探索贵州山地特色城镇化途径

破解土地资源约束探索贵州山地特色城镇化途径主讲人：安和平研究员2012年11月29日主要内容

一、贵州省城镇化进程及特点

二、贵州省土地资源现状、问题及对城镇化的影响

三、破解土地资源约束城镇化发展的途径一、贵州省城镇化进程及特点

作为西部内陆山区省份，随着西部大开发深入推进、国家一系列经济刺激政策实施，贵州省城镇化与城市发展取得较大成就。但与全国相比，改革开放以来，贵州省城镇化进程相对缓慢，与全国城镇化进程距离拉大。

1978年贵州省城镇化水平与全国城镇化水平相关5.86个百分点,随后逐渐缩小到1983年相差2.64个百分点；之后与全国城镇化水平持续拉大，1990年、2000年和2005年分别相差7.26、12.35和16.12个百分点，2009年达到18.45个百分点后出现减缓趋势。（一）城镇化进程缓慢，与全国城镇化水平差距大（二）城市发展少，规模小，等级结构不合理1、城市数量少。2010年,贵州省有城市总数13个,与全国平均每个省(区)有城市24.2个(地级市10.2个、县级市13.7个)差距很大。

2010年贵州省与全国及周边省（区）城市规模比较*地区地级市（个）县级市（个）城市建成面积（平方公里）城市平均建成区面积（平方公里）城市建成人口（万人）城市平均建成区人口（万人）常住人口（万人）人口城市化率（%）全国**28337040058.0161.3439468.860.6013409129.43湖南13161321.0545.551233.3042.53657018.77广西147940.4744.78847.1240.34461018.38四川18141629.7350.931583.4549.48804519.68贵州49463.9635.69541.7041.67347915.57云南811751.3439.54732.4138.54460215.92*根据2010年中国城乡建设统计年鉴和2011、2010年中国统计年鉴整理;**不包括直辖市。2、城市规模小。由表所示，贵州省城市平均建成区面积仅为全国水平的51.18%，并低于周边省（区）城市平均建成区面积；城市平均建成区人口为全国水平的68.76%。3、城市等级结构不合理。

按城市城区人口划分，2010年贵州省有人口200万以上城市1个；人口50-100万城市2个；人口20-50万城市6个；人口20万以下城市4个；缺少人口100-200万城市，难以形成城市分布的一般金字塔型，即贵州省城市数量的分布应为1特大、3大、9中、27小比例结构；人口城市化水平低。按城市城区人口统计，贵州省人口城市化率仅15.57%，略高于西藏自治区（14.94%），仅为全国水平的51.91%。（三）城镇人口主要分布在中小城镇

根据2010年中国城乡建设统计年鉴数据整理,以城市城区人口，县城人口和建制镇建成区人口作为城镇总人口，由图2、图3看到，全国城市城区人口占城镇总人口的56.45%，高于贵州省18.12个百分点，是贵州省城区人口比例的1.47倍。也就是说全国城镇人口主要集中分布在城市，贵州省城市数量少、规模小、吸纳能力弱，城镇人口分布虽以城市最高，但与县城人口、建制镇建成区人口分布比例无明显差距。（四）城市城区、县城人口密度高，城市建设用地规划不能满足城市建设需求

根据2010年中国城乡建设统计年鉴数据整理，不包括直辖市，贵州省城市建成区每平方公里人口11676人,排全国27个省(区)第一位,比全国城市城区平均人口密度(9014)高29.53%，分别是湖南（9336）、广西（9007）、四川（9716）、云南（9748）人口密度的25.06%、29.63%、20.17%和19.78%。省（区）城市城区人口密度大于10000（人/平方公里）还有山西、河南、湖北、四川、海南、陕西、青海等。

贵州县城建成区人口密度(人/平方公里)在全国27个省（区）排第8位，每平方公里9358人，是全国城建成区平均人口密度8365人/平方公里的1.12倍。此外，贵州省贵阳市、仁怀市、安顺市、毕节市和都匀市人口密度分别高达13419人、12590人、15750人、12250人和14772人，城区人口拥挤。全省13个城市中有遵义、赤水、仁怀、安顺、清镇、兴义、凯里、福泉和都匀市等城市建设用地规划不能满足城市建设需求，建成区面积大于城市建设用地。人口密度高低反映出人均城镇建成区水平。贵州省城市城区人均建成区面积为86平方米,排全国27个省(区)第一位,比全国城市人均建成区面积101平方米低14.9%。毕节市贵阳市都匀市安顺市仁怀市按城区人口和县城人口与城市建成区面积和县城建成区面积计算，人均建成区面积为95.6平方米，在全国27个省（区）中排倒数第一位，仅全国平均水平106.2平方米的90%；全国27个省（区）中,城市和县城人均建城区面积小于100平方米的仅有3个省。按全省常住人口统计，贵州省人均拥有城市和县城建成区面积28平方米,仅为全国人均拥有城市和县城建成区面积42平方米的66.7%,与2010年贵州省城镇化率占全国城镇化率的67.69%相比，建成区建设又滞后于人口城镇化水平。从2000年到2010年，全国城市建成区面积由22439.28平方公里扩大到40058.01平方公里，增长78.52%；贵州省城市建成区面积由291.65平方公里扩大到463.96平方公里，增长59.08%。二、贵州省土地资源现状、问题及对城镇化的影响（一）土地资源现状

根据2010年土地变更调查，贵州省土地总面积1761.53万公顷，农用地、建设用地、未利用地面积分别为1525.45万公顷,56.70万公顷,179.37万公顷，分别占土地总面积的86.60%,3.22%,10.18%。农用地以林地面积最大为790.73万公顷，占土地总面积的44.89%，耕地449.62万公顷，占土地总面积的25.52%。建设用地以居民点及工矿用地最大为46.26万公顷，占土地总面积的2.63%，交通用地6.13万公顷，水利设施用地4.32万公顷，分别占土地总面积的0.35%和0.25%。在居民点及工矿用地中，城镇工矿用地面积为10.43万公顷，仅占土地总面积的0.59%，略大于全省城市建成城区和县城面积9.92万公顷。

贵州省土地总面积：1761.53单位：万公顷农用地建设用地未利用地面积1525.4556.70179.37林地面积耕地面积居民点及工矿用地交通用地水利设施用地790.73449.6246.266.134.32

贵州省山地多、平地少、土地开发利用难度大。作为全国唯一没有平原地貌的内陆省份，全省山地面积占土地面积的71.34％，丘陵地占20.97％，山间盆地、岩溶洼地和河谷槽地等坝地仅占7.69％。同时由于山高坡陡，喀斯特地貌发育，未利用地中58.07%裸岩石砾地难以利用，加上经济滞后，造成土地开发利用难度大。（二）建设用地需求持续增大，基本农田安全受到威胁

近年来城镇化发展速度加快，城镇规模不断扩张，使城镇周围适宜农业耕种的坝田被占用，基本农田安全受到威胁，从而影响粮食安全。1997年～2005年贵州省规划建设占耕比例为38.32%,占用耕地面积3.33万公顷(50万亩)，而实际占用耕地比例为54.66%，占用耕地面积3.52万公顷(53万亩)。“十一五”期间，建设用地导致占用耕地22773.88公顷。从表上可以看到，从2006年到2010年占用耕地面积有上升趋势，尤其是2010年建设占用耕地8102.61公顷，占全省耕地减少9112.53公顷比例的88.92%。如果按2010年的占用耕地规模发展，基本农田安全形势更加严峻。

根据2000年和2010年中国城市统计年鉴数据分析，贵州省城市建成区面积从2000年的291.65平方公里增加到2010年463.96平方公里，净增加172.31平方公里，使城市建成区面积扩大59%。2010年全省耕地减少9112.53公顷，其中：各项建设占用8102.61公顷，农业结构调整458.74公顷，其他551.18公顷，说明城镇化、工业发展、水利交通等建设是耕地减少的主要因素。

城镇化发展与耕地减少有高度的相关性。贵州省城镇化率从1978年的12.8%上升到2010年的33.81%，相应的是常用耕地从1978年的190.53万公顷下降到176.13万公顷,净减少14.39万公顷,占比重的7.56%。其中，减少水田4.20万公顷,平均每10年减少1.31万公顷。

相关研究表明：贵州省城镇建设用地呈持续增长态势,2000-2007年,贵州省城镇扩展强度和综合扩展程度不仅在贵阳市和地级城市较快,而且在区位和自然条件良好的县级城镇也迅速提高。走产业支撑的城镇化道路，城镇化发展需要交通水利等基础设施的支撑，因此，以城镇化带动的建设用地建设是耕地减少的首要驱动因素。耕地减少已影响到贵州省粮食安全。从2000年到2010年，全省粮食播种面积从315.13万公顷下降到303.95万公顷，减少3.55%；水稻75.05万公顷减少到69.58万公顷，减少9.27%；粮食产量从2000年的1161.30万吨下降到2010年1112.3万吨，减少4.22%。其中，稻谷产量减少31.75万吨，下降6.65%。耕地减少已影响到贵州省粮食安全（三）自然条件差、平地资源不足成为制约城镇化发展的基础要素

贵州省城镇化发展滞后，除区位条件、经济发展水平等因素外，最主要的是缺少城镇化过程中人口集聚、物质集聚、能量集聚、信息集聚和财富集聚过程的支撑土地资源平台。由于适宜城镇化、工业化发展的土地资源禀赋的稀缺，土地资源禀赋在目前的经济水平下成为制约城镇化发展的基础要素。表明城镇化水平受到自然资源的硬约束。自然资源之所以具备产出的功能，源于一部分自然资源投入到社会生产中。这种影响在我国西南地区与日俱增显突出。根据全国各省(区、市)地表起伏度综合参数排序，依次以四川、云南、贵州西藏最高，四省（区）2009年城镇化率分别排全国倒数第六位、第4、第2和第1。而城镇化率倒数第3和第5位的分别是甘肃和河南。说明地表起伏度是影响我国西南地区城镇化发展的重要因素。（四）实施城镇化带动战略面临严峻的土地供给不足的挑战

贵州省人均拥有土地资源面积6.8亩，仅相当于全国平均人均土地面积11.3亩的60%。进入“十二五”是我贵州省大力实施城镇化带动战略和工业强省战略，“加速发展、加快转型、促进跨越”，实现经济社会又好又快、更好更快发展的关键时期，对建设用地的需求必然增加，加上土地利用总体规划滞后于经济社会发展需求，有限的土地资源与加速发展对土地需求的矛盾更加突出。

贵州省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出：2015年全省城镇化率达到40%和到2020年城镇化率达到50%。而贵州省土地利用总体规划（2006-2020）中城镇工矿用地面积是按2010年城镇化水平达35%和2020年城镇化水平达42%目标进行规划。加上工业强省战略的实施，贵州省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出：到2015年工业增加值比2010年增加1.5倍。仅全省产业园区工业用地，预计“十二五”期间需要新增工业用地约3万公顷。根据《贵州省土地利用总体规划（2006-2020年）》对工业化、城镇化用地进行了统筹安排，结合到2010年的实施情况分析,2010-2020年,城镇工矿用地规模规划增加7.47万公顷（由10.43万公顷增加到17.90万公顷），而全省产业园区新增工业用地就占居40.16%。加上城镇居住用地、公共设施用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地和绿地等的建设需要，7.47万公顷发展空间，到2015年预计会逼近。根据《贵州省“十二五”人口与计划生育发展专项规划》提出的2015年全省常住半年总人口控制在3936万人以内和全省城镇化率40%的目标要求，按全国2010年城市城区和县城人均建成区面积106.2平方米计算，2015年全省城市城区和县城建成区面积将达到16.72万公顷,与2020年全省城镇工矿用地目标(17.9万公顷)仅相差1.18万公顷。因此,城镇化带动战略、工业强省战略土地供给面临严峻的挑战。三、破解土地资源约束城镇化发展的途径（一）加快省级土地利用总体规划修编，为加快城镇化发展提供支撑

现行贵州省土地利用总体规划（2006-2020），与全省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出的要求和落实国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见（国发〔2012〕2号），有很大的不适应。建议认真落实省委、省政府新的发展战略目标，按国发〔2012〕2号要求，开展国土规划编制试点，对贵州省土地利用总体规划（2006-2020）进行修编，统筹安排城市建设用地、工业发展用地，实现《国民经济和社会发展第十二个五年规划》与土地利用总体规划的衔接，确保“十二五”工业化、城镇化目标实现，打牢与全国同步实现全面建设小康社会的宏伟目标的基础。（二）积极探索具有贵州特色的山地城镇化模式

国发〔2012〕2号明确将贵州确定为全国开发未利用低丘缓坡实施工业和城镇建设试点地区，为贵州城镇化发展破解土地资源约束迎来了千载难逢的机遇。

贵州山区的特点决定了贵州省不可能在平地建设城镇和工业园区,要实现城镇化发展目标，即力争经过10年左右的努力，全省大城市(含特大城市)、中等城市分别增加到9个、20个以上，发展形成一批小城市，城镇人口3／4在大中城市、1／4在小城市和建制镇，到2020年城