行政监察中行政强制措施的可诉性研究

行政监察中行政强制措施的可诉性研究【摘要】近年来针对监察机关提起行政诉讼的案件时有发生，在行政监察领域，监察机关采取的某些措施也符合行政强制措施的特征，若措施采取不当可能会影响到被监察对象的合法权益，由于行政监察法及其实施条例并未规定复议或诉讼制度，被监察对象在其合法权益受到侵害时可否通过诉讼途径寻求救济，实有探讨之必要。【关键词】行政监察行政强制措施一、行政强制措施在行政强制法中的定位在行政强制法出台之前，关于行政强制措施的定义可谓众说纷纭，但现在行政强制措施的内涵在行政强制法中已经予以明确，其主要特征是行政机关对行政相对人的人身或财物进行的暂时性控制。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”第九条：“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”对于行政强制措施是否可诉，法律已经作出明确规定，即《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。”以上观之，行政强制措施至少具有以下几方面特征：1、行政强制措施是行政机关对行政相对人所采取，二者之间产生的是行政法律关系；2、行政强制措施采取的目的和情形指向性比较明确，即为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等；3、行政强制措施的核心特征是对人或物实施的暂时性控制；4、行政强制措施是具体行政行为，具有可诉性。二、行政监察中哪些行为属于行政强制措施行政监察是国家监察机关依法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察的行政行为。行政监察中是否存在行政强制措施？若存在，是否具有可诉性？将是本文主要探讨的问题。欲解决上述疑惑，笔者认为有以下两个问题需要先予明确。首先，监察机关与监察对象之间的关系具有两重性。行政监察是对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察，故而监察对象具有特殊性，其与监察机关之间体现的更多是行政内部监督关系，与一般意义上作为行政相对人的公民、法人、社会组织等行政相对人有所不同。但是监察机关又作为行政机关，在实施监察活动中如果采取措施违法，侵犯了监察对象合法的人身财产权益，若仅以其属于内部监督关系为由排除在司法审查之外实有不妥，此时监察对象也应具备通过行政诉讼途径寻求救济的资格，其与监察机关之间也可能发生行政法上的行政法律关系。其次，监察机关的监察行为特定条件下具备可诉性。监察机关主要对国家机关工作人员的控告、检举，以及国家机关工作人员违反行政纪律的行为等进行调查处理，一般情况下其对符合法定条件的监察对象按照法定程序和权限所实施的一系列监察行为属于国家机关的内部监督行为，不具有可诉性；但是在特定条件下，监察机关若超越职权违法对监察对象所实施的行为以及对非监察对象所实施的行为，将会对外产生法律效果，会对监察对象的权利义务产生实质影响，对此类行为应具有可诉性。在上述两个问题明确之后，笔者认为在监察机关实施监察活动的过程中，必然会采用一定的措施和手段以达到监察目的。根据《中华人民共和国行政监察法》第十九条、第二十条、第二十一条、《中华人民共和国行政监察法实施条例》第十六条，监察机关在监察过程中采取的措施主要有以下几种：1、要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关的材料的行为。2、要求被监察的部门和人员就监察事项涉及的问题作出解释和说明的行为。3、责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和行政纪律的行为。4、暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件资料、财务账目及其他有关的材料的行为。暂予扣留与贪污、贿赂、挪用公款等有关的财物。5、责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物的行为。6、责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明的行为。7、对有违反行政纪律嫌疑的人员实行拘禁或变相拘禁的行为。8、查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款、冻结存款。上述措施是否均属于行政强制措施，还是均不属于行政强制措施，笔者认为通过与《中华人民共和国行政强制法》中关于行政强制措施的定义和分类，进行对照和分析，可以对上述措施作如下区分：措施.6属于监察过程中的行政命令性行为，也可视为属“特别权力关系”之范畴，特别权力关系，重心在强调双方之不对等性，一般是指国家或公共团体等行政主体，基于特别之法律原因，在一定范围之内，对相对人有概括的命令强制之权力，而另一方面相对人却负有服从之义务，即强调公民对公权力的服从义务。参见翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2000年版，第272页；马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2009年版，第215页。不涉及对监察对象的人身或财物由监察机关直接实施暂时性控制，被监察人负有服从之义务必须履行，故不应属于行政强制措施；措施8，分为两个行为，一是查询存款，因查询存款对所存款项并未采取控制措施，不具有强制性，不属于行政强制措施。二是冻结存款，从《中华人民共和国行政监察法》第二十一条条文来看，监察机关本身没有冻结存款的权限，只能申请法院采取保全措施由法院去冻结，故此处的“冻结存款”显然不同于行政强制法中行政机关可自行依权限所采取的“冻结存款”，其不属于行政强制措施；措施4，属于行政监察活动中监察机关对监察对象的财物暂时性控制，也具有制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等目的指向性，故应属于行政强制措施；措施7，是属于《中华人民共和国行政监察法》第二十条第（三）项明令禁止采取的行为《中华人民共和国行政监察法》第二十条第（三）项：“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁；”，但在行政监察中若监察机关以某些名义或某些行为事实上实施了拘禁或变相拘禁特别权力关系，重心在强调双方之不对等性，一般是指国家或公共团体等行政主体，基于特别之法律原因，在一定范围之内，对相对人有概括的命令强制之权力，而另一方面相对人却负有服从之义务，即强调公民对公权力的服从义务。参见翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2000年版，第272页；马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2009年版，第215页。《中华人民共和国行政监察法》第二十条第（三）项：“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁；”三、行政监察中行政强制措施的可诉性分析行政监察是国家监察机关依法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关该种行为如果可诉，要么属于行政强制措施，要么属于行政处罚。首先，从行为阶段上看，监察机关作出追缴、没收或者责令退赔财物的监察决定是在调查过程终结之后对监察对象非法取得的财物作出的最终处理行为，而非调查过程中对财物的暂时性控制，其不应属于行政强制措施，亦非行政强制执行。其次，虽然该行为与行政处罚中的没收违法所得、没收非法财物行为相类似，但毕竟不是行政处罚，二者在作出的过程、行为的对象等方面均有所不同，不能完全参照行政处罚的情形提起行政诉讼。再次，《行政监察法》第三十九条、第四十条规定了对监察决定不服的复审、复核、变更、撤销程序。由于该法第二十四条已明确将监察决定分两类：即对人的行政处分；对物的追缴、没收或者责令退