响开展前景的各种因素、条件的变化趋势，以把握城市开展中的不确定性。在对哈尔滨和东北地区的研究中，我们以前瞻性思维得出的关于东北地区老工业城市开展机遇的结论与国家的新决策异常吻合。综合性主要反映在把经济、社会、文化、环境资源等方面，以及产业、人口、土地、交通等具体因素进展综合分析，研究相互的关联性。战略高度是指要针对关系城市整体与长远开展的核心问题提出战略性的对策。空间战略研究的工作方式允许研究者作出较为大胆的设想。但战略高度并不意味着只提出空洞的概念，而意味着提出具有战略性的可实施的具体措施和对策。空间—时序落实当然是空间战略研究的基本。规划师的责任就是把战略目标、对策、措施转化为空间资源的配置，井作出时序上的安排。恰当的空间—时序安排可以对城市宏观开展起到很大的积极作用。把空间战略研究作为开放性的研究，是规划研究与编制实践的重要进步．可以使我们对城市开展确定性的把握多一些。注重对城市开展前景研究，注重对未来可能出现的危机和风险的防范性策略研究，不拘泥于过多细节的研究方法可能使后续编制的总体规划对未来有更多的灵活性和更强的适应性。研究的承当单位往往不是总体规划的编制单位；由于工作周期相对较短，使承当单位有可能组织较强的工作班子。这无疑给规划研究提供了能力和经历方面的保障，开放的研究方式也使规划师防止陷入过于具体的问题，保持研究的敏感和锐气。空间战略研究的方法要求承当机构集合各种专业背景的人才。在中规院的实践中，许多工程都邀请了经济、产业、地理、环境、人口等领域的专家合作；我们也根据城市的特征邀请国外著名专家在广州、南京、宁波、杭州、哈尔滨等城市进展国际区域交通系统、海运与港口、国际旅游市场、寒带旅游与遗产保护等方面的专题研究工作。3．2应当防止的研究误区空间战略研究的影响迅速扩大，可能会使一些同行把自己视为可以点石成金的“高手〞，也可能会使一些城市政府把它当作包治百病的灵丹妙药。实际上，目前已完成的研究成果中，都还存在着不少问题。以下是当前空间战略研究中存在着的几个明显误区；盲目乐观的高目标。一些研究者不区别城市的开展阶段和经济能力，把兴旺国家和地区大城市的做法盲目照搬到经济开展尚在低谷中的城市．提出不切实际的战略目标和空间布局对策。无中生有的假问题。一些研究者不是通过深入的分析研究来判断城市开展中的问题．只是凭着主观臆断，或者没有节制地夸张存在的问题；或者提出一些看似时髦，但既不针对城市空间核心问题，又不很专业的假问题，空洞浮夸的“新概念〞。城市规划行业不应该拒绝新概念或概念的创新，但有些研究者热衷于在研究中以“新概念〞为包装，让人如读“天书〞，也使成果难以为用。3．3应当重视的技术改良如果空间战略研究仍然作为一个以政府目标和城市问题为导向的〞自由〞的研究，那么，只要突出针对性．防止前述的“误区〞．能满足地方需求，解决问题就可以了，并不需要特别的方法准那么和技术要求。同时应当安排恰当的研究工作周期。目前许多城市把空间战略研究的工作周期压缩到2～3个月的时限内，实在是不明智也不可行的做法。时间上的急功近利只会伤害研究成果的质量和效果。如果希望空间战略研究成为一个具有推广意义的标准化的研究，进而演化和提升为大城市宏观层面的“准规划〞(笔者将另文讨论这一问题)，在技术方面那么需要进展改良。首先，在研究内容上应适当地扩展，至少应涉及影响城市空间的各个主要方面，涉及人口、环境、资源、重大建设等领域；在突出针对性的同时，增加一些共性和根基性问题的研究。第二，防止过多偏重远期、远景目标与战略的研究，加强近、中期可实施的战略研究，使目标层面的研究份量与操作层面的研究份量相互平衡；加强战略实施的时序安排研究。第三，研究者应增强与政府有关部门和社会各界的沟通，重视公众参与，使研究既表达专业的判断，又反映社会各阶层的意愿。这方面的工作尤其应当注意城镇化的进程中城市内部二元化构造的现实，防止公众参与变为既得利益集团的参与和操控。4空间战略研究引发的思考4．1空间战略研究是一种研究类型城市空间战略研究到底是一项什么性质的工作?在中规院承当大城市工程的过程中，规划师之间也有许多从认识论、行政、技术方法等不同角度的讨论，这里仅表达笔者个人之观点，与同行进一步商榷。笔者认为，到目前为止．空间战略研究只是一项总体规划修编过程中的前期研究．或者是一项政府组织的宏观战略性研究。赵燕菁先生以经济学的研究为根基，提出了城市开展遭度与空间构造转换的问题，并构造了“外溢—跨越〞的理论模型。从城市开展认识论上提出经济学意义的空间资源利用效率研究“范型〞，是他对城市规划理论的重要奉献。他的思维线索确实对广州概念规划的研究起了至关重要的作用，也对杭州、济南等城市的研究实践起了一定的指导与借鉴作用。但这一认识论意义上的进步能否构成“概念规划的理论与方法〞?笔者认为，对于城市这样的复杂和复合系统，任何单一学科观点出发的理论都可以帮助人们提高对城市的认识，但都缺乏以成为一般意义的规划方法，也很难成为城市战略性决策的主要依据。其次，在应用层面上，这个理论模型并没有解释在什么样的规模(或特征值)下，城市必须从“外溢〞转向“跨越〞．用通俗的语言表达：多大的“大饼〞是不合理的?此外，这个理论模型忽略丁城市空间模式的惯性和改变的成本。因此，认识论的进步并不一定能直接产生一个“规划范型〞，也不一定能构成一个规划类型的“理论与方法〞。张兵先生对战略规划的总结更关注从地方政府组织特征与行政过程的作用评价战略研究的功能，较客观地把战略规划定义为“研究〞，同时又肯定了规划专业工作者把握宏观战略性问题的“综合能力〞。张兵先生很关注战略规划对区域分析的“合法性〞，这是否意味着如果有上一层次的区域性规划，战略研究存在的理由就会大打折扣?确实，我国尚未建设一般意义的区域规划体系：具有中国特色和区域意义的城镇体系规划主要在市域层面开展．省城或跨省的城镇体系规划刚在起步(赵民，2002)。从城市自身出发研究区域关系必然有很大的局限性，但区域规划与城市规划的利益主体和价值取向不同，区域规划不可能表达各个城市的开展愿望．无法取代城市对区域的认识，也不能决定城市在区域竞争中的地位。因此，建设和完善区域性规划与城市空间战略研究；者之间并没有必然的因果关系，也不一定有依赖或互补的关系。张兵先生关于防止成为“市长规划〞的告诫，关于“自下而上〞的规划研究需求对未来规划体系的影响等观点非常值得思考。王凯先生对战略研究的述评也许代表了诸多从规划方法与技术角度讨论战略研究的作者的观点。但是．在理清战略研究规划或概念规划的作用与地位之前，这些讨论几乎不可能达成一致。笔者发现，参与空间战略研究实践较多的同行对方法和技术的实证分析较多，并倾向于强调战略研究的技术方法应当更加平衡些、全面些，这可能是因为不愿意被同行评价为“不成熟〞。事实上，王凯先生和赵民先生在各自主持的多个研究中也在不断增加内容，“完善〞方法。而参与实践不多的同行那么对比热衷于把国内与国外的实践作对比，或给战略研究进展功能定位。不少文章讨论了空间战略研究与国外概念规划、空间战略规划、构造规划的关系。有的认为相比之下我们的战略研究显得“不标准〞“不成熟〞。事实上，在大多数国家，这些宏观层面的战略性的规划都属于决策研究范畴，用于建设实体性规划的研究框架和操作平台；大多数国家对此井未赋予法定的效力，也没有法定批准程序。更重要的是，各国的类似规划或研究都有其产生、应用的背景和条件，往往同名不同义，或同义不同名，内容、深度也各不一样．相互之间并没有太大的可比性。如新加坡的概念规划是为了认识一个国土十分狭窄的“城市国家〞的合理容量与“终极〞布局模式；堪培拉的战略规划类似于“新城〞规划，更注重城市的形态布局；英国的构造规划那么是兴旺国家进入后工业化和城市稳定开展阶段的规划典型。面对中国大城市的问属和空间战略的需求，我们无法从它们之中“找到灵感〞(赵燕菁，2001)。当然，我们更不能以它们为标尺来讨论标准与否或内容深度，甚至以此为据来改良和“完善〞我们的方法与技术。笔者参加的屡次研讨会上，兴旺国家学者的观点和评价常常使人啼笑皆非，而一位韩国学者关于哈尔滨空间战略研究的观点倒十分发人深思，这显然是由于韩国经历了中国正在发生的快速成长。简单地对比中国与兴旺国家在规划研究与编制上的差距是没有意义的，关键看不同开展程度和阶段的国家和城市政府对规划研究的实际需求是什么?中国与兴旺国家政治、行政体制和城市规划的功能有何差异?更何况当前的工作还只是一项研究，而非法定规划。笔者注意到，很少见到从法规角度对战略研究或概念规划进展讨论。这个角度对中国当前正在推进依法治国和城乡规划法规体系建设的形势具有特殊的意义。战略研究能否成为一个新的规划类型?并不取决于研究的宏观性、战略性与否；也不取决于研究的正确性或被政府采纳的程度；更不取决于成果的繁复或简单程度。法定规划取决于国家或地方法规的赋予的地位．法定规划只有通过一系列必要的程序，才能确立法定地位，井成为行政管理与规划实施的依据。繁复的法定规划程序恰恰是有关各方面达成共识和妥协的必要过程，由此保证了规划的功能。4．2城市总体规划是否应被替代到目前为止，关于战略规划替代总体规划争论的主题是模糊的。我们应当分清两个不同的问题：第一，作为由上级政府批准的规划，终究应该做到若何的深度?换言之，上级政府有无必要干预目前总体规划所涉及的方方面面具体事务；第二，城市政府需要什么样探度的规划来把握当前总体规划层面的开展与控制问题?笔者认为，从行政权限看，城市总体规划基本上属于地方政府事权范围；涉及国家或上一级政府管理的资源保护与使用、区域环境与根基设施建设等有关国家或区域开展政策的事宜需要经上级政府的批准；涉及安全、卫生、防护等公共利益的事宜要服从国家的法规和标准。事权明晰，行政与法规别离是行政体制改革的一般趋势。但在我国当前的政治—经济体制下，上级政府对下级政府行为的约束及重大事项的审批仍然是行政体制框架的重要内容。就一般而言，没有人比书记、市长更关心城市开展的问息，但反过来看．市长在巨大的开展与增长压力之下的急功近利、盲目决策行为也比比皆是。因此，在没有更好的机制来约束城市政府的利益冲动时，对规划实施上级政府审批和监视是必要的。我国目前由上级政府(直至国务院)审批的城市总体规划、风景名胜区总体规划、土地利用总体规划都是涉及到资源、环境、人口和区域协调开展等具有长远影响的重大事项。当然，目前上级政府审批的城市总体规划内容已远远超出了其事权范围，而实际上，审批过程又并没有涉及全部内容。对总体规划的批评似乎可以归纳为三个观点：总体规划是方案经济的产物．是如同方案一般僵化的规划方法；总体规划已被兴旺国家所抛弃，是过时的规划类型；总体规划对战略性、体制与政策性问题研究缺乏，难以适应开展的需要。笔者认为．对总体规划与方案经济的关系应该做客观的评价和分析。无法否认我国现行的总体规划在编制方法和内容上有许多方案经济的“烙印〞，但总体规划这一类型井非方案经济体制所特有，许多兴旺国家在城市化进程中都采用过类似总体规划的规划体制。在支持英国战后重建的1947年规划体制中，总