试论环境保护优先原则

论文摘要新环保法规定了五项原则，环境保护优先原则排列第一。环境保护是我国的基本国策，坚持环境保护优先是落实这一国策的必然选择；确定环境保护优先，是国家与社会在生态资源、环境压力倒逼背景下处理资源环境与社会关系路径选择的重大变化，也是法律制度的重大进步。本文指出实施新环保法、落实保护优先原则，需要科学认识和把握该原则的基本精神，更需要持之以恒的坚持精神。

论文关键词新环保法基本国策保护优先

我国环境保护法的基本原则是由环境保护法规定，用以指导环境立法、执法、司法活动的原则性规范。1989年的环境保护法没有明确规定基本原则，学者根据其中有关条款概括出环境保护法的基本原则。如罗典荣概括为经济建设与环境保护协调发展，全面规划、合理布局，预防为主、防治结合，谁污染谁治理，依靠群众五项；陈泉生总结为环境保护同经济、社会持续发展相协调，预防为主、防治结合、综合治理，全面规划、合理利用自然资源，污染者负担，国家干预六项。可以看到，学者的概括不一致，对同一原则的表述不尽相同，内容也缺乏确定性。2014年4月修订的环境保护法（以下简称新环保法）第五条规定了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”这是我国环境保护综合性法律第一次明确规定环保法的基本原则。

新环保法修订时将学者此前概括的部分原则排除了。新环保法中，“经济社会发展与环境保护相协调”是实现国家基本国策的目的价值，“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施”是国家的基本责任，“促进经济社会可持续发展”明确作为环保法立法的四个目的之一，“全面规划”并非适用于环境立法、执法、司法活动的全程而没有作为基本原则。

一、环境保护是国家的基本国策，坚持环境保护优先是落实这一国策的必然选择

基本国策是由国家制定，对经济社会发展和社会生产生活具有全局性、长期性、决定性影响的重大决策与基本政策，在国家发展战略中具有优先性。现行宪法规定的基本国策包括四个现代化、祖国统一、统一战线、民族团结、独立自主的和平外交政策、义务教育、计划生育、植树造林，实际体现于现行法律、党和政府文件中的基本国策还包括男女平等、对外开放、节约资源、保护耕地、环境保护等。

1990年《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》第一句是“保护和改善生产环境与生态环境、防治污染和其他公害，是中国的一项基本国策”，中央政府第一次将环境保护确定为基本国策；党的十八大报告将生态文明提升到政府施政纲领和国家发展理念的高度，构成中国特色社会主义总体布局的重要组成部分；新环保法第四条将“保护环境是国家的基本国策”首次纳入国家法律，是国家环保法律制度的一大进步。

把环境保护作为国家基本国策，必然要面对经济社会发展与生态环境的关系问题。处理经济社会发展与生态环境关系的实践路径主要有三种：先污染后治理、边污染边治理，经济与环境协调发展，环境保护优先。第一种是传统工业发展模式下的环境保护路径，属于典型的末端治理，且极易制造社会不公。因为“实际上环境污染、生态破坏等，都是一部分人在追求自身经济利益的同时，把环境代价转移到其他人或转移到后代人身上的表现”；第二种路径在实践中仍然侧重于经济发展，没有解决政府在发展经济与保护环境的关系中优先选择发展经济、忽视生态环境状况的沖动问题。

新环保法选择环境保护优先路径，是环境立法理念的一个重大转变。从党的十六大开始，党和政府连续提出建设新型工业化、创建资源节约型与环境友好型社会，要求把生态文明融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。这表明，我国在发展理念上已经同传统工业化发展观形成根本的区别。生态环境保护的最终目标是在经济、政治、文化和社会建设中同步推进生态文明建设，保障民众能够享有安全健康的生活环境和能持续提供充足自然资源与健康生态产品的生态环境。

我国的环境保护法经过数十年发展，环境压力倒逼社会不断提高了对环境保护的认识，环境保护优先原则渐次出现于国家政策和法律中。2000年国务院《全国生态环境保护纲要》提出，坚持生态环境保护与生态环境建设并举，在加大生态环境建设力度的同时，必须坚持“保护优先”的政策，“保护优先”作为一项政策在中央政府文件中首次正式提出；2005年《国务院落实科学发展观加强环境保护的决定》要求，“在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先”，“环境优先”作为指导思想在政府文件中首次正式提出，尽管“环境优先”的适用有限制，但反映出国家决策层已经清醒地认识到以牺牲环境为代价的经济增长是不可持续的；国家十一五规划纲要将“环境保护优先”首次纳入国家规划，成为环境工作的指导方针。2006年《风景名胜区条例》、2009年《海岛保护法》、2010年修订的《水土保持法》都规定了保护优先的原则。在国家政策与法律逐渐引入保护优先原则的同时，四川、江苏、北京、贵州等地在地方性法规、政府规章规定了该原则。可见，环境保护优先既是理念从形成到逐步深化的认识过程，也是理念转化为政策、法律的制度化过程，同时还是从点到面的实践过程。

二、科学理解、準确适用环境优先保护原则

（一）科学、全面地认识优先保护原则

学术界对环境保护优先原则的系统研究不多，“主要是从处理环境保护与经济社会（或其某个特定的领域）发展之间的关系角度进行的使用，并未形成特定、独立、内涵外延确定的法律或法学术语。”曹明德认为保护优先是“在处理经济增长与生态环境保护之间的关系问题上，确立生态环境保护优先的法律地位。”王树义主张，保护优先是生态环境保护中应当把生态保护放在优先位置，在生态利益和其他利益发生沖突时，优先考虑生态利益，满足生态安全的需要。杨群芳认为，环境优先原则包括环境保护优先与环境恢复优先两方面，环境保护优先是基础，环境恢复优先是补充。从逻辑上讲，环境保护优先包含环境恢复优先，环境损害事件发生后的救济如果没有优先恢复损害，首先说明处置环境利益与其他利益的沖突时没有坚持保护优先原则，没有将环境利益放在优先地位、甚至没有与其他利益放在同等地位，最终必然造成该原则的虚置。

落实环境保护优先原则的基础是全面实施新环保法，既要明确该原则的基本含义，更需要持之以恒的坚持态度。

首先，新环保法将保护优先规定为第一项原则，对实施新环保法具有关键作用。环境保护优先，核心是经济社会发展应当优先考量生态环境的承载能力，在环境保护优先的前提下发展经济。生态与资源环境是人类生存发展的基础性支撑体系，只有改变非持续的经济增长模式，才能保证生态环境建设与环境资源利用在经济、社会发展中的优先地位。具体到国家层面，基本的要求是环境保护立法优先、规划优先、环评优先、投入优先、考核优先，环境破坏与损害行为应优先在源头进行预防和整治。环境保护优先是利益博弈的结果，并不表明它具有绝对的优越地位，更不应当将发展经济与环保对立，因为两者“都是为了人类的生存和发展”，都是人类的正当利益。其次，新环保法的四项原则各有侧重，在环境保护中相辅相成，根本目的是保护环境。

保护优先是新环保法规定的第一项原则，只有坚持保护优先，才可能在经济发展与环境利益发生沖突