加强社区矫正工作 促进社会管理创新

检察机关加强社区矫正工作推进社会管理创新

社区矫正是指将正在社会服刑的5种犯罪人员（管制、缓刑、剥夺政治权利、假释、暂予监外执行）置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织以及社会志愿者的协助下，进行有针对性的管理、教育和改造，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正制度作为刑事司法改革的一项重要内容已全面试行，人权保障的司法环境、人性化的执法理念，体现了刑罚的人道性，有利于提高罪犯改造质量。一、

衢州市社区矫正工作情况及存在的问题2010年衢州市监外执行罪犯（社区矫正对象）情况基本情况衢江柯城开化龙游常山江山合计缓刑3732752842072433191701假释445137495145277剥夺政治权利484823263529209管制623014934暂予监外执行68946639总计4773843562863494082260从2005年柯城区府山街道开展社区矫正工作试点到2008年初全面铺开至今，经过几年的探索，衢州市多措并举，敢于创新，逐步形成以信息化为主体、以人性化管理为宗旨的规范化的社区矫正工作科学管理体系，取得了较好的社会效益。但也存在不少困难和问题：（一）社区矫正社会认同度不高，影响矫正制度有效实施。在大多数人的思想意识中，“犯罪就要坐牢”，认为犯罪分子被判刑后仍然留在社会上等于没有受到刑罚处罚，最起码没有受到应有的惩罚。“犯罪人只有关在监狱里才是最安全和最使人放心”的观念深入人心，社区矫正作为新兴的法律制度，还不被大众所接受。主要表现在：一些单位部门对社区矫正工作的理解存在误区，认为意义不大，工作热情不高；一些社区居民对社区矫正工作的内容和意义很不了解，认为将大量的罪犯放于社区内服刑，为社区内的居住环境埋下了安全隐患，增加了社区内的不安定因素，由此对社区矫正工作产生怀疑、忧虑、拒绝甚至排斥态度。如不加以引导教育，社区矫正工作就会失去社会力量的支持。（二）执行主体法律地位模糊，致使矫正工作体制不顺。社区矫正试点以来，尽管出台不少通知、意见、办法，如两院两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》、中治委与两院两部《关于加强和规范监外执行工作的意见》以及我省、市、区下发的一系列相关规定等等，但由于这些规定与现行法律没有衔接起来，导致在社区矫正执法过程中出现了许多问题，阻碍了社区矫正工作的顺利开展。如刑诉法规定，人民法院要将生效法律文书送达执行机关，而社区矫正机构不是执行机关，因此法院有理由不执行社区矫正相关规定，而是依据刑诉法仅向公安机关送达法律文书，造成交付执行的脱节，并引发漏管。根据刑法、刑诉法的规定，公安机关为社区服刑人员执法主体。但根据两院两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定，司法行政机关为社区矫正工作主体，即对社区服刑人员的刑罚执行，由司法行政机关具体实施，公安机关密切配合，社会力量广泛参与。这就造成工作主体和执法主体相分离，工作主体没有执法权、执法主体不具体负责社区矫正工作的被动局面，容易导致两部门在工作中出现推诿扯皮。（三）基层工作力量相对薄弱，影响矫正工作深入开展。一是力量配备严重不足。目前我市绝大部分乡、镇（街道）司法所只有1名社区矫正人员，除了承担社区矫正工作外，还兼任社会治安综合治理、调解、信访等工作，且经常会被乡镇（街道）领导指派从事计划生育、房屋拆迁等工作，使司法所不堪重负。有的司法所借助经验不丰富的大学生村官对社区服刑人员进行日常管理，但业务指导没有跟上，工作出现错漏。二是专业矫正人员缺乏。社区矫正工作是一项专业性、知识性、政策性、纪律性要求都很强的工作，对工作人员的能力素质要求较高，一般要求知晓法学、社会学、教育学、心理学等方面的专业知识，现有人力难以胜任。社区矫正对象因犯罪情节轻重不一，劳动能力强弱不同，对他们进行教育管理、义务劳动的要求也各有不同。我市社区矫正工作因人员缺乏、力量薄弱，针对不同的社区矫正服刑人员却是相同的社区矫正方案，基本上是千篇一律的思想汇报，这种大统一的管理方式，忽视了社区服刑人员的个体特征，不利于实现矫正目的。三是不少地区社区矫正工作经费短缺，阻碍了社区矫正工作的正常开展。（四）矫正志愿者素质不高，社会力量参与多流于形式。一是志愿者的工作主动性不强。群众参与志愿者活动的意识淡薄，自愿担任矫正志愿者甚少，目前担任矫正志愿者多数是社区的工作人员、居民或村民小组长，不可避免地造成有些志愿者的参与并非完全出于本人意愿，因而对服刑人员采取敬而远之的态度，对矫正对象的监督管理马虎了事，起不到日常监管效果。二是志愿者的素质普遍不高。从现有社区矫正志愿者来看，多为老同志，文化程度不高，缺乏社区矫正工作经验，缺乏足够的知识和技巧处理帮教难点，一味对矫正对象进行口头说教，极易引起对方厌烦心理，帮教往往流于形式。（五）相关法律法规不够完善，影响社区矫正工作效率。根据目前社区矫正操作规程，有劳动能力的社区服刑人员每月应当参加不得少于12小时的公益劳动，目的是为了更好地教育、改造和挽救。矫正对象由于存在较大心理障碍，或害怕暴露罪犯身份，或认为参加社区公益劳动是对自己的惩罚，一般不愿参加社区集体义务劳动。因要求社区服刑人员进行公益劳动没有法律依据，对于拒不参加公益劳动的，无法采取具体的处罚措施。目前我国对社区矫正工作没有立法，法律没有赋予司法行政机关执法权，社区服刑人员在思想上也认为社区矫正不具有刑罚执行活动的权威性和强制性，主观上不愿意接受社区矫正机关及其工作人员的监督和管理，造成不少社区服刑人员对司法所的社区矫正工作产生抵触情绪。对个别抵触情绪大的社区服刑人员，司法行政机关须求助于公安机关甚至是检察机关才得以解决，影响了社区矫正的工作效率。（六）脱管、漏管现象依然存在，重新犯罪时有发生。我市漏管产生的主要原因是法院在作出罪犯监外执行判决时，未向执行机关交付或未及时交付相关法律文书，造成“见人不见档”的情况。导致脱管的原因，既有社区矫正服刑人员法律意识不强、对社区矫正有抵触情绪、本身较难管理的因素存在，也有社区矫正工作人员刑罚执行意识不高、工作责任心不强等因素。尤其是附加剥夺政治权利的罪犯，认为自己仅仅是被剥夺政治权利，其它方面都不受限制，因此不服从管理，长时间不到司法所报到。近两年来，社区矫正人员重新犯罪主要涉及抢劫、强奸、聚众斗殴、寻衅滋事、故意伤害、绑架、盗窃、非法拘禁、合同诈骗等罪名，2010年有2人因吸食毒品被撤销监外执行，执行原判刑罚。重新犯罪既有自身原因，也有社会、监督、管理等方面原因，这说明社区矫正的监管措施有待进一步完善。（七）部门协调配合不够紧密，阻碍矫正工作顺利开展。社区矫正是一项综合性很强的工作，有关部门要依法履行各自的职责，相互配合、相互支持，才能保证矫正工作顺利开展。有些部门在工作的协调和配合方面做得不够，相互间联系不够密切、沟通不够及时，导致信息不畅，社区矫正工作无法顺利开展。如司法所对下落不明的社区矫正对象，自身无力查找，又不及时向派出所通报信息协助查找，导致矫正对象长时间脱管；又如，派出所掌握本辖区内矫正对象相关资料，因未注重信息沟通、协助配合，司法所未能及时掌握情况而无法进行日常监督考察，造成一段时间的监督空白。再如，社区矫正服刑人员的户籍地与经常居住地不一致的，按照《衢州市社区矫正衔接工作的若干规定》，“以其经常居住地为执行地，户籍地司法所应当配合并协助经常居住地司法所开展矫正工作”，这就需要户籍地与经常居住地司法所之间的配合，否则工作很难开展。

二、完善社区矫正工作的建议

（一）强化保障，营造社区矫正工作良好的社会环境。一是提供舆论保障。努力营造正确的舆论导向，通过报刊网络、广播电视及横幅、标语、橱窗和编印发放《社区矫正知识问答》等多种形式，使全社会广泛了解社区矫正的含义以及开展社区矫正工作的重要性和必要性，从思想观念上消除对这一刑罚执行方式的顾虑。把此项工作纳入各职能部门全年工作目标及社会治安综合治理目标考核，形成领导重视、责任落实、制度健全、措施得力、各部门齐抓共管的格局。使广大干部群众能够正确认识、理解和支持社区矫正工作。二是提供人员保障。从实际出发，通过招录、选调和转业军人安置、聘用专职社工等途径，力求市、县（区）司法局、乡镇（街道）司法所编制配齐，人员在职在岗，社区矫正工作有人抓，有人管，有人干。三是提供经费保障。建立财政保障机制，将社区矫正试点工作经费列入各级财政预算，并根据实际情况逐年增加投入。同时要加强对专项经费的监督管理，确保工作经费专款专用。（二）加快立法，确保社区矫正工作规范开展。加强调查研究，将基层工作在实践中遇到的困难问题、经验等情况及时总结，并逐级向上反映，为国家出台社区矫正法以及我省制定和完善相关法律法规提供科学依据。建议在具体的立法中：一要明确公安、检察、审判及司法行政机关、监狱机关等在社区矫正工作中各自的职能、职责和权限，解决司法行政部门在社区矫正工作中的定位问题，赋予基层司法行政机关对社区矫正工作的执法主体地位。二要明确社区矫正工作保障措施，主要是经费保障和社会保障机制，在立法上加以明确。三要明确社区矫正对象的奖惩问题。通过建立一系列具体的制度规范，使社区矫正工作形成管理有章法、考核有标准、办事有程序、监督有依据的良好管理机制。四要明确部门归属问题。随着司法行政机关承担社区矫正职能的增加，司法所如继续归属于乡镇或街道办事处，等于赋予乡镇部门一定的司法权，不利于司法行政机关统一执法。建议将乡镇司法所收归司法局，实行垂直管理，理顺社区矫正工作体制。在社区矫正全国性法律尚未出台的情况下，积极借鉴各省、市社区矫正工作的成功经验，结合我市实际，逐步完善工作机制。（三）拓宽资源，积极探索科学矫正措施。（1）充实矫正工作措施。克服简单的“定时报告”、“剖析思想”等形式，积极探索科学的方法。坚持以人为本、平等尊重的理念,加强对社区服刑人员的职业培训，提高就业能力，同时加强对相关企业的监督，要求接纳一些有强烈就业愿望、表现良好、有劳动技能的社区服刑人员，给予平等就业的机会及劳动报酬等，防止重新犯罪；开展分类管理、区别对待，不断提高矫正工作的科学性和有效性，实现社区服刑人员回归社会的根本目标。（2）建立服务教育基地。在医院、敬老院等公益机构设立服务基地，组织社区服刑人员参与公益劳动；在学校设立教育基地，对社区服刑人员开展文化等方面的教育工作。动员设立基地单位的工作人员、老师、大学生等社会志愿者在基地内开展帮教活动，通过劳动、学习、帮教三位一体，促进社区矫正工作开展。（3）建立维权跟踪机制。建立特殊群体社区服刑人员跟踪档案，对未成年人、妇女及老年人、残疾人及家庭困难者社区服刑人员进行重点维权跟踪，对他们给予更多的法律帮助和心灵关爱，着力解决实际困难，切实维护特殊群体合法权益。（4）开展心理矫正工作。根据社区服刑人员的心理需求，结合其犯罪原因、心理特点、现实表现等制定心理矫正个人档案，进行心理分析，适时给予心理辅导，实施心理矫正，帮助其驱除犯罪心理，消除心理阴影，医治心理疾病，树立改过自新、回归社会的信心。（四）奖惩分明，有效提高社区矫正工作效率。为便于司法行政机关对社区服刑人员的管理，调动社区服刑人员参加社区矫正的积极性，建议参照监狱对罪犯的管理方式，对五类社区服刑人员分别制定不同的计分考核标准。建议立法中，赋予司法行政机关通过以分计奖，对监外执行罪犯的减刑假释等建议权。对认真遵守社区矫正的各项规定并达到一定分数的社区服刑人员，分别提请法院予以减刑或缩短假释、缓刑考验期的奖励；对不遵守社区矫正规定的实行倒扣分制度，分数倒扣到一定程度，分别提请法院予以收监、延长假释、缓刑考验期或予以一定行政处罚的惩罚。社区矫正执行机构出具的减刑或收监文书应成为法院裁定的依据。（五）加强管理，提高矫正工作队伍素质水平。加强对社区矫正工作规范化、专业化建设，建立健全社区矫正工作人才的培养、使用、管理和激励机制，不断提升社区矫正工作队伍建设水平。一是加强队伍力量，丰富工作资源。努力引导青年党（团）员和心理学、社会学、教育学方面的专家、学者以及相关专业的大学生、研究生等社会服务意识较强的群体，充分利用社会知名人士、社区居委会成员、公检法离退休干部、矫正对象的近亲属等社会资源，吸引他们加入矫正志愿者队伍，丰富社区矫正工作资源。同时要重视和关心志愿者，建立激励机制，提高志愿者工作积极性。二是加强专业培训，提高履职能力。在培训内容上既要突出社区矫正工作必备的专业理论知识、与社区服刑人员交往的方式方法以及应对突发事件的防范与处理措施等，又要充分体现社区矫正工作队伍社会化、公益性的特点，考虑队伍在工作能力、责任心、知识水平以及区域性等方面的合理性和有效性，以提高队伍业务素质和工作能力。三是加强激励机制，对社区矫正工作成绩突出的优秀工作者，积极落实表彰奖励晋级等激励措施，充分调动矫正工作人员的积极性。（六）强化监督，促进社区矫正工作健康发展。社区矫正工作目前缺乏法律依据，工作人员权力自由操作的空间很大，如果没有严格的监督机制，可能出现滥用职权、徇私舞弊行为，导致某些严重的犯罪“合法”逃避监禁的处罚，最终给社会司法环境造成不良后果。笔者建议：（1）强化动态监督机制。加强对社区服刑人员活动情况的监督管理，对个别严重违反法律法规、长期流窜在外、拒不到派出所和司法所报到和暂予监外执行条件消失的社区服刑人员，建议公安机关及时提请收监执行或予以行政处罚。（2）完善检察监督机制。检察机关作为法律监督机关，要加强对人民法院有关管制、缓刑、剥夺政治权利、假释、暂予监外执行的判决监督。通过对监外执行罪犯（社区矫正对象）的日常检察和专项检察，对每一名矫正对象从交付执行、执行变更到执行终止等环节，尤其是对监外执行罪犯漏管、脱管、失控以及重新犯罪的情况加强监督；对不符合监外执行条件或监外执行条件已消失的，建议及时收监执行，对在监外执行期间又违法犯罪的，依法严厉打击；对渎职造成社区服刑罪犯漏管、脱管、失控或重新犯罪等严重