官员的非制度化生存分析

第第页官员的非制度化生存分析摘要党政干部中存在的非制度化生存，对于正常的制度行为、党内民主、社会和谐都有极大的负面效应。这种现象的产生有其物质根源、制度根源和认识根源。同时，它降低制度认同，加剧权力腐败；侵犯基本人权，恶化社会生态；助长暗箱操作，增加社会整合难度；破坏人际关系，影响人际和谐。治理非制度化生存，要以权利制约权力，以法治代替人治，以党内生活制度化推进社会行为制度化，以社会行为规范化抵制非制度化。

关键词党政干部非制度化生存治理

【作者简介】

孟宪平，南京师范大学马克思主义学院教授。

研究方向：中国特色社会主义文化理论与实践。

主要著作：《中国特色社会主义文化建设机制研究》等。

非制度化生存是指行为主体在遇到某些问题或处于某种环境时，借助“权力”、“金钱”、“关系”、“面子”、“人情”等资源，采用制度外的方式进行利益博弈的过程或做法。当前，党政干部中的非制度化生存主要表现为潜规则、土政策、打招呼、批条子、钱权交易、腐败行为等，这些现象严重危害党和国家形象，必须下大功夫治理。

党政干部中非制度化生存的成因

利益追求和资源之争是一些党政干部非制度化生存的物质诱因。不可否认，大部分党政干部的行为和心志是积极向上的，但一些领导干部因对利益的不正当追求和权力资源的不正当使用而发生行为变异。争夺政治资源造成的以权谋私，争夺经济资源造成的尔虞我诈，争夺文化资源造成的思想纠葛，争夺社会资源造成的行为越轨，等等，是一些党政干部非制度化生存的常见表现。在一些官员看来，升迁的机会与可能出现的职位空缺有关，获取利益的多寡又和能否占据相应的职位有关。当他们心中升起强烈的占有欲望并希望转化为现实行动时，当他们认为通过制度行为不能达到目的时，或者通过非制度化行为可以走“捷径”时，就有可能越出制度范围而实施非制度化措施。对于那些怀有私心的官员来说，利益博弈和资源之争的重要操作方式是实施潜规则、土政策、拉关系、走人情等。为了达到目的，他们在熟人社会中把“关系”、“面子”、“人情”当作社会的“通用货币”，在量度习俗、选择行为、权衡利弊中，通过所谓的优化资源分配，不断调整自己的博弈方式。

在利益追求和资源之争中，寻租是一种常见的非制度化生存，寻租人（掌权者）利用他们的制度制定权、实施权、监督权，以及对内情的熟悉和操作上的便利，通过钱权交易、权权交易、权色交易等来实现不正当的目的。交易的形式灵活多样，用一些人的话说：制度是死的，人是活的。这句话反映了规则的运用以时间、地点、条件为转移，它以诡辩的形式曲解制度理念，把制度转化为交易原则。有时候，寻租者干脆舍弃制度观念另行一套，在小圈子或小集体里推行自己的理念或追求一己的私利。由于目前的体制还不完善，行政权力有很多“寻租”机会和“合法”的活动空间，一些官员在制度名义下名正言顺地捞取“外快”，而“外快”的多少与其职务高低、权力大小成正比。这也激励一些官员不择手段地追求个人的地位和权力，有了小权谋大权，有了虚职谋实职。

权力伦理弱化和权力异化为一些党政干部非制度化生存提供了良好环境。一些领导干部走上某一岗位后，往往在一段时期内能恪尽职守，办一些实事，做一些好事，日子久了便滋生出杂念，对权力表现出另一种情感。还有一些人做官的动机、思路有问题，譬如有些人的权力是通过非正常手段得来的，所以，上台伊始就怀着一种不可告人的心思和目的，指望大捞一把，这种自利性观念弱化了权力伦理。多个非制度化行为的个体汇集起来就构成了一个庞大的非制度化生存群体，使权力伦理再度弱化，遇到利益挑战时，往往是私欲战胜公益，个人权力超越公众权益。当权力因素在这些人心里发酵变质后，便散发出不少怪异的论调，产生出有别于公众愿望和要求的异质。一些官员的强权心态也加剧了非制度化生存，他们按照“丛林法则”进行利益博弈，那些传统社会遗存的陋俗，被认为是实现自己欲望的阻力最小、压力最轻、最为便捷而且为各方面乐于接受的办法，有“原则斗不过潜规则”、“硬制度斗不过软关系”的心理定势。一些人正是依靠潜规则盘活人脉，达到“绝处逢生”、“一本万利”和“平抑差别”的。潜规则使欺心者得利、忠实者破财，使德者受损、奸者获益，使守法者减损资财声名、违法者增益不良财产。因此，潜规则于国有损形象，于社会有碍和谐，于人侵犯权益，于己张扬癫狂；潜规则形式辗转，迤逦日新，危害不曾减弱，总是在历史的记忆和现实的表达中共生共处。权力主体的不平等以及由此引发的非制度化生存与旧社会的等级制度有很大关系，它使一些社会成员失去了平等参与政治生活的权利而成为被支配的客体，失去了对社会生活表达意见和观点的机会。由此造成的规则的任意性和个别化、秘密性和潜在化、既往溯及和前后矛盾等非制度化特征。在这种情况下，“精神的太阳，无论它照耀着多少个体，无论它照耀着什么事物，却只准产生一种色彩，就是官方的色彩”。①权力异化的结果是，权利服从权力，公益服从私利，制度所体现的平等精神、法律所体现的公正原则一再弱化，最终导致制度原则被架空。

另外，权力伦理的弱化和变异，让一些官员对权力来源的认识产生错觉，他们心中有一种感觉，即个人升迁是上级“提拔”的，与群众的“选举”关系不大，下级官员的仕途和谋利机会取决于上级。既然是“提拔”的，就要对上级负责，至于群众的看法如何就变得无关紧要。如果上级不满意，肯定升迁无望；即使群众有微词，也未必影响官员升迁。这种感觉从反面又推动一些官员超越制度而行非制度化之举。

监督不力和约束力下降给一些党政干部非制度化生存提供了制度空档。监督不力或监督缺位造成的治理危机、诚信危机和信任危机，给一些官员的非制度化生存留下了发展机会和运作空间，使制度成为墙上的风景，使权力成为谋私的利器。有时监督带有盲目性和主观随意性，对那些越轨行为缺乏准确判断和及时纠正；有时监督流于形式，在遇到具体问题时也碍于情面、手下留情；也有监督者怀着某种目的，希望借监督谋取利益，这种情况下根本谈不上真正的监督。可以想见，当权力不受制约或制约不力时，当权力成为奢侈品或成为追求奢侈的工具时，当监督者不受监督时，一些人就不再像以前那样认同国家的政治体系，不再像以前那样认同国家的法律制度，不再像以前那样认同社会的。

制度的约束力下降是导致非制度化生存的重要原因，尤其那些法治不完备的地方，往往是容易滋生非制度化行为的地方。公权力异化是非制度化生存的润滑剂，当权力职能成为一种硬通货时，一些有权的人便可以资源共享，玩转规则，获取不正当利益。非制度化生存造成了制度的低认可或弱认可甚至不认可状态，使制度的应有效能大大减弱，制度效力难以充分发挥，也使那些没有享受到制度好处或对制度不满的人产生非制度化念头。此外，在非制度化的氛围中，容易让人联想到制度“软弱无力”，从心理上产生逆反情绪，激发人的非制度化行为。

价值观、义利观中的思想纷扰是一些党政干部非制度化生存的认识根源。社会改革中的利益需求变化和价值观念的变化，是义利冲突的物质经济根源；市场经济引起的社会价值观变迁和思想多元引发的社会认同问题，是义利冲突的思想认识根源；政府转型和干部体制变迁中的问题，是义利冲突的体制制度根源；社会生活习惯的变化和外部生活方式的引入，是义利冲突的社会生活根源。这些方面反过来又纵容和助长了一些人的自私和贪婪，成为利己主义的温床，将党员干部应有的伦理尺度、价值尺度予以否定。在认识上，他们不以道德规范来看待事物的发展状态，不以制度理念来理解事情的应有面貌，不以法律准则来审视社会现象。他们不再把公共利益看得那么神圣，而是尽力保全自身利益甚至占有公共利益；不再把大公无私视为光荣，而以不正当手段谋求发财致富；不再那么珍视共产党员和“人民公仆”的神圣称号，而是置党纪国法于不顾来谋取个人私利。价值观、义利观的变化引发了政绩观的变化，造成一些干部只考虑轰动效应而不考虑社会效益，出现“一个将军一个令”、“一任将军一个令”的现象，一些官员只谋利不谋“事”，只思“己”不虑“人”，行为方式处处表现出非制度化特征。

党政干部中非制度化生存的危害

破坏党内民主，影响党的权威。党内民主是社会民主的旗帜和标志，如果党内民主状况不好，就难以期待有一个透明的社会；如果党内不和谐，也难以期待有一个健康的社会。从行为主体上看，党政干部实施非制度化行为的结果会形成“山头意识”，构成不同的宗派，影响党的正常活动，导致党的集体领导被个别领导干部的专断所代替，党内民主被圈子协议所代替，党的利益被局部利益所代替。因此，非制度化生存在党内的延伸不仅仅是一个现象，而且是一个关乎党的生死存亡的大问题。从行为理念上看，党内的非制度化行为追求的是局部利益，与我党倡导的全心全意为人民服务的宗旨背道而驰，由此产生的违法违纪现象，严重败坏党的形象，影响人们对党和政府的信心，造成广大群众产生悲观失望心理。从行为方式看，党员干部的非制度化生存结果是多样的，不管是哪一种形态，都会损害国家和人民的利益，损害国家的民主法制，损害社会的道德规范，必然造成党的公信力、引导力减损，弱化党的领导。

加剧权力腐败，降低制度认同。非制度化生存是权力腐败的产物，也是权力腐败的催化剂，非制度化行为是摧毁制度大厦的利器。在一个社会里，正常的社会秩序在任何社会形态下都是必须的，当人不遵守“礼”时，会有道德上的败坏；当人不遵守“名”时，会有认识上的谬差；当人不遵守“法”时，会有行为上的越轨。党政干部中的非制度化生存是以破坏正常的“礼”、“名”、“法”为特征的，先是“道”的失落，后是“德”的颓废，再是“仁”的衰落，最后是“义”的颠覆。这样以来，以个人为中心的反社会秩序倾向，必将引申出追寻个人的极端自由、极端权力和极端利益。由此，造成这样一种社会状态：投机者获利，钻营者升迁，社会问题被简化为金钱和利益，所谓的经济制度、政治制度和文化制度成了一种名义上的东西。种种诱惑，难免会勾起很多人的算计之心。当按制度办事对自己有利时，就遵守制度办事；当按制度办事对自己不利时，就刻意避开制度。在一些官员眼里，制度就像松紧带，有时松有时紧，宽严皆随意念。尽管党和政府打击权力腐败的决心、力度和措施不断加大，仍然有人前“腐”后继，甚至乐此不疲。公权力异化和寻租行为、官僚主义和特权现象、侵夺国家财产和他人资源、腐化变质和意志衰退，等等，都和非制度化生存有关。它造成公仆之心变异，社会对公仆的崇敬感下降；造成官本位意识的增强，社会对官位的追求感加强；造成腐败现象蔓延，社会责任感下降；造成社会行为的变异，个人的自我约束意识减弱。由于这些行为者在不同的时期有不同的利益，并且不同的利益可以表现在不同的领域中，所以，他们往往“转战南北”展开利益博弈，在不同的地方、不同的环境中演绎非制度化生存，以不同的形式弱化制度规章的约束力。党和政府经常会陷于“救火式”的被动运作状态，今天要治理这里的腐败行为，明天要惩治那边的潜规则，后天还要清理另一边的土政策，在疲于奔命中承受着巨大的内损和能耗。更严重的是，“在反复出现的反抗已被镇压以及冲突已被郁结的时候，从根本上使社会崩溃的主要分裂就最有可能产生”。②尤其是在社会主义市场经济体制还不完善的情况下，一些人寻找制度漏洞，攻击制度软肋，其社会危害更大。

侵犯基本人权，恶化社会生态。一般来说，稳定的制度模式是依照规则来运作的，这些规则体现在人的行为中，有时被明确规定为一套正式的政治性规则或法律规则，有时被称为惯例和习俗，基本人权规范也包含在这些惯例和习俗之中。在非制度化生存中，这些规则、惯例很容易被打破，基本人权的内容也会经常被修改或受到破坏。因此，凡是有非制度化生存现象的地方，都是基本人权遭受侵害的地方。

党政干部中存在的非制度化生存现象，严重损害社会的制度环境，一些富有思想的人们转向神秘主义或消极引退的信仰主义，他们在穿越感官的精神世界里寻找生活的“真谛”，从空泛的思想中寻求现实，把社会和政治生活贬低为一种无法实现的幻想。思想远离现实的喧嚣，得到的不是期待的宁静，而是对非制度化生存的无奈；现实中的沉默，不是出于自己的意愿，而是对权利救济的失望。一旦非制度化生存肆行，正常的社会秩序会遭受干扰，正常的权利路径受到堵塞，经验主义式的积累就为非制度化行为提供了大量的典范和案例，为进攻权力软肋提供了不少方法借鉴。有时尽管只有一招半式，或者只有只言片语，甚至只是一个眼神，却极具威力，足以颠覆制度理念。

助长暗箱操作，增加整合难度。尽管暗箱操作经常以晦暗的态度、模糊的边界和默认的方式表达行为愿望，其在社会中的影响却是明显的。暗箱操作和非制度化生存具有相似的心理取向，都以获取不正当利益为目标；具有相似的表现方式，都以不公开的博弈方式实施行为计划；具有相似的心理期待，都以超越制度实现个人欲望为满足。在实际运用中，二者互相映照，互相激励，将社会的制度理念抛在一边。从范围上看，暗箱操作是非制度化生存的一种表现形式，哪里有暗箱操作，哪里就有非制度化生存，它按照关系原则、权力本位主义、人情法则等，把“现代政治领域（这是我们不具备的）的文明缺陷同旧制度的野蛮缺陷结合在一起”，然后进行利益瓜分，给整个社会提供了负面的分配形式，增加了社会的利益整合难度。

破坏人际关系，影响社会和谐。领导干部中的非制度化生存使正常的上下级关系变得市侩化、神圣化，干群关系被淡化，物质利益、金钱关系被摆置在前台。个别干部为了在交往中争取主动地位，不惜一切地罗织关系，依附权势。这使得正常的思想和权力相互割裂，社会思想不再沿着合理轨道发展，而是按照权力支配的人际关系走向演绎。思想与行为的背离，也使社会的交往模式不再沿着正常的理路发展，而是以交往技术或权术来支配人的行为。在实力和效力的追求中，价值理性、人文关怀的依据和意义变得可有可无，而思想的疏离和价值的偏移造成了人的精神乖戾和行为怪异，阻隔了人们正常的社会交往。

党政干部中的非制度化生存还造成一种心理病态和社会病态，淳朴之情被巧饰心理淹没，浮惰之心竟出，慵懒之情膨胀，工者无心于本职工作，官者无意于所管之事，学者无心于科研，教者无心于教育，不少人沉浸于浮躁之中，社会发展所需要的实事求是、踏实认真的品格消失殆尽。党政干部中的非制度化生存也造成了一些人的暂时得利现象，成为负面示范，浇薄代替纯情，欺诈掩盖真诚，那些“成功者”，其行填填，其视颠颠；那些旁观者，其色艳羡，其心戚戚。这种“成就”效应，让不少人竞相效尤，挖空心思寻找后台靠山，搜尽枯肠整合人际脉络。那些自认有能力的人，也积极寻找门路，社会上还出现了专门代人“打理关系”、“修桥铺路”、“消灾解难”的机构。

党政干部中非制度化生存的治理

以权利制约权力。马克思认为：“当国家宣布出身、等级、文化程度、职业为非政治的差别，当它不考虑这些差别而宣告人民的每一成员都是人民主权的平等享有者，当它从国家的观点来观察人民现实生活的一切要素的时候，国家是以自己的方式废除了出身、等级、文化程度、职业的差别。”③非制度化行为却反其道而行之，它崇尚等级，无视尊严，以私欲和权力侵掠公众利益。从一定意义上看，那些非制度化行为主体也失去了自尊，不健康的人性欲望既刺激了他们的不轨行为，又展示了他们的道德劣性。显然，不受制约的权力难以有效维护社会群体的公共权益。最近，总书记指出，要把行政权力关在笼子里，就是要约束权力，使之合法运行。总理也强调，要坚定不移地把反腐倡廉推向深入，坚持有贪必肃、有腐必反，用制度管权、管钱、管人，给权力涂上防腐剂、戴上“紧箍咒”，真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。做官和发财乃是两途，要真正把权力管住，就要设计一个制度的笼子。而要约束权力就要保障权益，消除特权，通过政治权利平等，使人的主体地位充分彰显；通过经济权利平等体现社会分配制度的公正性；通过文化权利彰显人的平等观念，提高人的思想境界，增强对权力异化的免疫力和抗腐蚀能力，保证基本公共服务健康运行。

以民主遏制专断。专制思想是非制度化生存的有力推手。专制与民主相互对立，它们“不是冤家不聚头”。在历史的长河中，两种观念或体制由于理念不同、方向不同，不断演绎着矛盾和冲突。力量彼此消长，形式往复变更，却没有一方完全战胜对方。民主缺如时，专制横行；专制受制时，民主张扬。在多数人的心中，希望民主彻底取代专制；而在少数人看来，还是专制有好处。从历史潮流看，民主自由必将战胜封建专制。问题在于，在现实社会中如何以民主遏制专制，如何以民主遏制非制度化行为？笔者认为，一是增加社会的透明度，让群众了解情况，使非制度化行为无所遁迹；二是扩大群众的参与权，提高参政议政的效率，减少非制度化行为的作用机会；三是鼓励社会监督，及时消除制度运行中的问题，减少不良行为造成的损失；四是鼓励社会公益组织参与制度制定，表达民意，增强制度化的合理性；五是扩大社会交往，形成健康的交流群体，减少非制度化生存的作用空间。

以法治代替人治。在法制建设上，我们提出依法治国，建立社会主义法治国家；在党的建设上，我们提出民主执政、依法执政、科学执政。以法治维护社会秩序，以党内民主促进社会民主，鼓励社会主体通过诚实劳动、合法经营追求个人利益，鼓励艰苦创业行为，减少随机、随意调会利益的行为。要进一步加强法制建设，在全社会形成一个学法、懂法、用法、依法的氛围，形成人人守法、事事守法、时时守法的法制社会。要用法律程序处理问题，杜绝各个环节中的人为因素；用法律制度解决问题，减少社会矛盾处理中的人治倾向；用法制思想教育群众，引导他们依法维权；要用法律规范约束干部，监督他们依法用权。西方政治学中流行着“民主质量”和“社会质量”的说法，在我们的制度建设与社会发展中，民主质量表征着法制建设的效率，社会质量表征着社会运行的效率，这两个方面都要求拒绝专制、远离人治，都在一定程度上代表着民意和潮流。现在，我们提出加强社会管理创新，构建和谐社会，也必然是对人治观念的否定。

以党内生活制度化推进社会行为的制度化。党政干部行为举止是社会的行为标杆，当大多数党员干部积极履行个人职责时，就会给广大群众树立一个埋头苦干的榜样，群众也自然而然愿意踏实工作。当党员干部自己带头遵守纪律时，广大群众也没有理由违反制度。党员思想上的先进性是群众遵守制度的精神激励，党员行为上的先锋队作用是群众行为的楷模。因此，党内生活的制度化是社会行为制度化的重要保证。这里有两个相互联系的问题，一方面是提高觉悟，消除官本位意识和权力腐败，另一方面是通过社会公正，减少权力崇拜和个人权威主义。官本位和权力腐败紧密联系，官本位意识在中国政治社会中根深蒂固，影响深远。权力崇拜和个人权威主义是现代社会生活中的痼疾，绝对的权力崇拜会导致极端的非制度化行为，在社会生活中催生出不同的权力追求方式，在个人权威主义的影响下蔓延到社会的各个角落，其负面影响极大。上述两个方面多以独断专行为基本形式，其主要的治理方式就是加强党内民主，以党内民主促进社会民主。

以社会行为规范化抵制非制度化。弗洛伊德认为，文明对秩序、控制与合作的要求，与“力必多”在感官和侵略欲望表现方面的本能需求之间，有着深刻的矛盾。按照他的观点，对本能的克制是文明建立的基础，而文明的先决条件则是不让本能扩大。专制从另一端影响着人的本能，它在更大程度上限制着人的发展。但是，法律作为比较定型的社会规范和准则体系，在制度协调中具有明显优势，它与制度和政策相比较更应该具有独特的优势。为此，要加强社会管理创新，完善新型制度规范，减少非制度化生存机会。就党的任务而言，要加强党风建设，转变工作作风，树立良好学风，以党风引导社会风气；要加强党内民主，推进民主执政、科学执政、依法执政，增强透明度，减少官僚主义和徇私舞弊，克服党内潜规则，以党内民主带动社会民主；要切实转变形象，廉洁奉公，克己为民，消除群众的不满情绪，以党的形象引领社会形象，以党内良好环境带动社会环境改善。就政府而言，深入认识非制度化生存的形成根源和作用机理，探讨科学有效的应对方式，完善有关的社会管理体系和政策法规，整合社会资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协办、公众参与的管理格局，以制度和规章减少非制度化行为的作用机会和渠道。各级政府部门要高度重视非制度化行为的危害，明确自己的职责，提高公共服务的质量，让广大群众看到希望、看到光明、看到实效。城乡基层组织要切实关注弱势群体的生产和生活问题，让他们相信党、相信政府、相信社会，消除他们心理上的社会恐惧感，引导他们增强自信、增加自觉、增进友谊。社会团体、行业组织和社会中介要充分发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用，鼓励群众了解社会、理解社会、服务社会。通过这些措施，让广大群众树立一种制度安全感和认同感，加大非制度化生存的作用成本，让那些想进行非制度化行为的人在制度面前望而却步。

（本文系江苏省高校优势学科建设工程资助项目、南京师范大学国家“211工程”资助项目、江苏省高校哲社重点研究基地资助项目研究成果）

注释

[美]肯尼思·米诺格：《政治学》，龚人译，沈阳：辽宁教育出版社，1998年，第3页。

[美]彼得·布劳：《社会生活中的交换和权力》，北京：华夏出版社，1988年，第349页。

《马克思恩格斯文集》（第1卷），北京：人民出版社，2009年，第29～30页。

责编/樊保玲

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