第三章土地管理法律制度

第三章土地管理法律制度2009.3.10长江大学工程技术学院城建系内容提要土地所有权与使用权土地管理基本制度建设用地的取得2009.3.10长江大学工程技术学院城建系第一节土地管理法概述一、土地的概念与特征1、土地的概念地理学经济学政治学法学能够为人们所控制和利用的、有一定四至的陆地表层与地表上下一定空间之和2009.3.10长江大学工程技术学院城建系一、土地的概念与特征2、土地分类农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等未利用土地是指农用地和建设用地以外的土地2009.3.10长江大学工程技术学院城建系一、土地的概念与特征3、土地的特征土地位置的固定性土地面积的有限性土地利用的永久性2009.3.10长江大学工程技术学院城建系二、土地管理法的概况1、土地管理法的概念土地管理法是调整人们在开发、利用、管理和保护土地过程中所形成的权利、义务关系的法律规范的总称广义和狭义2009.3.10长江大学工程技术学院城建系2、土地管理法的立法目的维护土地的社会主义公有制加强土地管理保护、开发土地资源，合理利用土地切实保护耕地促进社会经济的可持续发展2009.3.10长江大学工程技术学院城建系3、土地管理法的调整对象土地民事法律关系主要是指平等主体之间的就土地的开发、利用、交易所发生的财产性的社会关系土地行政法律关系是指国家土地行政管理部门依法履行土地管理监督管理职责时与个人、组织之间发生的社会关系2009.3.10长江大学工程技术学院城建系4、土地管理法的发展历程《中华人民共和国土地改革法》（1950）《宪法》（1982,1988）《中华人民共和国土地管理法》（1986）《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994）《土地管理法》（修订）（1998,2004）2009.3.10长江大学工程技术学院城建系2009.3.10长江大学工程技术学院城建系第二节土地的利用和保护一、土地的所有权国家或者农民集体依法对其所有的土地行使占有、使用、收益和处分的权利特征主体的特定性交易的禁止性权属的稳固性内容的可分离性2009.3.10长江大学工程技术学院城建系一、土地的所有权1、国家土地所有权国家代表全体人民对国有土地依法占有、使用、收益和处分的权利范围：（1）城市市区（通说为城市建成区）的土地；（2）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（3）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂以及其他土地；（4）国家依法征用的土地；2009.3.10长江大学工程技术学院城建系2、集体土地所有权集体土地所有权是指农民集体全体成员依法对其所有的土地进行占有、使用、收益、处分的权利农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理2009.3.10长江大学工程技术学院城建系农民集体所有权的土地范围（1）除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地；（2）农村村民的宅基地和自留地、自留山；（3）土地改革时期分给农民并颁发了土地的所有权证，现在仍由村或乡农民集体经济组织或其成员使用的；（4）不具上述情形，但农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，或者虽然未满20年但经县级以上人民政府根据具体情况确认其所有权的2009.3.10长江大学工程技术学院城建系集体土地所有权的主体农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理2009.3.10长江大学工程技术学院城建系二、土地的使用权土地使用权是指土地使用人（法人、自然人、非法人组织）根据法律规定或合同的约定，依法对国家或集体所有的土地所享有的占有、使用、收益的权利。土地使用权是一项独立的财产权2009.3.10长江大学工程技术学院城建系特征派生性独立性《土地管理法》规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度；国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用2009.3.10长江大学工程技术学院城建系1、国有土地使用权国有土地使用权是指土地使用人依法对国有土地进行占有、使用、收益的权利《土地管理法》第2条规定，“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”2009.3.10长江大学工程技术学院城建系有偿取得土地使用权划拨土地使用权2009.3.10长江大学工程技术学院城建系2、集体土地使用权集体土地使用权是指农村集体经济组织及其成员以及符合法律规定的其他组织和个人依法对集体所有的土地享有占有、使用、收益的权利农地使用权——土地承包经营权农村建设用地使用权2009.3.10长江大学工程技术学院城建系3、土地承包经营权土地承包经营权是指承包人在法律规定和承包合同约定的范围内，对于集体所有的或国家所有但由集体长期使用的土地所享有的占有、使用、收益的权利2002年公布的《农村土地承包法》进一步具体规定了土地承包经营权的内容，赋予了农民长期而有保障的物权性质的土地使用权，奠定了新时期农村经济发展的法制基础

2009.3.10长江大学工程技术学院城建系主要内容（1）农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的土地，任何组织和个人不得剥夺或者非法限制其承包土地的权利。国家保护承包方的土地承包经营权（2）要求县级以上地方人民政府向承包方颁发土地承包经营权证、林权证等证书，并登记造册，确认承包方的土地承包经营权2009.3.10长江大学工程技术学院城建系（3）在承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更、解除承包合同，也不得因集体经济组织的分立、合并而变更、解除合同。国家机关及其工作人员不得利用职权变更、解除承包合同（4）国家保护承包方依法、自愿、有偿地采取转包、出租、互换、转让、入股等方式，进行土地承包经营权流转（5）侵害土地承包经营权的侵权行为人，应当按照法律规定的侵害物权的方式承担民事责任2009.3.10长江大学工程技术学院城建系4、土地权属的确认和确定农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认其使用权未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理2009.3.10长江大学工程技术学院城建系5、土地权属争议的解决协商政府处理诉讼2009.3.10长江大学工程技术学院城建系三、土地利用总体规划制度1、概念土地利用总体规划是在一定区域内，综合考虑社会、经济发展需要、国土整治和资源与环境保护要求、土地使用现状及实际供给能力等各项因素，对土地的开发、利用、治理和保护所作出的时间上和空间上的总体安排和设计方案2009.3.10长江大学工程技术学院城建系土地利用总体规划的内容土地资源和土地利用现状分析土地供需预测确定土地利用的目标和方针划分土地利用区域或土地利用分区编制规划方案实施规划措施2009.3.10长江大学工程技术学院城建系2、土地利用总体规划的编制土地利用总体规划的编制的总体要求下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地2009.3.10长江大学工程技术学院城建系土地利用总体规划的编制的依据国民经济和社会发展规划国土整治和资源环境保护要求土地供给能力各项建设对土地的需求上一级的土地利用总体规划2009.3.10长江大学工程技术学院城建系土地利用总体规划的编制的原则严格保护基本农田，控制非农田建设占用农用地提高土地利用率统筹安排各类、各区域用地保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用占用耕地和开发复垦耕地相平衡2009.3.10长江大学工程技术学院城建系土地利用总体规划的编制的审批全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准其他土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准2009.3.10长江大学工程技术学院城建系土地利用总体规划的修改经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案2009.3.10长江大学工程技术学院城建系土地利用总体规划与其他相关规划的协调

与城市总体规划、村庄和集镇规划的协调与江河、湖泊综合治理与开发利用规划的协调注意：土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展规划的区别和联系2009.3.10长江大学工程技术学院城建系3、土地利用年度计划“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”(《土地管理法》第24条)《土地利用年度计划管理办法》(1999)农用地（含耕地）转用计划指标耕地保有量计划指标土地开发整理计划指标2009.3.10长江大学工程技术学院城建系4、相关制度（1）土地调查制度对土地权属、土地利用现状、土地条件，包括土地数量、质量、分布等方面的情况通过了解查询、勘验、检查等方法进行的调查工作内容土地利用现状调查土地条件调查土地权属调查2009.3.10长江大学工程技术学院城建系（2）土地等级评定国家有关部门根据土地调查成果，规划土地用途和国家制定的统一标准，按照土地的自然属性和经济属性，经综合评定后确定的土地质量和价值的活动2009.3.10长江大学工程技术学院城建系（3）土地统计国家对土地的数量、质量、分布、利用状况和权属状况进行调查、汇总、统计分析，为土地管理提供统计资料，并通过统计监督对土地利用状况进行检查的制度2009.3.10长江大学工程技术学院城建系（4）土地利用状况动态监测制度国家运用遥感技术、电子计算机技术和其他现代化手段，对全国及国家确定的重点地区的土地利用变化情况，特别是城镇建设用地和耕地变化情况进行连续监测，为决策提供及时准确的各类土地的数据2009.3.10长江大学工程技术学院城建系四、耕地保护制度1、耕地与耕地保护耕地：用于种植农作物的土地“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策2009.3.10长江大学工程技术学院城建系2、耕地总量动态平衡制度严格控制耕地转为非耕地占有耕地补偿平衡建设占用耕地的耕作层利用省级人民政府在耕地总量动态平衡中的责任2009.3.10长江大学工程技术学院城建系3、基本农田保护制度基本农田：按照一定时期人口和国民经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定特定保护区域2009.3.10长江大学工程技术学院城建系（1）基本农田保护区的划定经国务院有关主管部门或者县级以上人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田蔬菜生产基地农业科研、教学试验田国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。2009.3.10长江大学工程技术学院城建系（2）基本农田保护数量保护地方各级人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用非农业建设必须节约使用土地禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田基本农田的质量保护2009.3.10长江大学工程技术学院城建系4、土地开发、整理、复垦土地开发：为扩大土地的可利用面积和提高土地利用深度，通过劳力、技术和资金的投入将土地由自然资源改造为经济资源2009.3.10长江大学工程技术学院城建系土地整理：通过采取各种措施，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕种面积，改善农业生产条件和生态环境的行为2009.3.10长江大学工程技术学院城建系土地复垦：对在生产建设过程中，因挖掘、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动2009.3.10长江大学工程技术学院城建系第三节建设用地一、建设用地的概念建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等从广义上讲，建设用地是指一切非农建设和农业建设用地2009.3.10长江大学工程技术学院城建系二、国有建设用地国家进行各项经济、文化、国防建设以及举办社会公共事业所需要使用的土地城镇居民住宅用地和公共设施用地工矿区用地交通用地水利建设用地旅游区用地军事设施用地其他有特殊要求地用地2009.3.10长江大学工程技术学院城建系1、国有建设用地使用权的取得有偿使用的方式出让、租赁、作价或者入股划拨方式国家机关用地和军事用地城市基础设施用地和公益事业用地国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地法律、行政法规规定的其他用地2009.3.10长江大学工程技术学院城建系2、国有建设用地的使用以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地2009.3.10长江大学工程技术学院城建系3、国有建设用地的收回为公共利益需要使用土地的为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的依照前面（1）、（2）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿注意：《土地使用权出让和转让暂行条例》第39条有关地上建筑物的规定2009.3.10长江大学工程技术学院城建系4、国家建设征收土地和补偿国家为了公共利益的需要，将集体所有土地转变为国有土地的强制手段征收土地的审批权限征收下列土地的，由国务院批准基本农田基本农田以外的耕地超过35公顷的其他土地超过70公顷的征收前款以外的其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案；征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批2009.3.10长江大学工程技术学院城建系征收土地的实施征地公告征地补偿公告补偿登记2009.3.10长江大学工程技术学院城建系征收土地的补偿土地补偿费安置补助费地上附着物和青苗补偿费新菜地开发建设基金重庆市征地补偿标准2009.3.10长江大学工程技术学院城建系5、农用地转用指将耕地、林地、草地等农业生产用土地，按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后，转变为建造建筑物、构筑物的土地的行为

2009.3.10长江大学工程技术学院城建系审批手续省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准2009.3.10长江大学工程技术学院城建系程序市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地2009.3.10长江大学工程技术学院城建系6、临时用地指在建设施工过程中或者地质勘查过程中需要临时使用国有或者集体所有的土地，使用完毕后，即恢复土地原状或改善土地利用状况，并归还土地所有人的土地的行为临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年2009.3.10长江大学工程技术学院城建系第四节法律责任土地民事法律责任土地行政法律责任行政处罚行政处分土地刑事法律责任非法转让、倒卖土地使用权罪非法占用耕地罪非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪2009.3.10长江大学工程技术学院城建系案例分析上诉人（原审原告）沈阳某信号厂，住所地沈阳市铁西区。

法定代表人张某，系该厂厂长。

被上诉人（原审被告）卜某，男，1970年6月1日出生，住沈阳市于洪区。

2009.3.10长江大学工程技术学院城建系案件基本事实经审理查明，原告投资设立了活性炭分厂。2000年，原告以大潘镇企业公司活性炭厂的名义取得该地《国有土地使用证》，使用权类型为划拨。2001年11月21日，原、被告双方签订了《租赁协议》，约定将活性炭分厂整个厂区厂房租给卜某，租期为3年，即从2002年1月1日到2004年12月31日，年租金25,000元，合同第五条规定“上诉人如出卖房屋需在2个月前通知被上诉人，且不能在每年11月到第二年3月间的冬季进行，上诉人在承租期内出卖房屋要给予被上诉人动迁损失费4万元。”2002年2月1日，上诉人厂长办公会议决定出售位于马贝村的活性炭分厂。2009.3.10长江大学工程技术学院城建系4月25日上诉人电话通知被上诉人卜某同月27日要公开拍卖马贝村活性炭分厂，被上诉人因要去外地，本人无法参加竞买，表示委托他人参加竞买。同月27日在拍卖会上，被上诉人内弟吴某以被上诉人名义参加了竞买。经过10轮竞拍，沈阳市中天生物柴油加工试验厂以131万元获胜。被上诉人内弟吴某以被上诉人名义最高报价为127万元。同日上诉人给被上诉人发出《通知》，告之活性炭分厂拍卖情况，要求被上诉人于同年6月30日前搬走。2009.3.10长江大学工程技术学院城建系同月28日，上诉人（称谓甲方）与沈阳市中天生物柴油加工试验厂（称谓乙方）签订了《转让协议》，约定甲方将活性炭分厂土地使用权及地上建筑物转让给乙方，乙方于本协议签订后15日内将131万元转让费付给甲方，甲方接到转让费60日内将厂区原承租单位清除出厂，把厂区完整交给乙方，否则第延期一个月甲方给付乙方4万元补偿。同年4月30日被上诉人给上诉人回函，表示不同意搬迁，如强行搬迁要求补偿直接经济损失人民币80万元。此后，双方多次谈判协商，同年6月14日被上诉人要求给付补偿费降到365,000元，上诉人主张按签订的《租赁协议》执行。2009.3.10长江大学工程技术学院城建系一审判决原审法院的认定与判决

一审法院认为，原被告签定的租赁合同合法有效，合同中规定的原告可以终止合同的条件尚未成就，第五条规定“出租方的变更”实质为原告应履行的义务，而原告未能适当履行，即未在出卖前两个月通知被告，只在出卖前两天通知被告，违背了法律规定的合理期限，又未采取任何补救措施，使原告未能享有合法拥有的权利。租赁物出卖并不必然解除租赁合同，原告解除合同的要求显属不当。依据《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第二百二十四条、第二百三十条之规定，判决如下：一、原、被告所签订的租赁合同继续履行；二、驳回原告的诉讼请求。

2009.3.10长江大学工程技术学院城建系上诉人的上诉请求及被上诉人的答辩理由

宣判后，沈阳某信号厂以原审法院未查清事实，适用法律不当为由提起上诉。理由如下：上诉人已经履行了通知义务，符合合同解除条件。2002年4月25日上诉人电话通知被上诉人卜某同月27日要公开拍卖马贝村活性炭分厂，被上诉人因要去外地，本人无法参加竞买，表示委托他人参加竞买。同月27日在拍卖会上，被上诉人内弟吴某以被上诉人名义参加了竞买。因报价过低没有竟买成功。之后上诉人有给了被上诉人两个月的搬迁时间，符合合同解除条件。因此，请求二审依法判决解除合同。

被上诉人卜某认为，原审法院判决认定上诉人未尽到通知义务，判决合同继续履行是正确的，要求维持原判。

2009.3.10长江大学工程技术学院城建系二审法院的认定与判决二审法院认为，双方当事人于2001年11月21日签订的《租赁协议》合同有效。上诉人在转让该厂区厂房时是根据双方签订的协议的内容而实施的，并及时通知了被上诉人，被上诉人委托内弟参加了该厂区厂房的竟买，在上诉人与竟买获胜者签订《转让协议》时，给被上诉人留出了2个月的搬迁时间，符合双方约定合同解除的条件，故应判决解除双方签订的《租赁协议》。鉴于双方当事人在《租赁协议》第5条第1款中约定“甲方出卖房屋需在2个月前通知乙方，且不能在每年11月到第二年3月间的冬季进行”，主要是因冬季不便进行土建施工安装锻造机器设备，因此，在确定解除时间应遵守双方这一约定。2009.3.10长江大学工程技术学院城建系综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第106条第1款、111条和《中华人民共和国民事诉讼法》第153条第1款（3）项的规定，判决如下；一、撤销于洪区人民法院（2002）于经初字第319号民事判决；二、本判决生效后于2003年4月15日前，被上诉人将双方争执的位于沈阳市于洪区大潘镇马贝村沈阳某信号厂活性炭分厂厂区厂房腾空交给上诉人，逾期未搬迁，按《中华人民共和国民事诉讼法》第232条和《最高法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见第295条执行，并给付厂区厂房使用费（从2002年11月21日起开始计算至将厂区厂房腾空交付给上诉人止，按年25,000元计算）；三、于本判决生效后15日内上诉人给付被上诉人搬迁费人民币4万元；四、驳回双方其他诉讼请求。

2009.3.10长江大学工程技术学院城建系评析本案涉及当前房地产审判中一个十分敏感的问题——国有划拨土地使用权的出租、转让行为的效力问题。过去我们一直认为，按照《城市房地产管理法》第三十九条的规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”未经审批擅自出租转让的行为，损害了国家的利益，应为无效合同。2009.3.10长江