行政法课件完整版本

行政法与行政诉讼法学

主讲人:邓蔚为什么学习行政法？

有人曾说：“直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”。但是，这位可敬的先生不是一位善于观察的人，因为到了1914年，大量的迹象表明政府的概念发生了深刻的变化。这些变化则是20世纪的特征。国家学校的教师、国家的保险官员、职业介绍所、卫生和工厂检查员以及他们必不可少的同事—税收员就是这些外在、可见的变化。现代行政国家正在形成，纠正社会和经济的弊病是政府的职责，这种看法反映了人们的情感。——（英）威廉·韦德《行政法》在现代国家，行政权与公民权的关系日渐密切（现代行政不仅是国家行政，还包括社会行政，即现代行政是一种公共行政）我们的日常生活离不开行政法（“从生到死”、“从摇篮到坟墓”）基于对行政法这一部门法的认识（调整对象以及其实质内容：设置、规范、控制行政权的运行以及为在受到行政权的侵害时提供救济）学习本学科要注意的几点问题学习目标：概念、原理、分析能力学习建议：课堂学习：掌握行政法与行政诉讼法的基本概念、原理课外阅读：阅读推荐读物、浏览网页上有关行政法与行政诉讼法有关论文与著作（见下页）联系实际生活密切联系宪法心理准备（和田英夫：研究行政法是一件令我头痛的事）本课程需要参考的文献及网站

1、教材：最近各有关行政法与行政诉讼法的教材2、刊物：《宪法、行政法》（人大复印资料）、《行政法学研究》、《行政法论坛》及有关行政法与行政诉讼法内容的法学刊物和其他社科报刊3、著作：国内法关于行政法与行政诉讼法的专著、译著4、网站：宪行天下、中国宪政网、中国公法网、法治政府网、中国法律教育网、中国诉讼法律网、北大公法网、马怀德行政法论坛等等本课程需要了解的法律、法规、规章、法律解释等《宪法》、《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》《公务员法》《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《行政强制法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》、《最高法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《最高法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》、《最高法院关于行政案件管辖若干问题的规定》等等。另外，一些有关行政法与行政诉讼法内容的单行法律、法规、规章以及法律解释。本课程的目标通过系统学习研究，认识行政法的基本理论、制度框架和操作方法。具体目标：把握行政法的基本概念、特征、作用、法律关系和基本原则了解行政法律法律关系主体：行政机关、被授权组织以及受委托组织、行政公务员以及行政相对人等方面的知识掌握行政主体的抽象行政行为（行政立法和制定其他规范性文件等）和具体行政行为（如行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法行为和行政裁决、行政仲裁等行政司法行为）以及行政合同、行政指导等非强制行为掌握行政程序制度的有关内容知晓如何对行政权力进行监督制约和对行政相对人合法权利进行法律救济（监督行政法制、行政复议、行政赔偿和行政诉讼）本课程的基本结构一、行政法学概论：行政法概述、行政法的基本原则二、行政法主体理论：行政机关、公务员、授权组织、受委托组织、行政相对人三、行政行为：行政行为概述、抽象行政行为（行政立法和制定其他规范性文件）、具体行政行为四、行政程序五、监督与救济：监督行政法制、行政复议、行政诉讼、行政赔偿行政法学第一讲行政法学概论

一、行政法的基本范畴——行政

何为行政？至今尚未有统一的观点。一般意义上的行政：“执行”、“管理”，作为一种组织职能，存在于任何组织中。它既指对国家事务的管理，也泛指企业和各种社会组织对其内部事务的管理。私行政：非国家行政，非公共行政。私行政是指企业、社会组织、社会团体针对其内部事务的执行和管理活动。私行政是属于组织在自己部门的事务上行使职能，一般对社会不产生公共管理的效应，是一种自我管理行为。公（共）行政：指那些不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。包括国家行政和非国家的公共组织的行政（又称“社会行政”）,其主要内容涉及公共权力的运行。公（共）行政与私行政区分的关键在于是否基于“公共利益”和是否具有“营利性”。

不断变迁的公共行政范畴不同的时代，政府有不同的管理职能（从西方国家的行政职能的扩张史我们可以看出：政府的职能由“守夜人”到“无所不能”，从“自由放任”到“国家直接干预经济”。）行政的范围是变化着的和发展着的。不同的国度，不同的地区，政府主管事务的多寡和干预领域的宽窄会有很大的不同。行政“疆域”的大小取决于相应时代、相应国度、相应地域的经济和社会发展状况、政治体制以及统治者信奉和实施何种治理理论

行政经历了从传统行政、新公共行政到新公共管理三次范式的转换。“公共行政”与“公共管理”“公共行政”指以政府为主体的管理活动。“公共管理”指由国家、政府和社会公共组织等多种主体参与的对社会事务的管理活动。但有学者认为“公共管理”只是“公共行政”的一种新的理论与模式，它只是后者的一个下位概念。大多行政法学者认为：公共行政的主体应当是多元的，至少是二元的，即传统的政府和新兴的从事公共管理的第三部门。行政法所关心的公共行政已经突破了传统的主体范畴，而更多的是以是否涉及公共利益、是否为公共治理活动，是否需要公法规范等为识别标准。界定公共行政范畴的意义弄清了行政的内涵与外延，就圈定了行政法与民法等其他部门法各自规范与调整的边界行政的领地有多大，行政法的疆域就有多大行政上出现的纠纷，一般要寻求行政救济的途径来解决，特别是在公法与私法之分的大陆法系国家

公共行政的概念张润书：与公众有关的事务，须由政府或公共团体来处理；涉及政府部门的组织与人员；“政策的形成、执行与评估；运用管理的方法（计划、组织、领导、沟通、协调、控制等）以完成政府机关的任务与使命；以公法为基础的管理艺术；以达成公共福祉与公共利益为目的。石佑启教授认为：公共行政是指那些不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动其特征表现为：以公共权力为基石其所指向的是公共事务其目的是为了实现公共利益具有公开性与程序性具有服务性与非营利性行政的概念及其特性指国家行政机关或特定的社会公共组织为实现公共事务管理的目标而进行的组织、管理和服务活动。1、目的的公益性2、主体的特定性3、行为的执行性、规范性和能动性4、监督的广泛性行政法学的基本概念1.doc

二、行政法的核心内容——行政权（一）行政权的概念

行政权是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关及其授权的组织执行法律规范，实现行政管理和为社会提供服务目的所享有的各种权力的总称，它是国家权力的一种形态。对此定义包含以下几层含义：

1、行政权的法定性（来源、行使、法律监督）

2、行政权行使主体的特定性

3、行政权的公益性

（二）行政权与公民权利的关系

1、公民权利是行政权得以产生的前提和基础（从本质上说是来源于公民权利），行政权是公民权利得以保障的手段。行政权存在的目的是维持和保障公民权利，而不是侵犯公民权利，但最易侵犯和危险公民权利的则是行政权。二者即相互依存，又相互对立。

2、“法无明文规定不得有权”与“法不禁止皆自由”

（三）行政权与行政职权的关系行政职权是行政主体依法拥有的，对某一类或某一个行政事务以特定行为方式进行管理的资格及其权能。如规则制定权、行政检查权、行政处罚权、行政许可权、行政强制权等。行政职权具有强制性、单方性、优益性、职权、职责的一致性、不可自由处置性三、行政法什么是行政法？千差万别。主要在于定义的角度不同。有从行政法的调整对象、内容、目的、作用和性质等多种角度下定义。“行政法是调整行政关系的法律规范的总称，或者说是调整国家行政机关在行使职权过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称”（从调整对象上）“行政法是关于行政权力的授予、行使以及对行政权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称”（从行政法的内容上）“行政法是指调整行政关系的，规范和控制行政权的法律规范系统”（从内容、本质和形式上）1、行政法即“管理法”，建立在管理论基础之上，流行于原苏联、东欧各国和早期的我国。

2、行政法即“控权法”，建立在控权论学说基础之上，流行于英美法系国家。

3、行政法即“平衡法”，平衡公益和私益。建立在罗豪才教授提出的“平衡论”学说基础之上。

4、行政法即“服务法”，其价值取向在于维护社会秩序，增进社会福利，实现法治社会。其建立在“服务论”学说基础之上。国外表述：英美法系国家：行政法被认为是控制行政权力的法，侧重程序法，注重对行政相对人权益的保护。行政法是管理行政机关的法，而不是行政机关制定的法。大陆法系国家：有关公共行政的法律规范，既包括实体法，也包括程序法。行政案件由自成体系的普通法院之外的行政法院管辖。定义行政法是关于行政权的授予、行使以及对行政权进行监督和对其后果予以补救的法律规范系统。行政法的调整对象1、因行政权的授予而产生的各种社会关系2、因行政权的行使而产生的各种社会关系3、因对行政权的监督而产生的各种社会关系行政法的特征1、形式上：难以制定统一的法典；行政法没有统一的法典，而是表现为单行的法律、法规2、内容上：内容丰富、变动性强；实体性规范与程序性规范于一体3、性质上：公法；是规范行政权的公法；是规规范行政权的国内公法

行政法的功能是什么？控权与良好行政：控权仅仅是手段，是一种形式，而实现良好行政才是灵魂。良好行政是多义的，它与正当程序、法治等内涵有重合之处，是一个宽泛、一般原则的原则，包含了合法性、无歧视性、合比例性、没有滥用权力、公正与独立、合法预期、正当程序等诸方面的内容。

四、行政法的渊源行政法渊源：是规范行政机关行使权力、解决行政争议所依据的法律规范的出处，是有关行政的所有种类的、各个层级的法规范所依托的集合体。

对行政法渊源的认识也是一个变迁的过程，且呈不断扩大趋势。应松年教授等学者将其历史沿革分为两个阶段：一是20世纪80年代中后期，主流观点一般将法律渊源等同于制定法，不认可规范性文件为法的渊源，不承认自然法，将判例法、习惯法、权威学说等不成文法渊源也排除在外。一是20世纪90年代中期以后，人们开始关注其他规范性文件，且行政法的一般原则、法理和判例等不成文法渊源被广泛讨论。成文法渊源：包括宪法、法律、行政法规、行政规章、地方性法规、自治条例和单行条例、公约、条约或协定、法律解释、其他规范性文件。其他规范性文件能否成为行政法的成文法渊源？

其他规范性文件是指各类国家行政机关为实施法律、执行政策，在法定权限内制定的除行政法规、行政规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施。它是行政政策的重要载体。

是上级行政机关指导下级行政机关如何统一规范行使裁量权的重要工具，或行政机关自我规范裁量行为的重要手段。其他规范性文件常作为行政机关执法的直接依据，且具有很强的规范效力和拘束力。在行政审判中，其他规范性文件对法院并不具有法律上强制的拘束力，但法院并不对其效力一概否定。非成文法渊源：行政法基本原则、行政惯例、判例、习惯法等。软法（softlaw)：这一概念源自国际法，后被行政法借用，用来观察公法领域的公共治理现象，总结存在于其中的一种柔性规则。什么是软法？弗朗希斯。希德里说：软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则。罗豪才：作为一种事实上存在的可以有效约束人们行动的行为规则，而这些行为规则的实施总体上不直接依赖于国家强制力的保障。即指不能运用国家强制力保障实施的法规范体系（为此区别于那些需要依赖国家强制力保障实施的法律规范，即硬法（hardlaw））软法的范围有多大？

姜明安将其归纳为六点：1、行业协会、高等院校等社会自治组织规范其本身的组织和活动及其组织成员行为的章程规则、原则2、基层群众自治组织（如村委会、居委会）规范本身的组织和活动及其组织成员行为的章程规则、原则、如村规民约等3、人民政协、社会团体规范其本身的组织和活动及组织成员行为的章程、规则、原则以及人民政协在代行人大会职权时制定的有外部效力的纲领、规则4、国际组织如联合国、WTO、绿色和平组织等规范其本身组织和活动及组织成员行为的章程、规则、原则，国家作为主体的国际组织规范国与国之间关系以及成员国行为的规则5、法律、法规、规章中没有明确法律责任的条款（硬法中的软法）6、执政党和参政党规范本党组织和活动及党员行为的章程、规则、原则（即俗称的党规、党法）作为一种规范，软法是客观存在的。其范围是否为上述这么宽泛，也有学者提出质疑，认为虽然无法否认法律、法规、规章中存在的大量的指导性规范、鼓励性规范、倡导性规范，但这些规范仍属于国家治理范畴。因此，软法应当以“行业自治、基层群众自治、社会自治、大学自治等为基础而形成的一套社会规范或行为规范。而这些自治才构成了公共治理”。

五、行政法律关系（一）行政法律关系的概念及其特点指行政法规范在对行政权行使过程中产生的各种社会关系进行调整时所形成的权利义务关系的总和。

判断：行政机关与百货公司之间的关系1、行政法律关系主体的恒定性与资格的受限性。在行政法律关系中必有一方当事人是行政主体2、行政法律关系主体的权利义务不对等3、双方当事人的权利义务具有法定性和不可自由处分性（二）行政法律关系的构成要素1、行政法律关系的主体

——行政法律关系中权利义务的享有者及承担者，也即行政法律关系的当事人。包括行政主体与行政相对人注意：行政主体与行政法律关系主体的区别行政主体能够以自己名义依法行使行政职权，并能独立对其职权行为的后果承担法律责任的组织。（主导地位；管理者）如行政机关，法律、法规授权的公共组织公共利益的代表者，执行国家意志能以自己的名义行使行政职权能独立承担法律责任的组织注意：公务员是否能成为行政主体？行政相对人

指在行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人。处于被管理和被支配的地位。主要有：公民、法人或其他组织。行政法律关系的一方当事人在行政法律关系中处于被管理和被支配的地位有独立的权利和实现权利的保障

※行政相对人不是依附于行政主体的主体，它也有自己独立的法律地位。2、行政法律关系的客体法律关系的客体是其主体的权利义务所共同指向的对象或标的物行为人身3、行政法律关系的内容即行政法律关系主体所享有的权利和承担和义务的总和。行政主体的权利义务（行政职权与行政职责、义务）：规范制定权、命令权、处罚权、执行权、行政司法权等；依法、守法，履行行政职务，遵循法定程序等行政相对人的权利义务：参与管理权、知情权、监督权、获得救济权；守法，服从命令，协助行政管理等。（三）行政法律关系的产生、变更与消灭1、产生、变更与消灭的条件行政法律规范(作为规范而存在，预设法律关系)：是行政法律关系产生和变化的法律根据和前提条件行政法律事实：指行政法所规定的能够引起行政法律关系产生和变化的具体条件和事实根据，包括法律事件和法律行为2、行政法律关系的产生、变更和消灭产生：是行政法规定与行政法律事实结合的结果。变更

（1）主体变更（2）客体变更（3）内容变更消灭：一方当事人或双方当事人消灭；行政法律关系的全部内容因被撤销或履行不复存在（四）行政法律关系的分类1、内部行政法律关系与外部行政法律关系：以行政权力作用的范围为标准划分的2、行政实体法律关系与行政程序法律关系内部行政法律关系是法律调整的有关行政主体和行政工作人员的权利义务关系，发生于行政系统内部的各种关系。调整这一行政法律关系的法律规范是行政组织法。如公务员与所在行政机关的行政职务关系。外部行政法律关系指行政权力作用于行政系统以外，而在行政主体与行政管理相对人之间形成的权利义务关系。如公安机关行使治安拘留权从而与被拘留人之间形成的治安处罚行政法律关系。外部行政法律关系与内部行政法律关系的区别：法律关系的主体不同适用的法律规范不同争议的解决途径不同六、行政法的适用

指国家行政机关及其工作人员按照其法定职权和程序，将行政法律规范用于具体的人或组织的专门活动。如何选择适用行政法律规范？位阶——具体法律规范——行政法解释及判断——选择适用（一）不同位阶法律规范的选用次序：遵守“宪法至上”、“法律优先”原则，行政法规、规章、命令与宪法或法律抵触者无效。上位法优于下位法。当上、下位阶的法律规范不相冲突时，则优先适用下位法。（二）相同位阶法律规范的选用次序：特别法优于普通法、后法优于前法、条约优于法律法律位阶不同渊源的法律规范存在着等级之分。法律位阶是指每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级。下位阶的法律必须服从上位阶的法律，所有的法律必须服从最高位阶的法。在我国，按照宪法和立法法规定的立法体制，法律位阶共分六级，它们从高到低依次是：根本法、基本法、普通法、行政法规、地方性法规和规章。七、行政法的产生和发展（一）西方发达国家行政法的产生和发展1、产生：法国国家参事院、英国行政裁判所、美国独立管制机构2、二战后外国行政法的发展状况：行政法的国际化、民主化、非制式化和非强制化、行政任务的民营化和服务化、行政组织的私法化、行政法律关系的多层次化两大模式：“大陆法系(公法）模式”、“普通法系（私法）模式”法国国家参事院：1799年成立，其职能主要有两项：一是对政府及政府首脑的工作进行监督，并负责起草最重要的行政法令，二是负责行政诉讼，处理政府与公民之间的法律纠纷。1806年，国家参事院内部成立了一个诉讼委员会，专门受理行政诉讼案件；1872年法国通过一项法律，规定国家参事院是以人民的名义行使行政监督与审判权力，国家参事院取得了独立的行政审判权，从而在法律上成为最高行政法院。从此，国家参事院发展成为名符其实的行政法院。1889年，最高行政法院在卡多案件的判决中，正式否定了部长法官制，法国最高行政法院既是政府的咨询机关，又是受理行政诉讼的终审级法院。1987年设立上诉行政法院，以减轻最高行政法院的负担。至此，法国的行政法院逐步建立和完善起来，在法国的政治生活中发挥着重要作用。

（二）新中国行政法的历史发展1、萌芽阶段（1949-1957）2、停滞阶段（1957-1978）3、重建阶段（1978-1989）4、发展阶段（1989-至今）：依法行政原则的确立、救济法（《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》）、规范行政组织及公务人员的法律（《公务员法》、《行政监察法》）、规范行政权运行的法律（《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》）、确立法治政府目标（《全面推进依法行政实施纲要》）第二讲发展中的行政法基本原则基本含义指贯穿于行政法律规范之中，指导行政权力的获得、行使及对其监督的基本准则。即用来指导和规范行政立法、执法以及行政争议的处理的最主要、最具有普遍价值的原则。功能统领与繁衍行政法的具体规范，体现其中的法律价值和基本理念补充法律、法规、规章之欠缺，或改善法律适用的僵化不合理状况

我国行政法基本原则的几个发展阶段20世纪80年代前后，当时行政法的基本原则大量表现为宪法原则、行政管理学原则等。20世纪90年代前后，在欧美行政法的影响下，行政法的基本原则是行政法治原则（以罗豪才为代表），这一原则概括为行政合法性原则和行政合理性原则20世纪90年代后期到今，出现了百花齐放、百家争鸣的格局，比例原则、政府信赖保护原则、正当程序原则的提出

2004年，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，将“依法行政”作为我国行政法的总的原则。这一总的原则之下包含有：合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民和权责一致几项子原则。依法行政这一原则应当说是法治原则向行政领域的渗透，是法治原则对行政权运行的要求。其基本内涵是,为了保障公民的权益和公共利益，要求一切国家作用应具有合法性，应当服从法，即指行政权的行使必须严格遵循法律的规定，不得滥用权力。不同国家由于不同历史传统、社会诉求的不同，对该原则的理解不完全相同，表述也不尽一致。随着时代发展，社会变迁，“依法行政”这一概念的内涵及其要求也在不断地发展和变化，出现了由形式法治向实质法治的发展及二者的并行格局。法治应该包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定的良好的法律。在这里，“良法”和“普遍服从”是法治所要达到的一种状态形式法治强调法治的形式性和工具性的内容。实质法治强调法治的正当性，属于法治的价值判断。法治要求要合乎正义。合法行政原则

含义

指行政主体实施行政活动必须具有法定的依据，符合法定的要求。没有法律、法规和规章的规定，不得做出影响公民、法人和其他组织的的合法权益或者增加公民、法人和其他组织的义务的决定，否则必须承担相应的法律后果（即行政权的存在、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触，否则承担法律责任）。合法行政包括实体合法和程序合法两方面。基本要求1、行政主体合法：要求行政主体资格、权力来源及公务人员合法。即行政权力的拥有者及实施者的权力应当由法律予以创设和规定，非依法律取得的权力应当推定为无权。“法无授权皆禁止”2、行政权限合法：指行政主体应当在法律授权范围内行使职权。要求职权来源合法、职权范围法定。3、行政程序合法..\行政法律实务\行政法的基本原则\合法行政原则案例\合法行政原则2.doc合法原则之“法”的理解广义上的“法”：既包括制定法，如法律、法规、合法的规章、还包括法的原则“良法”在法律适用上要遵循“法律优先”、“法律保留”原则。

法律位阶是指每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级。下位阶的法律必须服从上位阶的法律，所有的法律必须服从最高位阶的法.在我国，按照宪法和立法法规定的立法体制，法律位阶共分六级，它们从高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法规、地方性法规和规章。法律保留：是指宪法关于人民基本权利限制，国家基本制度等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。法律保留的思想产生于19世纪初，最早提出该概念的是德国行政法学之父奥托·迈耶。根据迈耶的经典定义，法律保留是指在特定范围内对行政自行作用的排除。因此，法律保留本质上决定着立法权与行政权的界限，从而也决定着行政自主性的大小。法律优先：指各个位阶的法律规范中，上位法的效力高于下位法的效力。它要求：在上一位阶法律规范已有规定的情况下，下一位阶的法律规范不得与上一位阶的法律规范抵触；上一位阶法律规范没有规定，下一位阶法律规范作了规定的，一旦上一位阶法律规范就该事项作出规定，下一位阶法律规范就必须服从上一位阶法律规范。法律优先原则在行政法中的基本涵义限定在法律（狭义上的）与行政立法的关系上，即法律对于行政立法中的行政法规和规章具有优越地位。行政立法应当遵循“根据”和“不抵触”两个派生性原则。越权无效：指行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定力、确定力、拘束力和执行力。合理行政原则

含义指行政机关不仅应当按照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定应当符合法律意图和精神，符合公平正义等法律理性，符合全社会共同行为准则的社会公理。合理行政属于实质行政法治的范畴。其存在的前提是行政自由裁量权的存在。

..\案例\英国行政法上的韦德内斯伯里不合理案例.doc行政自由裁量权

指在法律规定的条件下，行政机关根据其合理判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。

根据法律对行政自由裁量权限制程度的不同，行政机关自由裁量权的行使有以下几种情况：（1）法律没有规定限制条件下，行政机关在不违反宪法和法律的前提下采取必要的措施（2）法律只规定了模糊的标准，而没有规定明确的范围和方式，行政机关根据实际情况和对法律的合理解释，采取具体措施（3）法律规定了具体明确的范围和方式，由行政机关根据具体情况选择采用（注意：并非绝对的自由裁量，是法定的裁量。）（二）具体要求1、公平、公正：“相同案件相同处理，不同案件不同处理”；平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视2、正当裁量：目的正当；正当考虑、考虑相关因素，排除不相关因素3、合乎比例（遵循比例原则）!!!：目的与手段要合乎比例。妥当、必要、均衡..\行政法律实务\行政法的基本原则\合理行政原则\合理行政原则3.doc比例原则

比例原则是指行政机关实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和保护行政对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。其实质是要求在行政手段与行政目的之间进行衡量，甚至是对两者各自所代表的、相互冲突的利益之间进行权衡，来保证行政行为是合乎比例的、是恰当的。

比例原则出现在19世纪的德国警察法上，后来才逐渐发展为行政法原则，并进而成为宪法原则。被称为行政法的“皇冠原则”，该原则由三个“子原则”构成，即妥当性原则、必要性原则和法益相称性原则。1、妥当性原则

又称适当性原则。指国家措施必须适合于增进或实现所追求的目标之目的。妥当性原则是针对目的和手段之间的关系的，行政机关所采取的措施或手段必须是为了实现该目的之需要。在行政管理中，如果行政机关选择了与法定目的无关的行为方式，使法定目的不能实现，就是违背法治原则，其行为即为不妥当或不适当2、必要性原则：又称最少侵害原则，是指在众多能够达成行政目的的手段中，行政机关应当选择对公民权利或自由限制或侵害最少的手段。也即所采取的行政措施是绝对必要的，但应当是最温和的行政措施，尽量避免不损害当事人权益的行为方式。所谓“最温和的”，指在众多行政措施中，所选择的行政措施对当事人的法律地位的负面影响最小。“必要”为“绝对必要”即对目的的实现，手段的采取是绝对必要的。

迪普罗克法官（英）：“如果能用坚果钳的话，就绝不能用蒸汽锤砸坚果”

当然这里的必要性是针对在众多手段的选择上而适用的原则。必要性原则更关注的是由法定目的所界定的国家对公民自由干预的程度。3、均衡性原则：又称狭义的比例原则或“法益相称性”原则，是指行政机关对公民个人利益的干预不得超过实现行政目的所追求的公共利益，两者之间必须合比例或者相称。它是以公权力对人权的“干涉分量”来断定该行为合法与否，要求在宪法的价值秩序内，对行为的实际利益与人民付出的相应损害之间进行“利益衡量”，使人民因此受到的损害比公权力由此获得的利益来讲，要小的多，要合算得多，是人民可以合理忍受的程度，否则，公权力的行使就有违法、违宪之虞。

耶尔·柯普：警察为了驱逐樱桃树上的小鸟，虽无鸟枪，但也不可用大炮打小鸟”。不能“以炮击雀”。

程序正当原则程序正当是指行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准，包涵避免偏私、行政参与和行政公开等几项具体要求。它要求程序的设计、模式的选择能够避免公民的宪法权利不被忽视或剥夺，确保他们同等享有权利、行使权利的自由。该原则源自英国古老的“自然公正”原则和美国的“正当法律程序”原则。其实质是要求行政机关做出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。自然公正原则自然公正是关于公正行使权力的“最低限度”的程序要求。它包含两条基本规则：1、任何人不应成为自己案件的法官（避免偏私）2、任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为其提供公正的听证或其他听取意见的机会（公平听证）

美国的法律正当程序包括实质性的正当程序和程序性的正当程序程序性的正当程序：指当行政机关对当事人做出决定，影响到后者的生命、自由或财产时，就应该遵循一定的程序，其核心是应当进行公正且无私的听证，给当事人陈述意见的机会。实质性的正当程序：指对政府剥夺相对人的生命自由或财产权的限制，是对政府权力的实质性限制，不直接涉及程序。其包含两层含义：一是假如行政机关做出的决定侵犯了宪法保护的议论自由权，就会因其不具有某种这样的权限而违反正当程序；二是，正当程序条款中隐含着某种宪法要保护的价值，尽管这些价值在宪法上没有明确表达出来，但却取得了宪法地位，对立法机关和其他机关的权力构成了限制。在我国，正当程序原则具体要求包括：（1）行政公开；（2）听取意见；（3）保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；（4）回避几个方面。..\文件夹总汇\案例\程序正当原则案例.doc诚实守信原则

诚实守信原则的基本含义是指行使权利、履行义务，应依诚实及信用之方法，在行政法上即要求政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。诚实守信原则既是私法上的一项重要原则，在公法上同样具有重要的价值。“苟无诚信原则，则民主宪政将无法实行，故诚信为一切行政权之准则，亦为其限界”——罗传贤（台湾学者）在我国行政法上表现为两个方面：行政信息真实：要求行政机关公布的信息必须全面、准确、真实保护公民信赖利益：即要求行政机关做出的行政决定，一经生效，不得随意改变。

信赖利益：是指行政相对人因基于对行政机关先行行为而受益。行政相对人得基于对行政机关的信赖而保有该利益，或者当该利益受到损害时，获得相应的补偿。对信赖利益的保护通常发生于对授益行政行为的撤销和废止两种情形中。信赖保护

为了保证政府的诚实守信以及出于法的安定性的考虑，在德国等大陆法国家有信赖利益保护制度。在英美法系国家有“合法预期”的观念，并基于此观念，形成“合法预期原则”或“不得翻供原则”。信赖保护原则的基本涵义是人民因为信赖既存的法秩序而安排其生活或处置其财产，则不能因为后来的法规或行政行为的变动而使其遭受不能遇见的损害，其目的在于保障私人的既得权，并维护法安定性以及私人对其的确信是诚信原则和法的安定性在行政法中的运用。行政相对人对授益性行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得擅自改变已生效的行为，确需改变的，必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。其基础是公众对自己国家及国家权力的信任，这种信任是公众安全性和其工作、生活行为有明确预期的基本前提。公众长此以往所形成的对政府的合理信赖受到法律的保护，而这就需要通过相应的法律确保政府的行为是守诚信的。信赖利益保护原则的产生及其演进：行政信赖原则也即行政法上的信赖利益保护原则，一般认为该原则萌芽于第一次世界大战前后的德国，当时德国各邦行政法院在裁判有关撤销、废止行政处分的案件时就开始引用此项原则的内容；二战结束后，有关信赖保护的学说与论争不断出现、演进，并开始被人们提升为行政法基本原则来加以认识，并在行政法制实践中得到运用；至1973年10月召开的德国行政法学者大会将“行政上之信赖保护”定为会议第二主题，信赖保护作为一项公法原则的地位终告奠定。1976年《德国行政程序法》的颁布，标志着行政信赖保护作为行政法上的一项基本原则在法典中得到正式确认，并为此后的多数大陆法国家所仿效。..\文件夹总汇\案例\德国行政法上的信赖保护原则案例.doc

我国台湾地区自20世纪80年代以来陆续以判例的形式援引行政信赖原则作为行政审判依据，并在1999年通过的行政程序法第一条明确将“增进人民对行政之信赖”列为该法立法目的之一。我国关于行政信赖保护的理念及其原则的体现：1、1999年通过的《关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释》第59条：根据行政诉讼法第五十四条第(二)项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：(一)判决被告重新作出具体行政行为；(二)责令被诉行政机关采取相应的补救措施；

这项规定其实是从特殊角度促使行政信赖保护的理念和原则在行政审判实践中发挥一定作用2、《行政许可法》第八条：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。该条的规定虽未明确提及信赖保护概念，但其实将禁止反言、情变补偿等政府诚信和信赖保护的内容大致加以表述，具有重要的行政法制实践指导意义。3、2004年国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》虽未正式使用依赖保护概念，但将“诚实守信”作为依法行政的基本要求之一明确规定下来。

依法行政的基本要求：。。。。

诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

这一规定其实已涵盖了行政信赖保护原则的基本内容。“信赖保护”的要求1、行政行为一经作出，非因法定事由和非经法定程序不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力2、行政机关对行政相对人作出授益性行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法不是因相对人过错，行政机关也不得撤销或改变，除非会严重损害国家、社会公共利益3、行政行为作出后，如因据以作出的法律依据发生变化可以撤销、废止或改变已作出的行政行为，但应当对因此行为的变化而导致的损害予以补偿4、行政机关撤销或改变其违法作出的行政行为，要对相对人因此受到的损失予以赔偿高效便民原则

高效便民原则要求行政机关在实施行政管理时，提高行政效率，降低行政成本，为行政相对人提供便捷、优质的服务。该原则主要包括以下两方面的内容：行政效率便民权责统一原则所谓权责一致，是指行政机关依法享有多大的权力，就应当承担多大的责任，不应当有无责任的权力，也不应当有无权力的责任

权责一致是民主政治的内在要求，是实行依法行政必须坚持的重要原则，为了落实权责一致原则，我国国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》对此做出了比较详尽的要求，主要体现在三个方面：法律、法规对行政机关的授权一定要充分法律、法规在授予行政机关权力的同时，要明确规定其应当承担的责任以及行使权力的条件和程序加强对行政机关行使权力的监督，确保违法受追究第三讲行政主体与国家公务员本讲要了解的内容:1、行政主体的概念、种类以及职权2、区分受委托的组织与被授权的组织3、掌握公务员的双重身份一、西方国家的行政主体（一）大陆法系的行政主体理论1、行政主体的界定与创设在法国，行政主体是个重要概念，它是法律创设的主体，是指享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。在性质上，是公法人，即根据公法成立的，并以公共事务为成立目的的、由法律拟制的能够享有权利和承担义务的人。在日本，行政主体界定为行政权的归属者2、行政主体的类型主要有三类：国家：权利来自国民的委托，掌握重要的行政权力，除了组织属于全国范围内的公务外，还享有设立其他各类行政主体地方行政团体：以地域为基础，以实施有关公共服务为目的而设立的，对该区域内居民有支配权的公共团体。相对独立于国家，管理自己的事务，但又受国家的监督其他行政主体（执行特定的公务，而不以地域为基础，如国立大学、国立图书馆）3、行政主体的法律地位具有法人地位，来自于法律的授予或依法取得。如法国的行政主体由宪法与行政组织法规定。行政主体具有相对的独立性。4、行政主体的公务

由于行政分权和自治的程度不同，不同种类的行政主体所承担的公务范围不同。5、行政主体的权力行政组织设置权、公务组织权、财政权、人事权（二）英美法系的行政主体

无行政主体这一概念，但行政分权和社会自治相当发达。地方政府具有独立的法律地位。二、我国行政主体理论的源起、建构和变革源起20世纪80年代中后期之前，人们更多的从组织学意义上对行政机关进行介绍和描述。政府机构的组织结构、职能、权限及公务员制度、内部控制机制等是当时人们理解作为行政运行操作主体的思维范式，而这种思维范式实质上抹杀了行政法学自身的理论和原理。20世纪80年代后期，行政法学进入了快速发展时期，人们更加关注行政法自身的专业化程度，更加注重本学科的术语理论与原理的构建，为此，对“行政机关”范式的批判也随之而来：“行政机关”概念存在诸多缺陷。行政法学需要继续一个更为专业化的、特定化的概念以契合于行政法学自身的特征。行政主体理论建构：从法律地位的视角出发，将行政主体的界定、种类、权限以及资格的取得等作为行政主体理论建构的核心。行政主体理论的基本内容1、行政主体的界定2、行政主体的范围3、行政主体的职权与职责4、行政主体的资格及确认作用：很大程度解决行政诉讼被告如何确认以及谁具有对外执法资格等问题。成为识别与确认执法资格、行政行为效力、行政诉讼被告，法律责任归属等的一个重要法律技术与标准使行政活动具有统一性和连续性的一种法律技术变革：根据这一理论，有权执法和管理的主体并不仅限于行政机关，还包括法律、法规授权的组织，最高法院通过司法解释，还认可了规章授权的组织。

三、行政主体的概念

指依法享有国家行政权力，能够以自己名义进行行政管理并能独立承担由此产生的法律责任的组织。（它意味着：谁有权进行管理、谁承担行政活动的责任）行政主体是享有国家行政权的组织（是否享有国家行政权是决定组织能否成为行政主体的决定条件）行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织（这是判断一个组织能否成为行政主体的主要标准。具有独立的法律人格。行政机构的地位问题、受委托的组织的地位等）行政主体是能独立承担法律责任的组织（这是判断一个组织能否成为行政主体的一个关键条件。受委托组织或个人的法律后果问题）行政主体与其他相关概念的区别1、行政主体与行政法律关系主体2、行政主体与行政机关3、行政主体与行政公务员行政主体与行政法律关系主体的区别行政法律关系主体是受行政法调整的有关组织和个人，既包括行政主体，也包括行政相对人行政主体是行政法律关系主体的一部分行政主体与行政机关的区别行政主体是行政法律关系一方当事人的总称；行政机关只是行政法律关系中具体当事人的称谓行政主体是一个学理性概念（指依法享有国家行政权力，能够以自己名义进行行政管理并能独立承担由此产生的法律责任的组织）；行政机关是一个具体的法律概念（指人民通过自己的代议机关依宪法和组织法的规定设置的对国家和社会公共事务实施行政管理和提供服务的专门国家机关，即各级人民政府及其职能部门）两者的关系可以这样表述：并非所有的“行政机关”都可以成为行政主体并非行政机关在所有场合都能成为行政主体成为行政主体的不限于行政机关行政主体与行政公务员行政主体是行政法律关系中的一方当事人，是依法享有国家行政权，以自己名义行使行政职权，并独立承担其行为的法律后果的组织行政公务员是行政主体内部从事行政公务的工作人员，它与行政主体之间是一种行政职务委托关系。行政主体的行政职权是通过行政公务员履行其职责而完成。行政公务人员的公务行为不是以自己名义作出，而是以其所在的行政主体的名义作出，其公务行为产生的后果也是由行政主体承担四、行政主体资格@@意义

行政主体资格的确认就是对行政主体的权利能力的认定。这种认定在行政法上具有重要意义。表现为：（1）有助于明确一个组织的法律地位（2）有助于确定行政行为的效力（3）有助于确认行政诉讼的被告行政主体的法律人格指作为行政主体应当具备的条件。行政主体资格要件：

至今对行政主体资格要件没有明文规定，但一般认为，作为行政主体从“组织要件”和“法律要件”两个方面进行认定

组织要件：即作为行政主体应当具备一定的组织条件。行政主体是一定的组织，且该组织必须由有权机关批准依法成立的，有必要的经费和办公场所。行政机关与授权组织的组织要件的构成不同。法律要件：即在法律上应当具备的条件。必须具有法律、法规的明确授权。只有获得授权才享有行政职权，才能对外以自己名义实施行政行为，也正是基于授权，自己能独立承担其行为产生的法律后果。行政主体资格的确认目前行政组织法尚不完备，行政主体需要具备哪些组织要件法律没有明确的规定，实践中往往侧重于从法律要件上确认。一个组织是否具有行政主体资格，关键要看其是否有法律、法规的明确授权且能独立承担法律责任。个体户王某，在站前路摆了一个小吃排挡。任某前去排挡叫了一碗5元钱的炒米粉，吃完后，任某说米粉没有炒熟，不肯付款。王某不依，双方发生争执，相互动起手来，在推拉中任某跌倒，摔伤面额。任某打110叫区公安分局治安科民警。次日，治安科依据《治安管理处罚条例》第22条，以殴打他人为由，对王某作出罚款200元的治安处罚，并要求赔偿王某医疗费78元。治安科民警未制作治安处罚决定书，只以治安科的名义出具了一份罚款收据。王某不服，直接向区人民法院提起行政诉讼，要求撤销治安科的行政处罚及赔偿医疗费的决定。问：本案中，公安分局治安科是否具有行政主体资格？五、行政主体的种类职权性行政主体与授权性行政主体：根据行政主体资格取得的法律依据不同划分行政机关、行政机构、公务组织和社会组织：以行政主体的组织构成和存在形态不同划分职权性行政主体——国家行政机关行政机关的概念

指人民通过自己的代议机关依宪法和织法的规定设置的对国家和社会公共事务实施行政管理和提供服务的专门国家机关，即各级人民政府及其职能部门。行使国家行政职能的专门国家机关设立的依据是宪法和行政组织法具有固定的行政组织机构及公务员编制

涉及相关法律、法规：宪法、国务院组织法、地方人大及地方政府组织法、国务院行政机构设置和编制管理条例、地方各级人民政府机构设置和编制管理条例行政机关的结构模式我国是一个单一制国家。从中央人民政府即国务院到基层的乡镇人民政府，从国务院各部、委、行、署到市县的职能局、办，构成了一个完整统一的组织系统，并呈现出不同的结构模式，大致可概括为以下三种：

1、金字塔式结构全国各级人民政府的排列组会呈现出此种结构。处于塔尖的是最高国家行政机关即国务院，国务院下设省、自治区、直辖市人民政府和香港、澳门两个特别行政区政府。省级人民政府下辖若干市、县、区人民政府。

2、纵向垂直结构纵向垂直结构是国家行政职能纵向分工的体现。一是同一级政府内部职能部门的纵向结构。如国务院的职能部门设三级：部（委）、司、处；地方国家行政机关一般设两级，如省政府的厅（局）、处，地级市政府的局、处（科）。二是上下级政府职能部门的纵向结构。公安、安全、审计、监察等独立性较强的职能部门，上下级之间是领导与被领导的关系；经济、文化和社会管理等部门，上下级之间是业务指导与被指导的关系。3、横向并列结构指同级政府机关之间和政府机关内部各同级部门之间的横向协作，呈现出此种结构。一是不同行政区域的政府关系，如各省、自治区、直辖市政府之间的关系，各县（市）政府之间的关系，各乡（镇）政府之间的关系，其中也包括不同管辖区域内同级职能部门之间的关系。二是同一人民政府内部各职能部门之间的并列关系，如国务院各部委的关系、同一部（委）内的各厅、局之间的关系等等。行政领导体制——首长负责制所谓首长负责制，是指各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对本行政组织所管辖的重要事务具有最后决策权，并对此全面负责。按照宪法规定，各级国家行政机关实行首长负责制。国务院实行总理负责制，各部委实行部长、主任负责制；地方各级政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。行政机关的类别中央行政机关：国务院、国务院组成部门（包括国务院各部、委员会、审计署、中国人民银行）、国务院办公厅、国务院直属机构、国务院部委管理的国家局地方行政机关：地方各级人民政府、县级以上地方各级人民政府的职能部门、地方政府的派出机关

中央行政机关中央行政机关的地位：中央行政机关的行政活动及于全国，且行政权力作用所产生的地域效力也是及于全国。中央行政机关的组成及其职能：根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。国务院办公厅协助国务院领导处理国务院日常工作。2、国务院下属各机关国务院办公厅国务院各组成部门（27个）：包括各部、委，中国人民银行和审计署，负责国家管理某一方面行政事务的行政机关。实行首长负责制。对外管理的具体权限由《国务院组织法》和单行法律、法规规定。如教育部、人力资源和社会保障部国务院直属特设机构（1个）：如国有资产监督管理委员会（即国资委）国务院直属机构（16个）：指国务院设立的主办各项专门业务的行政管理部门。与国务院组成部门相比，其特点：1、其规格除总局外，低于组成部门，其负责人不是国务院组成人员；2、由国务院自行设置，无须国家权力机关的批准；3、其主管的业务单一，不具有综合性。如海关总署、国家税务总局、国家工商总局、国家广电总局等国务院办事机构（4个）：指国务院设立的协助总理办理专门事项的辅助性机构，一般不享有独立对外管理的权限。如国务院侨办、国务院法制办国务院直属事业单位（17个）：如中科院、新华社、银监会、保监会等国务院部委管理的国家局（22个）：指国务院设置的主管专门业务，由部委归口管理但又具有相对独立性的行政机关。如国家信访局、烟草专卖局、国家邮政局等。国务院议事协调机构和临时机构：国务院属下负责特定任务的非常设机构。其具体工作一般由相关常设机构承担。如全国爱国卫生运动委员会、国务院学位委员会等

国务院行政机构设置和编制管理条例

第三条

国务院根据宪法和国务院组织法的规定，行使国务院行政机构设置和编制管理职权。国务院机构编制管理机关在国务院领导下，负责国务院行政机构设置和编制管理的具体工作。第五条

国务院行政机构的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关事先组织有关部门和专家进行评估和论证。第八条

国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。第十四条

国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。

国务院行政机构的处级内设机构的设立、撤销或者合并，由国务院行政机构根据国家有关规定决定，按年度报国务院机构编制管理机关备案。中国宪法第八十五条中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关第八十六条国务院由下列人员组成：总理，

副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，

各委员会主任，审计长，秘书长。

国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。

国务院的组织由法律规定。中国宪法第八十九条国务院行使下列职权：

（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；

（二）向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；

（三）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；

（四）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；

（五）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；

（六）领导和管理经济工作和城乡建设；

（七）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；

（八）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；

（九）管理对外事务，同外国缔结条约和协定；

（十）领导和管理国防建设事业；

（十一）领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；

（十二）保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益；

（十三）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；

（十四）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；

（十五）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；

（十六）依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态；

（十七）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；

（十八）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。第九十条国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。

各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。

国务院组织法（1982年12月10）第二条国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。第八条

国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。第十条各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。第十一条国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。

国务院行政机构设置和编制管理条例（节选）（1997年8月3日）第六条国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。国务院办公厅协助国务院领导处理国务院日常工作。国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。国务院行政机构设置和编制管理条例（节选）（1997年8月3日）国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。国务院组成部门管理的国家行政机构由国务院组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能。国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施。2008年3月15日，十一届全国人大第一次会议经过表决，通过了国务院机构改革方案。这次改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少了4个。其中，建设部、交通部、信息产业部、人事部、劳动保障部和国防科工委被撤销，新组建了住房和城乡建设部、交通运输部、工业和信息化部、人力资源和社会保障部以及环境保护部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。大部制：即为大部门体制。按照业内专家的提法，为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能，把政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，其它相关部门协调配合，从而组成超级大部的政府组织体制，形成“宽职能、大部门”的政府组织机构和体制。其特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。这种政府组织体制也是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。地方行政机关地位：地方各级人民政府是依《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》设立的对涉及地方性事务进行管理和服务的行政机关。构成：包括地方四级人民政府及县级以上人民政府的工作部门(职能部门)、地方派出机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制

地方政府机构设置：地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案

县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。《宪法》第九十五条省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。第一百零五条

地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

第一百零七条县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。《地方人大和政府组织法》第一条省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。第五十四条地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。第五十九条

县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……第六十条省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。

《地方人大和政府组织法》

第六十一条乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权……第六十二条地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作。

第六十四条地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。

省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。

自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。第六十六条省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。

自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。第六十八条

省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。

县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。

市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。

地方政府的派出机关

指由县级以上地方人民政府经有权机关的批准，在一定区域内设立的行政机关。主要有三类：行政公署、区公所、街道办事处。派出机关不是一级政府，但其行政职能相当于一级政府，在一定区域内对所有的行政事务享有组织与管理权。如贵州毕节地区行政公署；重庆市高新区管委会、北部新区管委会、经开区管委会、市政府驻京办事处等为重庆市人民政府的派出机关，它们可以设立相关的行政职能部门。

行政机关的职权与职责

行政职权——

是行政主体依法享有的对某个领域或某方面行政事务按照一定方式进行组织与管理的行政权力，是行政权的法律转化形式。行政职权的行使必须遵循“法无规定皆禁止”的法治原则（公民权利的运行规则：“法不禁止即自由”）行政职权的特点命令性强制支配性不可自由处分性优益性行政优益权

指行政主体在行使行政职权时，在职务上和物质上依法享有一定的行政优先权和行政受益权。行政优先权和行政优益权构成行政优益权。行政优益权不是一种行政职权，而是行政职权有效行使的保障条件行政优先权：先行处置权、获得社会协助权、推定有效权。如：税务机关依法查询从事生产、经营的纳税人开立帐户的情况时，有关银行和其他金融机构应当予以协助。行政受益权：指行政主体享受国家所提供的各种物质优益条件，如财政经费、办公条件、交通工具等行政职权的内容规范制定权行政命令权行政检查权行政处理权（如行政许可、处罚、奖励权）行政强制权行政司法权行政职责——行政机关依法在行政行政职权的过程中必须承担的法定义务行政职权与行政职责具有重合性、一致性完成行政工作中法定任务的义务遵守法律不违法的义务授予权性行政主体—法律、法规、规章授权组织行政授权的含义指法律、法规和规章将某项或某方面的行政职权以法定的方式授予给除行政机关以外的组织以行使行政职权的法律行为。基于行政授权，获得授权者即为授权组织，它可以自己的名义实施行政管理和行使行政职权，并独立承担行政活动产生的法律责任。如我国教育法授权作为事业单位的公立高等院校，对受教育者颁发学位证书等权力；烟草专卖法授权全国烟草总公司下达卷烟产量指标的行政职能；城市居民委员会组织法授权居民委员会办理本居民区的公共事务和公益事业等授权组织的类别行政机构行政机关的内部机构、派出机构、专门行政机构

道路交通安全法第五条国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。

食品卫生法第三十二条县级以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责。

铁道、交通行政主管部门设立的食品卫生监督机构，行使国务院卫生行政部门会同国务院有关部门规定的食品卫生监督职责消防法第二十五条县级以上公安机关设立消防监督机构，负责消防监督工作。派出机构

指行政职能部门根据工作需要在一定区域内设立的工作机构，代表该职能部门从事一定范围内的某些行政管理工作。派出机构获得法定授权，便可以自己的名义行使行政权，实施具体行政行为，从而取得行政主体资格治安管理处罚法第九十一条

治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。

工商行政管理暂行规定

第二条各级工商行政管理机关是各级人民政府的职能机构，主管市场监督管理和行政执法。第九条设区的市按行政区划设立的工商行政管理分局（简称工商行政管理分局，下同），是市工商行政管理局的派出机构，由市工商行政管理局统一领导、统一管理；在有关规定授权范围内，以自己的名义履行职责。

工商行政管理机关可以依照法律、法规规定，或者根据实际工作需要，设立从事专项管理业务的派出机构。该派出机构在派出机关授权范围内履行职责。第十条工商行政管理所是工商行政管理机关的派出机构。工商行政管理所的人员编制、经费开支、干部管理和业务工作等，由其派出机关直接领导和管理；在《工商行政管理所条例》规定授权范围内，以自己名义履行职责。工商行政管理所条例第二条工商所是区、县（含县级市，下同）工商行政管理局（以下简称区、县工商局）的派出机构。工商所的人员编制、经费开支、干部管理和业务工作等由区、县工商局直接领导和管理。第六条工商所的职责包括：（一）办理辖区内由区、县工商局登记管理的企业的登记初审和年检、换照的审查手续，并对区、县工商局核准登记的企业进行监督管理；（二