第三章 财政学

第一节政府预算概述第二节平衡预算与非平衡预算第三节预算周期与程序第三章财政预算

第一节政府预算概述一、何谓政府预算政府预算，英文用Budget表示，根据英国百科全书的解释，“预算”一词来源于古老的诺曼底语，它的原意是皮包、袋子。据说英国财政大臣到议会提请审批财政法案时携带一个盛有财政收支账目的大皮包，后来则将这一词汇译为政府预算。从最广义的范畴上讲，预算并不是政府所独有的经济行为，作为前瞻性的财务收支计划，它几乎涉及所有的经济组织（包括家庭、企业和政府），反映了这些组织未来一定时期所期望的收入、支出、行为及目的等信息。

现代财政学原理》(第三版）张志超编著预算是万向节就政府预算而言，从经济上讲，政府是公共经济的主体，其经济职能往往通过财政政策来实现，政府预算是财政政策的综合表现形式，它最集中地体现了国家财政政策意图，反映了政府活动的范围和方向；从政治上讲，政府是公共权力的主体，财政是以公共权力进行的资源配置，政府预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统。因此，政府预算是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是作为配置资源的公共权力在不同主体之间的分配，是一个制衡结构和民主政治程序。现代财政学原理》(第三版）张志超编著预算模式

收入汲取公共责任行政控制前预算时代高低低预算时代高高高超预算时代高高低现代财政学原理》(第三版）张志超编著美国政府在其《联邦政府预算的公民指南》文件中用通俗的语言解释了政府预算的一般概念：（1）预算是关于政府的开支计划。通过预算，政府确定用政府的钱资助哪些财政活动，即用于国防、国家公园、联邦调查局，或者用于国民医疗保险、食品卫生检疫等，以及在不同的财政活动上分别花费多少。（2）预算是关于政府的收入计划。通过预算，政府确定对哪些经济收入或经济行为课税，以及估算从各种法定税收（如收入税、消费税、社会保险税、财产税等）中能获得多少财政收入。（3）预算是关于政府借款或偿还借款的计划。通过预算，政府确定其开支超过收入的情况下，如何向国民或外国投资者借债以及借入规模。在政府收入超出其开支时，预算上就会出现财政盈余，该盈余通常用于减少国家债务——政府所欠国民和外国投资者的钱。现代财政学原理》(第三版）张志超编著（4）预算说明政府财政活动对国民经济生活的影响。通过预算，政府向公众说明所确定的各类开支项目和收入项目对他们未来经济生活的一般影响。例如，在国民教育上增加开支，或更多地资助基础科技开发活动，是期望在未来提高国民经济的生产力和增加国民个人收入。（5）预算说明预期国民经济活动对政府财政的影响。通过预算，政府向公众说明未来国民经济运行态势可能给宏观经济和政府财政活动带来的一般影响。例如，政府预测到未来经济运行良好时，人们的收入会有较快增长而失业率也会明显下降。在这种情况下，伴随国民收入的增加，政府财政盈余也会增长。（6）预算是关于政府财政活动的一种历史记录。一般情况下，政府的年度预算报告必须附带提供政府以往收入、开支、债务的统计数据。现代财政学原理》(第三版）张志超编著美国国会最终通过2010财年预算法案美国国会2009年4月２９日最终通过２０１０财年预算法案，预算总额为３．４万亿美元。这一数字低于本月初国会通过的约３．５万亿美元的预算额。美国国会众议院和参议院当天先后通过了修改后的２０１０财年预算法案。该法案在众议院以２３３票对１９３票通过，在参议院以５３票对４３票获得通过。美国２０１０财年从2009年１０月１日开始，２０１０年９月３０日结束。根据该法案，２０１０财年美国联邦政府财政赤字将达到１．２万亿美元。因美国投入巨资救市，美国２００９财年财政赤字将达到创纪录的１．７万亿美元。该法案遭到共和党强烈反对。许多共和党人批评说，如此庞大的开支会加重美国人的负担，并使经济不堪重负。但由于民主党控制着众参两院多数席位，该法案最终获得通过。奥巴马２月份向国会提交了约３．６万亿美元的２０１０财年政府预算案，打算在支持经济摆脱衰退的同时，致力于利用新能源、提高教育水平和改革医保体系。４月２日，美国国会通过修改后的２０１０财年政府预算法案，预算总额约为３．５万亿美元。

现代财政学原理》(第三版）张志超编著二、预算原则政府预算原则是指政府确定预算形式和编制预算的指导思想与准则。预算原则是伴随着现代预算制度产生的，并且随着社会经济和预算制度的变化而不断变化着。正如公共预算专家凯顿（Caiden，1989）指出的，政府预算是一个历史现象，与特定的时间和地点相联系，而不是某种一成不变的制度。同样，预算原则也不是一成不变的。一般来说，早期的预算原则比较注重控制性，即将预算作为监督和控制政府的工具；而后随着财政收支内容的日趋复杂，开始强调预算的周密性，即注重研究预算技术的改进；自功能预算理论发展后，政府预算的功能趋向多样化，由此，预算原则又更注重发挥预算的功能性作用，即正确合理地运用预算功能来实现国家整体利益。现代财政学原理》(第三版）张志超编著不同预算原则下的预算遵从型预算产出型预算结果型预算服务型预算现代财政学原理》(第三版）张志超编著一、完整性原则完整性原则也称为预算的全面性原则，该原则要求政府的预算应包括政府的全部预算收支项目，完整地反映以政府为主体的全部财政收支活动，全面体现政府活动的范围和方向，不允许在预算规定之外还有任何以政府为主体的资金收支活动。现代财政学原理》(第三版）张志超编著二、公开性原则公开性原则是指政府预算的形成和执行是透明的、受公众监督的。政府预算的本质内涵表明它始终都承担着公开政府财政的职责。通过预算将政府财政决策公之于众，可以加强政府与公众的沟通，使公众了解政府的决策，也体现了政府预算民主化和科学化的决策方法，从而更好的发挥政府预算的监督约束作用。

现代财政学原理》(第三版）张志超编著三、年度性原则所谓预算的年度性原则，是指政府必须按照法定预算年度编制国家预算。这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度的财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。现代财政学原理》(第三版）张志超编著四、法定性原则政府预算编制完成后，要经过权力机关审查批准，才成为具有法律效力的文件。因此，政府预算是通过法律程序确定的，其收支范围和方向均有相应的法规为依据，具有法律的权威性，任何违反政府预算的行为都将受到法律的制裁。政府预算的法定性原则要求在预算管理的各个环节都必须遵循法定程序，经立法机关批准，受立法机关约束。经法定程序审批后的政府预算，即成为具有法律效率的文件，预算部门必须无条件执行，不得随意更改。如遇特殊情况需要调整原定预算，同样必须遵循法定程序，不得在法律范围以外调整或变更预算。

现代财政学原理》(第三版）张志超编著五、一致性原则一致性原则要求政府所有的预算决策必须放在一起，所有的资源也必须集中在一起，从而，所有关于资源的预算要求才能获得公平的考虑。该原则强调所有的政府收入和支出应该同等对待同时，预算的各部分应该恰当地联系起来。现代财政学原理》(第三版）张志超编著三、预算的分类1、按政府级别分类（一级政府一级预算）政府预算分为中央预算、地方预算和部门预算。2、按收支范围分类政府预算分为普通预算和特别预算3、按预算内容分类政府预算可分为总预算和分预算4、按立法手续划分政府预算可分为本预算、临时预算和追加预算现代财政学原理》(第三版）张志超编著四、预算的编制方式（一）单式预算(SingleBudget)流水账单式预算是传统的预算组织形式，其做法是在预算年度内将全部的财政收入与支出汇编在一个统一的总预算内，不再区分各类预算收支的经济性质。单式预算能够从总体上反映年度内政府预算收支状况，便于了解政府财政的全貌，完整性强，也便于立法机关的审议批准和社会公众监督。现代财政学原理》(第三版）张志超编著（二）复式预算(Dual-Budget)复式预算是把预算年度内的全部收支，按照收入来源和支出性质的不同，分别编成两个或两个以上的预算，通常包括经常预算和资本预算。复式预算的出现，与政府开支大幅度增加有直接的关系。资金的供给与资金的来源现代财政学原理》(第三版）张志超编著复式预算的特点是：1．在形式上，复式预算表现为用两个或两个以上的收支表格，反映政府全部的收支活动，便于考核预算资金的来源和用途。2．两个或两个以上的预算收支表是相互独立的预算，各个预算以各自收入应付各自的支出，自成一体，自求平衡，但结余和赤字可以结转。3．每一个独立的预算表中的收支项目是按照各类资金的不同性质划分的，这样可以使预算收入与支出之间具有明晰的对应关系。4．几个预算的内容相互补充，预算的平衡相互管理；几个预算不仅相互独立、自成体系，同时又必须在一定的规则上相互流通，共同构成一个科学、完整的预算体系。现代财政学原理》(第三版）张志超编著5．经常性预算，主要反映政府一般意义上的经常性收支项目，收入方以各项税收为主，支出方为各种公共服务，体现政府的社会管理职能。经常性预算一般不列赤字，应基本平衡或略有结余。6．资本性预算，主要反映政府投资性收支，收入方包括经常性预算转来的结余额、国债收入和国外借款收入等，支出主要反映政府的各项资本性支出，如政府对公共工程项目的投资、对国有企业的投资以及物资储备等，体现政府的生产资料所有者职能。现代财政学原理》(第三版）张志超编著第二节平衡预算与非平衡预算一、平衡预算与“量入为出”廉价政府与自由放任二、非平衡预算“量出为入”勒纳功能财政P72页年度预算平衡与周期预算平衡相机抉择现代财政学原理》(第三版）张志超编著三、平衡预算的重要性与唯一性全周期预算平衡的软约束年度预算平衡的硬约束充分就业预算平衡财政政策的长期扩张性（支出刚性）现代财政学原理》(第三版）张志超编著第三节预算周期与程序一、预算周期目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：一是历年制预算年度，即从每年1月1日起至同年12月31日止，我国即实行历年制预算年度；二是跨年制预算年度，即从每年某月某日开始至次年某月某日止，中间历经12个月，但却跨越了两个年度。（书P78页）目前采用跨年制的国家主要是发达国家，其中英国、加拿大、日本等国的财政年度是从4月1日起至次年3月31日止，瑞典、澳大利亚等国的财政年度是从7月1日起至次年6月30日止，而美国的预算年度是从每年的10月1日开始，到次年的9月30日。

现代财政学原理》(第三版）张志超编著长期预算战略计划时段预算程序政府活动可持续水平整个政府战略和分析战略性目标战略行动计划绩效计划和指标长期展望（5年以上）中期展望（3－5年）短期展望长期预算战略MTBF/MTEF战略资源计划部门计划每年预算政策陈述和部门年度预算现代财政学原理》(第三版）张志超编著二、预算编制三、预算的审批四、预算的执行五、预算的审计预算编制预算审核预算执行年度决算预算审计财政预算流程现代财政学原理》(第三版）张志超编著预算编制预算审核预算执行年度决算预算审计财政预算流程