试论公共物品的供给方式

试论公共物品的供给方式2009-02-18关键字：公共物品排他性竞争性供给方式根据社会资源的生产与消费、成本与收益的分析角度，可以将社会资源分为私人物品与公共物品两类：私人物品，在消费上具有排他性和竞争性，消费和生产是可分的，也就是说有可能界定私益物品的产权，在市场充分竞争的条件下，可以降低成本，节约资源。公共物品则不然，在消费上具有非排他性和非竞争性，也就是说，公共物品的消费具有不可分性，不可能有效地界定产权，而且，在一定范围内，不论消费量的增减，都不会影响公共物品供给的边际成本的变化。在市场充分竞争的条件下，公共物品的有效供给就可能发生问题。这是因为，不能有效的界定产权，就不会有人对此负责，消费具有不可分性，就无法保障公共物品的供给费用征收，同时又会使消费者在消费公共物品时大手大脚，挥霍浪费，于是，公共物品的供给会发生供给不足、供给质量和效率低下等问题。私益物品和公益物品还可以按照有无可排他性和竞争性做进一步的细分，1）私有私益物品或纯粹的私益物品：面包、鞋子、汽车、理发、书籍等；2）私有局部公益物品或者俱乐部物品：电影院、夜总会、图书馆、收费公路等；3）不可排他（高成本）公有私益物品或公共池塘资源：地下水、地下石油、公共草场资源、福利房等；4）公有公益物品：共同体的和平与安全、国防、区域性灭蚊、治理环境污染、消防、街道、航标灯等。可见，除了纯粹的私有私益物品，具有竞争性和排他性可以完全按照市场机制来供给外，其他三类都有非市场机制的影子。比如，公有私益物品，在西方经济学那里，最熟悉的例证就是公共池塘资源。私有局部公益物品，被称为俱乐部物品，在有限的范围内实现产权公有和私人消费，比如社区图书馆的图书，存在着消费上的排他性。公有公益物品，可以共同消费，却无法明晰产权。由此，产生以下几个问题：一是公共物品的供给主体与渠道问题，公共物品由谁供给，才能解决供给的有效性？二是公共物品的收费方式，涉及到是否应当收费，应当向谁收费，以及应当由谁收费，收费的标准如何确定？三是公共物品的供给对象是谁？是有限的对象，还是无限的对象，如何界定供给对象的资格和标准？四是公共物品的供给方式，是无偿供给，还是有偿供给，是直接供给（由公共物品的生产方）还是间接供给？如果考虑到广义上的公共物品有上述三类，那么，还会发生公共物品在供给主体、供给对象、供给方式、供给收费等方面的交叉组合关系，这一组合关系有什么原则和结构？针对上述问题，可以分三类不同的公益物品，加以探讨。首先，公有私益物品，其产权属性为公有，从产权形成的来源看，主要有两类公有产权，一种是基于国家法律确定为公有的，宪法、法律对于某些自然资源宣布为国有，如土地、水源、草场等，但从自然资源的形成来看，并不存在公有主体的投资。另一种是公有主体投资形成的，如福利房。所谓私益，是在消费过程中使用权和收益权是独立的，可排他的，确定收费的标准应当是以国家保护和延长公共物品的使用寿命的必需费用为下限，如用于放牧的草场有偿使用，以使用者的消费收益为上限，比如，城镇沿街的福利住房，如果被住户用于经营开发或转租，由于城市级差地租的原因，可能会收到远高于福利公房租金水平的市场收益，如果准许住户对外转租，就应当对住户收取市场价格的租金。由于实际生活中，公有物品的所有权与使用权、收益权往往是相分离的，使用者有着强烈的趋利动机，有可能擅自改变公共物品的用途或进行掠夺性开发利用，造成公共物品的过度损耗和贬值。对此，公有物品的所有者有权根据法律规定和契约条款，采取法律制裁、提高使用费率、收回公共物品等措施，予以纠正和补偿。其次，私有局部公益物品，其产权属性为私有，投资主体为企业，企业所以在公益事业上投资，主要是看中其有一定的市场收益，这一方面是出于其产业结构的关联性和依存度（如体育用品厂商支持全面健身运动兴办群众体育事业），以及发展公共关系、塑造企业形象的需要，另一方面也是政府为促进公益事业往往采取税费优惠政策，使企业投资公益事业觉得有利可图。企业投资公益事业，必然要求按照市场规则投资、运营和收费，其收费标准的下限是保本水平，即收回投资，其正常标准是从事该公益事业的企业的平均赢利水平，高于这一水平则是满意标准。局部公益物品在消费主体范围上有特定性和有限性，能够以较小的投资规模满足特定对象的需求。这类公共物品的供给具有产权明晰、利益动机强烈和市场效率的特点，经营特色、管理水平和服务质量都比较高，能够实现相对满意的消费权益，所以，即使在此类公共物品的供给中有公有主体的投资，而且所占比重还较大的情况下，仍然具有相对的竞争优势，比如，私立性质的学校、医院、福利机构。第三，公有公益物品。其产权属于公有，消费具有不可排他性，是最为典型的公共物品。比如，国防安全和环境保护，由于投资量巨大，外部经济性效应显著，投资回收困难，消费具有不可分性，容易发生“搭便车”行为，简言之，社会效益显著而经济效益不够显著，适合产权公有和共同消费。但是，这类公有公益物品的有效供给往往不足，使用效率不高，浪费现象严重。在市场经济条件下，能不能运用市场机制，将这类公共物品的供给改革为公有私益和私有公益的方式，以解决这类公共物品的有效供给和合理消费的问题。公共物品的公有私益方式，其合理性在于：一方面，投资由公有制主体承担，能够基于社会公共利益把握投资方向，调集公共资源保障有效供给，运用公共权力对于具体的供给活动及其过程进行监督，确定相应标准，划分私益单位，收取适当使用费；另一方面，使用者在占有权、使用权和收益权方面的产权相当明晰，有可得利益，如果通过法律契约约定双方的权利和义务，能够处理好公共物品的保障供给与合理使用的关系。在我国，最典型的公有私益方式就是经济承包责任制。承包者实际上有两种身份，一是纯粹的消费者，在合理地划分受益单位和确定承包费用的前提下，享有公共物品的占有权、使用权和收益权，满足自己对公共物品的需求，比如，城镇用地单位和个人，交付国有土地使用权出让金或使用费，获得一定期限的土地使用权，进行房地产项目开发，解决自身办公用房不足或住宅困难的问题。另一种是公共物品的实际提供者，这是通过委托代理制度，获得公共物品的开发经营权，在规定的期限和范围内，按照规定的方式，进行开发利用，但其目的不是为了满足自己的实际需求，而是提供公共物品，满足其他社会成员对公共物品的需要。比如，城镇房地产项目开发，按照有偿使用、商业开发的原则，购置地产，提供城市绿地、园林。但是，公有私益方式可能会受到以下因素的干扰：如公共物品的定价不合理，过高则压抑了公共物品使用者的积极性，过低可能发生公有资产流失现象，使用者为追求更高的利益，擅自改变公共物品的用途，使公共物品的社会效用下降。所以，公共物品的公有私益方式，并不当然地能够保障公共物品的有效供给。有效的保障措施是：严格规定公共物品承包者的资格条件，特别对负有提供公共物品职责的承包者的资格要有严格规定，防止素质低下、能力欠缺的社会主体取得承包权而造成公共物品的权益受损；确定公共物品使用收费的合理标准，运用经济杠杆，调节公共物品产权者和使用者的利益关系，既要保证公共物品的成本补偿，又要让使用者感到有利可图，积极开发利用，形成供给与消费的良性循环；严格规定公共物品的用途和使用方式，禁止擅自改变公共物品的用途，进行