试论我国的自然遗产保护法律规范系统

信息来源环保英才网：试论我国的自然遗产保护法律规范系统［摘要］我国业已建立起了有中国特色的自然遗产保护制度。但是我国尚无一部专门针对自然遗产保护的专项法律，而且自然遗产保护法律规范体系也尚未完全构建起来。本文论证了我国建立自然遗产法律规范系统的意义，并对如何构建提出了建议。［关键词］自然遗产保护法；法律困境；法律规范系统一、我国自然遗产保护法律规范体系的现状与困境(一)我国自然遗产保护法律规范体系构建之现状作为世界上自然遗产最丰富的国家之一，经长期不懈努力与实践，我国建立起了有中国特色的自然遗产保护制度。1994年，国务院颁布《自然保护区条例》；2006年颁布《风景名胜区条例》。我国保护自然遗产的手段是国家建立重点自然保护区和国家重点风景名胜区制度，同时对具有地区性代表意义和价值的，地方政府可以设立地方保护区域来保护自然资源。1985年，全国人大常委会决定批准《保护世界文化和自然遗产公约》，我国正式加入该公约组织。根据该公约，世界自然遗产的核心要素与我国国家级自然保护区和国家级风景名胜区是一致的。我国也已逐渐形成了相对比较完整的国家级自然保护区、国家级风景名胜区和世界自然遗产交互组成的自然遗产保护制度。(二)我国现行自然遗产保护法律规范体系存在诸多问题1.自然遗产保护法律规范的层级尚未上升到法律层面。我国目前建立了以行政法规和地方性法规为主要形式的实质意义上的自然遗产保护法律制度，全国人大常委会还未出台自然遗产保护的专项立法。自然遗产保护采用多元化主体的立法模式，没有专项立法的统筹，缺乏应有之系统性。不同的法规规章之间相互重叠、相互冲突，而且还造成了立法空白，以至于难以更有效地保护我国的自然遗产，甚至造成不同管理主体之间部门分割、相互推诿的局面。2.自然保护区和风景名胜区分别管理的管理体制缺乏统一功能。国家级自然保护区和国家级风景名胜区，由于遵循不同的行政管理体制，使我国对自然遗产的保护，逐渐形成了依两种不同的法律制度来同时予以规制的体制。根据有关院士专家的意见，自然保护区是“以生物多样性保护为目的的公益性的单位，兼顾生态旅游等资源利用活动”；而风景名胜区则是“在保护的基础上向公众提供旅游、参观、游览等”。因此，国家级自然保护区和国家级风景名胜区本质上是有共性的，是同根同源的，它们的保护对象都是具有国家代表意义的、处于或基本处于自然状态的、最珍贵的资源，都具有生物多样性保护作用，也都在保护的基础上开展旅游活动。这就决定了不能简单地认定或划分管理区域而将同一自然资源的保护和利用截然分开。必须认识到管理上存在的交叉重叠的客观现实，消除不同类型自然遗产管理上存在的差异，使具有多种功能和多种保护价值而被要求适用不同的法律的自然遗产，统筹加以保护与管理。3.现有的自然保护区和风景名胜区法规系统难与国际公约接轨。我国《环境保护法》第46条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的与环境保护有关的国际条约同中华人民共和国的法律有不同的规定的，适用国际条约的规定，中华人民共和国声明保留的除外。”虽然根据该条规定，《保护世界文化和自然遗产公约》可以在我国直接适用，但鉴于有关保护和管理自然遗产的具体制度和措施，都只能且需要依我国自己的法律实施，而在我国的法律制度中却连“自然遗产”这个概念都没有使用，更没有自然遗产保护的专门立法，自不利于我国将现存的管理制度和措施与国际公约接轨。按照“有约必守”的原则，我国应当通过专项立法的方式，一方面体现我国的自然遗产保护的重视程度，另一方面也可以更好地履行条约赋予的权利和义务。[1]二、自然遗产保护法律规范应构建为一个法律规范系统(一)传统法律部门的划分不适应自然遗产保护法体系的构建我国的法律部门划分理论继受于前苏联。最初，法律调整对象是法律部门划分的唯一标准，当依靠法律调整对象这一标准无法明确划分法律部门时，法律调整方法也逐渐成为了划分法律部门的标准。而当法律调整对象与法律调整方法仍不能完全穷尽法律部门的划分时，有的学者又提出了划分法律部门的补充原则。法律部门的划分标准日益多样化，这种不断打补丁的做法不但难以终结法律部门划分的理论，恰恰暴露了法律部门划分理论本身的先天不足，要求我们随着社会经济的发展，对其不断予以扬弃，进而完善整个法律法规体系的构建理论。(二)我国自然遗产保护法具有其特殊的调整对象和调整方法1.自然遗产保护法律关系包括多种社会关系。在自然遗产的设立、规划、保护、管理以及政策与资金支持、开发旅游、当地居民权益保障等各个环节，形成了方方面面、千丝万缕的经济和社会关系。这都包括与其他法域之间的联系，因此自然遗产保护法所调整的社会关系必然不可能不涉及其他各种传统的法律部门，故此，企图以一个法律部门规范整个自然遗产保护邻域显然是缺乏科学依据的。2.自然遗产保护的调整方法也具有特殊的综合性。由于自然遗产保护法在调整与自然遗产保护相关的各种社会关系时形成了特殊的调整方法。其调整手段既包括调整商品交换关系的平等、自愿、等价优长的民法方法；又包括调整环境保护和污染控制的行政方法；甚至还要包括以制裁犯罪为特征的刑法方法。这使得依靠调整方法这个传统的法律部门的划分依据，在自然遗产保护法律部门中受到了极大地挑战。综上所述，随着一个个像自然遗产保护立法这种社会关系纵横交错的立法领域的出现，人们逐步开始意识到了，只有自觉地理解和运用综合法律调整的方法，才有可能更有效地发挥法律的作用，实行全面系统地调整像自然遗产保护这样特定领域内各种社会关系的预定目标。(三)构建我国自然遗产保护法律规范系统的理论与实践意义之所以要将自然遗产保护法律规范就采用系统化的方式予以划分。其理由如下：1.自然遗产保护法有其自己特殊之目的要求。由于自然遗产具有极大的生态价值、经济价值、审美价值与科研价值，所以自然遗产保护法不仅是要达到保护生态环境这个首要目的，同时还要兼顾到带动当地旅游业发展、弘扬祖国山河之美、促进科学研究等多重目的。而自然遗产保护法律规范系统之功能，就是为了满足自然遗产保护这一特殊目的之要求。2.自然遗产保护法律规范系统涉及交叉重叠之自然资源领域。由于自然遗产所涉及到的自然资源种类繁多，且彼此联系松散，没有紧密的共性，如何将这些与自然遗产有关的繁杂的自然资源法律法规统一起来，仅仅依靠传统的法律部门划分办法只能是零敲碎打。例如我国对自然遗产的保护主要靠自然保护区制度和风景名胜区制度来同时调整，同根表现形式。制定《自然遗产保护法》这就是对自然遗产保护管理体制中的各种解决纠纷的临时应急措施的法律确认问题，这也就是狭义的自然资源立法。2.《自然遗产保护法》是自然遗产保护的“宪法性”文件。目前，我国自然遗产保护的法律规定分散于行政法规、部门规章和地方性法规当中。[3]《自然遗产保护法》的实施，将改变这一局面，作为自然遗产保护的“宪法性”文件，将对自然遗产保护起到统领的作用，在自然遗产保护法律规范体系中处于最高层级。与此相对应，又要根据立法的迫切性与被调整领域的特殊性，对自然遗产保护的各个具体领域，通过建立一个个具体的领域性调整的子系统、孙系统，逐步构建起健全的自然遗产保护法律系统。当然。其中较低层次系统中的法律规范不得违反较高层次中的法律规范。3.自然遗产保护法律规范系统又是整个社会主义法律体系中的构成要素。同时，自然遗产保护法律规范系统又作为整个社会主义法律体系中的构成要素，与其他类似的一个个的法律规范系统互相联系，构成一个错落有致的社会主义法律体系这个大的法律规范系统。(四)自然遗产法律规范系统还突出地具有了系统的综合性社会系统是一个具有复杂性的复合系统，法律规范系统作为其子系统，当然也具有复杂性，该复杂性表现为以统一多样性为特征的综合性：[4]1.自然遗产保护法律规范系统中自然遗产保护法与《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》及其他法规的统一多样性。自然遗产保护法是对最具有国家代表性的、最珍贵的自然资源保护的总括性的规定，与其他行政法规和地方性法规中相关的法律规范具有统领与被统领的关系，因此，自然遗产保护法与两《条例》及相关地方性法规具有统一性，即该两《条例》和相关法规不能违反自然遗产保护法的规定，但是在具体的制度中又可以有特殊的规定。2.自然遗产保护法律规范同其他法域的法律规范之间具有统一多样性。自然遗产保护法律规范系统所涉及的不仅仅是自然遗产保护法律规范，还涉及了民商法领域、行政法领域以及刑法领域。但是不管涉及的法域数量有多少，范围有多广，都应当是在自然遗产保护法律规范系统下进行统一的协调。如何在系统下协调自然遗产保护、经济科研利用和当地居民合法权益的保护等方面，是自然遗产保护法律规范系统综合性的要求。3.自然遗产保护法律规范系统的形成过程发展变化的动态性。如上所述，用法律规范系统对自然遗产保护领域进行调整具有灵活性和开放性。系统在建立过程中，总是经历一个从无到有，从简单到复杂的变化过程。随着法律及社会关系的发展，越来越多的子系统就被纳入系统中。因此，在构建自然遗产保护法律规范系统过程中，系统必须保持一种开放性，使得系统中的法律规范同外界能够进行及时有效地交换和沟通，使系统中的法律规范不断地完善和丰富。动态性不仅表现在系统的开放性上，还表现在系统始终运动的状态上。社会在不断地发展，社会关系关系也随之变化，相应地，系统中的法律规范也要随之进行不断的调整和改变。四、结论自然遗产保护法律制度的构建是一个复杂的系