我国农村土地流转存在的问题与解决办法

摘要“民以食为天,食以土为本”。我国是农业大国,农民是最大的社会群体,而土地是农民的“根”农民的“命”。这样的国情就决定了农村土地对我国开展的重要性,农村土地流转关系到农民增收致富,现代农业的开展和农村经济繁荣社会稳定的大事。“三农”问题一直是我国经济开展的重要问题。中国共产党十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会开展第十一个五年规划的建议》中就明确的提出,建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。中共中央十七届三中全会通过推进农村改革开展假设干重大问题的决定中提出赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,稳定现有土地承包关系,并保持长久不变。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革假设干重大问题的决定》。《决定》提出的全面深化改革，包括农村土地制度改革。农村土地制度改革必须坚持中国特色，即在坚持土地集体所有制的原那么下推行土地使用制度改革，就是寻求符合中国国情的方法和途径破除制约城乡开展一体化的土地制度障碍，主要涉及地籍管理制度、土地产权制度、土地市场制度、土地征收制度和农村宅基地制度等。本文首先简单阐述了目前我国农村土地流转制度的背景,总结国内外关于农村土地流转制度的研究，概括描述我国农村土地流转制度的现状及存在问题，借鉴国外土地制度经验并结合我国实际情况，尝试解决目前我国农村土地流转所面临的困境，构建符合我国国情的农村土地流转模式。关键词：农村土地制度，土地，创新，流转模式ABSTRACT"Foodtoland-based."Ourcountryisabigagriculturalcountry,farmersarethelargestsocialgroups,farmersandlandthe"root"offarmers'lives."Suchasituationwilldeterminetheimportanceofrurallandfordevelopment,rurallandtofarmerstogetrichrelations,thedevelopmentofmodernagricultureandruraleconomicprosperityandsocialstabilityoftheevent."ThreeRuralIssues"hasbeenanimportantissueinChina'seconomicdevelopment."ThreeRuralIssues"hasbeenanimportantissueinChina'seconomicdevelopment."CPCCentralCommitteeonNationalEconomicandSocialDevelopmentFive-YearPlan,"theChineseCommunistPartyPlenumthroughclearlyintheproposedconstructionofanewsocialistcountrysideinChina'smodernizationprocessisamajorhistorictask.ThirdPlenarySessionoftheCPCCentralCommitteetopromoteruralreformanddevelopmentdecisionsbyanumberofmajorissuesraisedinfullandgivefarmersmoresecurelandcontractandmanagementrights,stabilityoftheexistinglandcontractrelationshipsandmaintainlong-termchange."CPCCentralCommitteeondeepeningreformoftheoverallnumberofmajorissues"bytheThirdPlenarySessionofthe18thCCP."Decision"comprehensivelydeepenreformsproposed,includingthereformoftherurallandsystem.ReformoftherurallandsystemmustadheretotheChinesecharacteristics,adheretotheprinciplethatthecollectiveownershipofthelandusesystemtoimplementlandreform,istoseekwaysandmeanstogetridoftheconstraintsconsistentwithChina'slandsystemintegrationofurbanandruraldevelopmentobstacles,mainlyrelatedtocadastralmanagementsystem,landpropertyrightssystem,thelandmarketsystem,landexpropriationandruralhomesteadsystem.Thisarticlefirstbrieflydescribesthebackgroundofthecurrentrurallandsystem,summarizedandonrurallandcirculationsystemresearchGui,ageneraldescriptionofthestatusofrurallandcirculationsystemandproblems,andlearnfromforeignexperienceinthelandsystemcombinedwithChina'sactualsituation,trytosolvethecurrentdifficultiesfacedbyourruralland,buildinginlinewithChina'snationalconditionsofrurallandcirculationpatterns.Keyword:Rurallandsystem,land,innovation,transfermode目录摘要 1ABSTRACT 2目录 4文献综述 1国外关于农村土地流转的研究综述 1国内土地流转研究综述 2引言 31农村土地流转的相关概念 41.1土地的一般理论 4土地 4土地分类 4农村土地的概念 51.2土地产权 51.3土地流转 62土地制度的相关根底理论 72.1制度的含义 72.2土地流转的一般理论 7马克思的土地所有权理论 7土地制度变迁理论 73农村土地流转的现状及存在的问题 93.1农村土地流转的现状 93.2农村土地流转存在的主要问题 10农民对土地的依恋,阻碍着土地流转,限制了农业的规模化 10土地流转中政府行为失范阻碍土地的流转 11农村土地流转机制不健全，市场开展不完善 113.3农村土地流转存在问题的原因分析 12农民对土地的依赖的原因分析 12政府在土地流转过程中失范的原因探究 12农村土地流转市场开展滞后的原因分析 134促进我国农村土地流转的建议 144.1健全土地流转的法律制度 144.2推动农村土地流转观念的转变 154.3完善农村社会保障体系 154.4积极培育我国农村土地流转的市场环境 16结论 17参考文献 18致谢辞 19附录 20文献综述国外关于农村土地流转的研究综述国外大局部国家都是实行土地私有化，土地可以直接自由地进入市场进行交易。在国外土地经济学和土地法学的研究中，很少使用农村土地流转这个概念，更多使用的是农村土地交易。虽是如此，在实际当中，国外农村土地交易中既包括农村土地所有权的买卖，也包括农村土地租赁、置换、转让等使用权的流转。国外学者对于农村土地交易影响因素的研究，主要是基于产权制度、宏观环境和交易费用等方面。1.农村土地产权制度因素对农村土地交易的影响土地作为一种不可再生的稀缺资源，是社会经济开展的根本要素之一。马克思通过对资本主义土地私有制下的土地交易进行研究形成地租地价理论，认为地租产生的根源在于资本主义土地所有权和经营权的私人垄断，而地租的上下又影响着农村土地交易。马克思认为在土地等根本生产资料仍然是公有制的前提下，私有家庭对土地具有实际上的占有权和使用权。科斯在《社会本钱问题》一文中，以牧民与农民的权利冲突为例指出，只要最初对产权明确界定后，如果存在市场交易，那么对谷物的损害超过土地租金的情况不会持久。而且在市场交易的本钱为零时，法院有关损害责任的判决对资源的配置毫无影响RR．科斯，A．阿尔钦，D．诺斯，等，财产权利与制度变迁———产权学派与新制度学派译文集［M］．刘守英译．上海:上海三联书店，1994Feder＆Feeney也阐释了产权清晰的土地资源对提高农业投资和农业生产力有重要作用。明确土地产权还会降低交易本钱，通过把生产要素配置给最有效率的农户，形成规模经营，最终提高农业生产力rGrGD，y．eryfdredrrtyits．rldkiciw35(7):5－3Binswanger＆Deininger指出持续存在的土地、劳动力、信用及商品市场的扭曲是资源利用率下降和经济开展缓慢的主要原因。土地所有权和使用权的流转会使土地资源配置更有效，并刺激土地资源开发的深度投资，减少农户的风险躲避行为BinswangerHP，BinswangerHP，DeiningerGE．Power，DistortionsRe-voltandReformingAgriculturalLandRelat［J］．HandbookofDevelopmentEconomics，1993，3(2):2661－2772国内土地流转研究综述国内学者对于我国农村土地流转实践进行了大量的调查研究。张红宇通过大量数据观察发现，20世纪90年代中期以前农村土地流转的发生率一直偏低。根据农业部1993年的抽样调查，1992年全国有473．3万户承包农户转包或转让农村土地1161万亩，分别占承包土地农户总数的2．3%和承包土地总面积的2．9%姚洋．非农就业结构与土地租赁市场的发育［J姚洋．非农就业结构与土地租赁市场的发育［J］．中国农村观察，1999(2):16－21，转37．杜培华等通过对江苏省典型地区农户土地流转现状进行的调查研究发现，农村土地流转市场已逐步形成，但是存在着发育缓慢、流转不标准、产权不清、资本化程度低等问题，因此社会经济开展状况、市场与产权状况、参与主体状况等3类因素综合影响着农户的农村土地流转行为杜培华，欧名豪．农户土地流转行为影响因素的实证研究———杜培华，欧名豪．农户土地流转行为影响因素的实证研究———以江苏省为例［J］．国土资源科技管理，2008(1):53－56．土地是农民最根本的生产资料，土地流转关系到农民的切身利益。在我国大多数地方，农村土地对农户而言，其保障功能远远大于其生产功能，因此农村土地流转的开展依然非常缓慢。钱忠好认为我国农村土地承包经营权的不完全性是我国农村土地市场发育缓慢的产权原因钱忠好．农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境:钱忠好．农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境:理论与政策分析［J］．管理世界，2002(6):35－45．冯应斌等指出，对理性的土地转出者而言，只有当释放“囚困”于土地之上的劳动力从事非农产业而获取的预期收益与转出土地而获取的租金之和大于自己耕种土地所获取的收益时，才会选择放弃耕种土地;对土地转入者而言，只有当转入土地进行经营得到的回报超过他们从事其他工作所得到的收入与因获取土地而支付的租金之和时，土地转入行为就可能发生。承包土地的替代性越大，时机本钱也越高，那么土地对转入者而言，其吸引力也就越小冯应斌、董琳，等．基于农户收入的农村土地流转绩效分析［J冯应斌、董琳，等．基于农户收入的农村土地流转绩效分析［J］．西南大学学报(自然科学2008(4):179－183引言土地流转是农业现代化的根底。我国农民的土地产权不完整，在现行法律框架内，农村土地产权资本化流转是唯一能够满足现代农业所要求的集中化、规模化和科学化要求的路径选择。土地流转是农业现代化的客观要求。现代农业生产要走产业化、规模化、专业化的道路，需要足够规模的土地和专业生产设施。在家庭联产承包责任制条件下，土地碎化严重，条块分割；农户各自为战，缺乏组织性，经营规模小。这就要求通过土地流转，来为土地的规模化、现代化、专业化经营提供条件。其次，开展现代农业要求土地流转。一家一户的家庭经营自给自足，生产产品的市场化程度低，无完整的销售、物流体系。农民主体市场意识淡薄，跟不上市场形势的变化。这就要求通过土地产权资本化流转，将分散的土地集中起来，交给专业化的生产主体经营。这样就能开拓农产品市场，提高农产品的商品化水平，满足农业现代化对市场、物流、销售体系的要求，解决传统小农经济不能解决的问题。

1农村土地流转的相关概念1.1土地的一般理论土地土地是农业生产最根本的生产资料，也是人类社会赖以生存与开展不可或缺的物质根底。从不同的角度认识土地，形成了对土地这一概念的不同的学说。一般地，我们可以把土地的定义粗略的划分成广义的和狭义的概念。狭义的土地，仅指陆地局部。较有代表性的是土地规划和自然地理学家的观点。土地规划学者认为：“土地是指地球陆地表层，它是自然历史的产物，是由土壤、植被、地表水及表层的岩石和地下水等诸多要素组成的自然综合体……”；自然地理学者认为：“土地是地理环境〔主要是陆地环境〕中互相联系的各自然地理成分所组成，包括人类活动影响在内的自然地域综合体。”广义的土地，不仅包括陆地局部，而且还包括光、热、空气、海洋……。较有代表性的是经济学家的观点。英国经济学家马歇尔指出：“土地是指大自然为了帮助人类，在陆地、海上、空气、光和热各方面所赠与的物质和力量。”美国经济学者伊利认为：“土地这个词，它的意义不仅指土地的外表，因为它还包括地面上下的东西。”土地分类土地分类是根据土地的性状、地域和用途等方面存在的差异性，按照一定的规律，将土地归并成假设干个不同的类别。按照不同的目的和要求，有不同的分类。我国的土地目前大致有三种分类：〔１〕按土地的自然属性分类，如按地貌、植被、土壤等进行分类；〔２〕按土地的经济属性分类，如按土地的生产水平、土地的所有权、使用权等进行分类；〔３〕按土地的自然和经济属性以及其他因素进行的综合分类，如土地利用现状分类。从我国的实际情况出发，同时借鉴国外一些兴旺国家的经验，国家新公布的《土地管理法》，科学地将我国土地分为三大类，即农用地、建设用地和未利用地。《土地管理法》定义："农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。为了更有效地管理土地，在上述三种分类的根底上，我国土地管理工作者又将土地作了更进一步的分类，其方法是按照《土地利用现状调查技术规程》中使用的土地利用现状体系，根据土地的用途、利用方式和复盖特征等因素，将我国土地分为了８大类。８大类土地是：耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域、未利用土地。农村土地的概念农村土地从广义上讲是指法律规定由农民集体所有的一切土地，包括耕地、宅基地及其他公共用地等。《中华人民共和国土地承包法》第二条规定:“农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农村的土地。”《中华人民共和国城市管理法》第八条第二款规定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属国家所有的以外，属于农民集体所有。所以农村土地，通常指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的土地。从用途上可划分为:农业用地和建设用的(农民住房用宅基地、农村根底设施用地等);从所有制形态上可划分为:农民集体所有的土地和国家所有由农民集体使用的土地。本文的农村土地指农民集体所有的农业用地。1.2土地产权一般认为，土地产权是建立在一定土地所有制根底上的土地的归属权利和运用土地的行为权利，包括土地的所有权即土地的最终归属权，也包括具体占有、使用、交易、收益、处置等行为权利，是关于土地的权利的总和，是多种土地权利组成的权利束。其中土地所有权是最重要的土地权利，它是土地所有者在法律规定的范围内自由使用和处理其土地的权利。纵观我国学者对产权的表述主要有以下几种:第一，产权就是土地所有权。周诚认为，“土地所有者所拥有的土地产权是以土地所有权为根底，可具体化为占有、使用、收益和处分四项权能”。第二，产权是除所有权以外的各项权利之和。高尚全认为，土地制度包括所有权制度和产权制度，所有权制度解决归属问题，明确土地所有权主体，产权制度明确如何利用和有效使用问题。1.3土地流转土地流转可以划分为广义土地流转与狭义土地流转两种，广义的土地流转包括土地权利的流转和土地功能的流转(改变的土地用途)。狭义的土地流转是指土地权利的流转，它的本质是指土地所有权的流转，在我国土地只有因征用从农民集体所有制土地流转为国家所有土地时才出现土地所有权的流转。2009年中央一号文件进一步明确了土地承包经营权流转的内涵，指出在农地流转过程中，农村土地归集体所有，不能改变土地的农业用途，不能改变土地所有权性质以及侵犯集体利益和个人利益，而只能流转土地承包经营权。土地经营权流转的含义是，拥有土地经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即保存承包权，转让使用权"。第二种观点认为，土地经营权流转就是土地经营权进入流通领域，通过一定运作方式(转包、出租、抵押、入股等)，在不同主体之间流动，并实现土地效益经营的制度。但在农村土地流转现实中，由于农村土地承包期限短，承包权不稳定以及使用权不完全等原因，造成土地流转困难。其中很大的原因是产权关系不明晰，虽然在土地流转中要明晰土地产权问题，但在我国目前的土地制度下，只能是土地的使用权的流转，所有权不可能改变。从现实讲，土地功能的流转虽不被国家政策和法规所成认，但确实存在，广义上的土地流转外延更全面些。因此，本文所界定的农村土地流转(农村土地流转的实质)，是指在农村土地所有权及农地用途不变前提下，土地承包者将土地承包权、经营权转移给其他农户或经济组织进行生产经营的行为。2土地制度的相关根底理论2.1制度的含义“制度”是一个外延很广泛的概念。尽管马克思在其著作中广泛使用“制度”这一概念，但是却一直未对此下过一般性质的定义。马克思主要是在两个层次上使用“制度”的范畴：一个是从社会根本形态层次上使用制度范畴，例如，奴隶制度、封建制度、资本主义制度等；另一个是从特定社会形态下约束人们经济关系与制约经济主体的行为规那么层次上使用制度的范畴，例如，财产制度、法律制度、税收制度等。2.2土地流转的一般理论马克思的土地所有权理论地租理论是马克思主义政治经济学的重要组成局部。马克思是较早关注土地问题的经济学家，他在《资本论》中指出:“在兴旺的资本主义国家，出现了土地被大土地所有者垄断，农业资本家为了获取利润而向大土地所有者租地，再雇佣失去土地的劳动者为农业工人从事农业生产。由此而产生了土地所有者和经营者之间的经济关系。联结这个经济关系的纽带就是地租。”地租具有社会历史范畴，在特定的社会形态下的地租，就会有特定的本质内容与形式，就表现着不同性质的生产关系。其主要表现在，一是土地所有权的实现形式产生了地租，土地所有权的存在才能产生各种形式的地租，土地所有权的形式不同，地租产生的形式也不同。二是，在各种社会形态下的所有形式的地租，全是土地所有权在价值上实现自己并增值自己的形式。马克思提出:“不管地租有什么独特的形式，它的一切类型有一个共同点:地租的占用是土地所有权借以实现的经济形式”。土地制度变迁理论制度变迁，就是制度的替代、转换和交易的过程。新制度经济学为人们分析经济社会问题提供了一个全新的视角，尤其是在一个新旧体制转轨的国家里。以科斯、诺斯等为代表的新制度经济学在中国备受瞩目，许多学者把它作为分析工具，对中国的经济改革实践给予解释和说明。诺斯的制度变迁理论包括有三大理论支柱第一是产权理论，诺斯的观点是有效率的经济体是经济增长的主要原因，只有在制度上做出安排和确定产权，才能产生有效率的经济体，可给人人的经济活动提供动力。诺斯认为经济的能否增长都受到产权有无效率的影响，高率的产权推动着经济系统开展。第二是国家理论，诺斯认为，首先弄清国家的功能才能够看清一个社会产权结构的变革的本质。诺斯把国家当作一种政治组织来分析，因为产权结构是有国家确定的，国家决定了构成经济组织契约关系形式。造成经济变化的产权结构的效率要有国家最终负责。第三是意识形态影响制度的变迁，产权理论和国家理论都建立在人是积极性的这个假定根底上。制度变迁的方式包括强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种。前者是由国家主导的，后者那么是个人响应制度不均衡带来的获利时机时所引发的。制度变迁的影响因素包括制度需求和制度供给两方面。前者主要包括要素、法律、市场、科技等因素，后者主要包括法律、科技、本钱、文化、心理等因素。制度变迁理论充分说明：当土地制度不能很好地适应生产力的开展要求时，需加快推进土地制度创新。制度变迁理论是遵循市场经济运行规律的理论，对深化我国社会主义市场经济条件下的农村土地制度改革具有极大的借鉴意义。3农村土地流转的现状及存在的问题土地作为中国农民的根本，一般很少变化，国家也有过“土地承包经营权30年不变的承诺”。如今，伴随着形势的变化，可以看到国家做出了相应的政策改变，开始鼓励土地的流转。3.1农村土地流转的现状进入新世纪以来，随着我国工业化、城镇化进程不断深入，第二、三产业迅速开展，农村生产力水平显著提高，越来越多的农民脱离农业、农村从事非农就业，农村劳动力大规模流向城镇，农村土地流转的规模逐渐扩大，速度开始加快。农业部近年来的数据统计显示:2006年全国农村土地流转面积5551.2万亩，占家庭承包耕地面积的4.57%。2007年全国农村土地流转总面积达6372万亩，占家庭承包耕地总面积的5.2%。2008年底，全国农村土地流转面积到达1.09亿亩，占农户承包耕地总面积的8.9%。2009年底，农业部政策法规司副司长王乐君在“2009中国农村法治论坛”会议上以学术论文的形式披露了全国农村土地流转面积已达1.5亿亩，超过全国承包耕地面积的12%。到2010年底，土地流转面积到达1.87亿亩，占家庭承包面积的14.7%齐海山.我国有九成以上的承包农户有了承包经营权[E]./201104/120110414_507892461.htm。截至2012年12月底，全国土地流转面积约2.7亿亩，占家庭承包耕地面积的21.5%。从总体上可以看出，我国农村土地流转面积占家庭承包耕地总面积的比重在逐年提高，齐海山.我国有九成以上的承包农户有了承包经营权[E]./201104/120110414_507892461.htm现阶段我国农村土地流转状况主要有5方面的特点：第一，总体流转程度偏低，但不同省份流转规模有差异。主要是因为经济兴旺地区城镇化、工业化水平高，对土地的依赖程度要低于经济落后地区。所以，土地流动的动力和积极性较高，流转规模也相对较高；第二，土地的流转主要是在农户与农户之间进行，并且流转户占承包户比重偏低。我国农村地区土地市场还比拟封闭，土地流转市场还没有真正发挥效应，还没有完全按照市场机制的原那么优化土地资源配置；同时也反响了农业的弱质性及投资回报率偏低，导致缺乏对农业投资的积极性；第三，土地流转引发的冲突持续不断。近几年，由于农民种田负担重、效益低，农业生产条件差等及局部农村人口外出务工等原因，农村土地荒废情况比拟普遍。一些地方村集体为了不让承包地税费落空，不至撂荒田地，采取了一系列措施转包给他人耕种，并由其承当税费。近年来随着中央“一号文件”和《农村土地承包法》的出台、农业生产效益的提高，外出农民纷纷回乡要求重获土地使用权。但由于农民对土地承包经营法律法规的认知度普遍偏低，无土地流转协议、合同不标准以及土地流入方经营管理不善或流入方不按时支付年固定使用费和流出方中途终止合同等原因引起的纠纷在某些地区表现的逐渐明显。第四，土地流转过程中承包人改变土地用途，破坏性流转突出。一些举家外出户为了不让稻田抛荒，随意把承包田转让出去让人种植。流转的土地除大局部仍为种植业用地外，还有局部用在牧业、渔业、和二三产业中，特别是还出现了破坏性比拟严重的非农土地流转。3.2农村土地流转存在的主要问题农民对土地的依恋，阻碍着土地流转，限制了农业的规模化对于农民来说，土地经营不仅仅是一种经营手段，而且是一种生产方式。土地对农民很重要的内涵:除了土地具有收入功能和就业功能以后，土地还具有社会保障这一重要功能。由于目前农村社会保障还不完善，在失去土地后，生活得不到保障，使得一局部农民怯于涉足土地流转。另外，由于农民本身指示水平的局限，其对土地流转有排斥心理，这些都限制了土地流转及农业的规模化。此外，有技术、文化水平较高的农民多以外出务工或经商为主，留下从事农业生产的劳动力大多思想较为保守，没有其他谋生手段，因而他们所承包的土地是其维持根本生活的保障，可以说是他们的“保命田”。即使是外出农户因为根深蒂固的乡土观念，他们中的绝大局部人认为外出务工虽能提高收入但是风险过高，担忧失业没有保障，所以宁可土地荒废也不愿轻易转让土地。再者，国家近些年来对农村土地经营的政策优惠程度逐渐提高，土地收益较之前有所提高，使得一些农户不愿出让土地；还有一些临近城区、靠近厂区或国家重点工程建设的区域的农户严守土地以等待获得高额的征地补偿。不同层次的农民因为追求的利益不同致使大规模的土地流转难以形成，不利于现代化农业的开展。且我国农业较之前虽有所进步，但农田水利根本设施落后无法实现旱涝保收，这也增大了土地流转的难度，制约着土地流转规模化的推进与形成土地流转中政府行为失范阻碍土地的流转政府作为公共产品的管理和效劳者，是农民利益的代表。政府部门可以通过建立相关机制，为促进农村经济的开展、农民增收和实现规模经济效应，引导农民进行土地流转，并为土地流转做好效劳。在土地流转中，农民的土地承包经营权得不到保障，容易受到侵害，主要表现在两个方面：一是在基层村级组织的村千部由于素质参差不齐，再加上土地承包合同不标准，有的村干部对农民的土地承包合同随意更改、收回。有的甚至强迫农民签订土地流转合同，严重的侵犯了农民的土地承包经营权。二是有的地方政府以土地流转或新农村建设为名，随意的征收农民的土地或为了完成“招商引资”任务借土地流转之名圈地以降低土地开发本钱为，并随意的改变土地用途或以租代征。这些形式都严重的损害了农民的利益，为农村社会的和谐稳定埋下隐患。二是政府对农业企业的监管不力使得农业企业在土地流转中对农户利益的侵害。政府为了政绩或受条件限制对参与农村土地流转的农业企业资质和信用没有或无法进行核查，使得农民的利益受到侵害。政府在土地流转过程中还存在管理“缺位”现象，如土地流转管理机构建立不及时，机构规格、人员编制和工作经费与工作职责不相符，疏于土地流转的管理和效劳，放任土地流转自由开展，土地流转管理处于真空状态，从而导致农村土地流转处于混乱的无序状态。农村土地流转机制不健全，市场开展不完善当前，我国还没有相对标准的土地流转机制，影响了土地流转的合理性和稳定性;土地流转的签订期限比拟短，流转机制和程序存在不少问题，土地流转的市场发育程度还不够成熟。不标准的流转行为导致当前农村土地纠纷大量存在。农村土地流转市场机制建设滞后、发育不完善。主要表现在:1、土地流转的价格指导机制不完善土地的租金、转包费用是在没有经过市场竞争情况下形成的，没有专门的农村土地价格评估机制，土地流转的价格多有人为确定，容易出现流转双方的意愿不满意的问题，合同纠纷的发生频率较高，影响土地流转双方的积极性。2、土地流转中介体系缺乏土地流转中介体系的缺乏导致农村土地流转交易本钱增大。由于农村土地流转程序的不标准，导致流转双方责任不尽明确，无法保障流转权益不受侵害，一旦出现不支付流转费用、不兑现收益分成、受让方将土地使用权自行再转让、土地使用权发生权属等纠纷时，当事人的合法权益难以得到维护，大量的不标准行为也破坏了农村土地承包经营权流转秩序和农业生产的稳定3.3农村土地流转存在问题的原因分析农民对土地的依赖的原因分析在几千年来农耕文化的影响下，农民对土地相当依赖，在农民的小农意识中土地就是农民的“根”，农民从心里认为只要有了土地什么也不怕，什么也不用担忧。虽然我国进行农村社会保障体制改革多年，但进展缓慢，农民参保率并不高，加上农民外出务工的工作一般都是临时性的，随时都有可能没工作可干，这就让农民更加珍视手中的土地，把土地作为失业。虽然农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农村社会养老保险制度等使得农民对土地保障的依赖性有所降低，但是社会保障制度的还不是很完善，大多数的农民仍是把土地作为主要生产资料，所以土地对农民来将还是最好的生存保障。农民文化水平不同，在面对土地刘占的态度上也有很大的差异。一般来讲，受教育程度越高，对新理念新事物的接受能力越强，也会更积极的参与土地流转。相反，文化水平较低的农民对土地以的依赖性强，科学技术应用率偏低，土地多采用粗放的生产管理，土地的产出不高.没有实力进行高效农业的开展，对土地流转的一般持消极的态度。政府在土地流转过程中失范的原因探究我国的土地市场还很落后，离不开政府行为，所以政府行为应该妥善进行。即:履行政府职责，进行宏观管理，微观效劳和有效监督。土地是农业生产中重要的生产要素，为使土地资源的高效配置，就要进行农村土地经营权的流转，让市场对土地进行更有效的配置。土地资源配置的优化，能够加快农村土地的规模化、集约化的进程。但在我国大多数的农民看来，土地的保障作用一直是占重要地位，进行农村土地的流转对他们来说有巨大的风险性存在，农民对土地流转的决策过程要慎之又慎。因此，政府作为公共事务的效劳者，在农村土地流转过程中要充分的为农民效劳，有帮助他们降低和躲避土地流转的风险然的责任。但是，一些地方政府个别官员为个人私欲，追求个人利益而强制土地流转，不顾农民的意愿。少数地方政府为了政绩及个别官员的腐败，那么利用行政的手段搞整村甚至整乡的土地流转。更有一些乡村组织，或者有政府幕后操做，不顾中央“依法、自愿、有偿”的精神，强制把上地低价流转给农业企业，甚至作为一个利益团体与民争利。导致政府行为失范的主要因素是利益驱动。政府作为一个利益体，也会对自身的利益追求最大化，这时政府就会在公共行为中为自己的私欲牟利，甚至在自身利益与公共利益发生冲突时，牺牲公共利益。政府官员自身也有利益的追求和目标，政府官员为了晋升就需要政绩。为了政绩有的地方政府或者村集体以加快现代农业进程为名，利用行政手段强迫农民集中土地从事某种生产，或强行将农民土地流转给农业龙头企业，这种土地流转最终让农民的利益在土地流转中受损，让他们失去了赖以生存的保障。农村土地流转市场开展滞后的原因分析土地承包经营权流转缺乏对土地转出方与转入方权利的保护。土地流转不仅需要供需双方参与，而且还需要有一定的中介机构对当事人的行为进行引导。从目前情况看，土地流转还缺乏完善的市场条件，中介效劳机构成型的很少，土地流转的空间狭窄，流转本钱较大，严重地影响了土地流转的速度、规模和效益了。农村土地流转价格是土地市场核心，是反映土地交易状况的“晴雨表”，客观揭示了农村土地使用权流转的供求关系，通过市场竞争实现。价格机制对土地流转供给者来说，是调节农村土地流转供给规模、供给时间、供给方向的信号;对农村土地流转需求者而言，那么是改变需求方向和规模的信号;对国家宏观控制来讲，是有效调节农村土地流转供求关系的信息和手段。因此，在建立土地流转市场机制中价格机制不可缺失。我国农村土地流转中介还存于低级阶段，虽然在一些地方中介组织数量不少，但整体水平仍然有待提高。一是许多农村地区还没有建立完整的土地流转市场，中介组织还处于空缺状态。交易双方还存在着交易信息不对称、交易渠道有限等众多问题，限制了农村土地流转的规模和速度。二是中介组织的缺乏无法推动农村土地经营权流转市场的有效运行。农村土地承包经营权的流转关涉多个主体，没有有效地组织进行指引，当事人双方的利益就不可能得到有效地保4促进我国农村土地流转的建议农村土地流转是一项复杂的系统工程。土地作为农民的根本生活保障，农村土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”的原那么。各政府也应在深入领会党的十七届三中全会中提出的有关统筹城乡经济社会开展的精神，认真贯彻落实中央对于土地流转的相关政策法规的根底上，根据各地实际情况实事求是地积极稳妥地推进农村土地流转，切实维护百姓利益，发挥土地的最大效益，加快农业产业化进程。对此依据一些地区的成功做法提出以下建议。但是在推进土地改革流转的过程中也应该注意两点：第一，推进土地制度改革的根本出发点是为了增加农民的财产性收入，不是为了解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购置宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村去圈地，我们应该把握，中央主要是从维护农民的权益角度来考虑的，这是我们政策的出发点。第二，推进土地制度的改革，既要积极又要稳妥，无论是承包地的抵押、集体经营性建设用地的入市，还是住房财产权的流转，都要先搞试点，而且试点是要报批的。要坚持全会提出的审慎、稳妥的原那么，标准有序推进。不能事情还没有弄明白就盲目推进，这样才能保证农村的土地制度改革能够健康地向前推进。4.1健全土地流转的法律制度为标准农村土地流转行为，政府部门作为相关法律和政策的具体执行者，应尽快制定和完善相关的行政法规，以此作为农村土地流转的指导和依据。首先，政府部门应仔细研究国家现有的有关农村土地问题的法律体系，以《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》为纲领和指导原那么，结合当前农村土地流转的现实，制定专门的、详细的农村土地流转行政法规，填补当下农村土地流转法律的空白和缺乏。其次，深入基层调研，开掘农村土地流转的新问题、新形势，充分征求农民意见，在科学预测的根底上，对既有的行政法规进行合理的修订，尤其是要对土地流转的范围、形式、流转双方的权利和义务、解决争端的方法等作出详细而明确规定，从而使得行政执行更具有针对性和可操作性。再次，政府部门应遵循科学标准的原那么，制定统一的行政法规，消除不同地方政府制定不同行政法规的现象，特别要注意“概念”的准确性，如按照统一标准，标准“占有权”、“承租权”、“租佃权”、“转让权”、“处分权”等称谓，尽量防止概念前后不一致、模糊混淆的现象，减少分歧，为农村土地的顺利流转建立准确而可行的行政法规体系。4.2推动农村土地流转观念的转变农民旧有思想观念是制约农村土地流转的重要因素之一。一方面，政府应积极开展土地流转的宣传工作，加强普法教育。使农民真正认识土地流转的价值，并能依靠法律维护自身的合法权益。另一方面，提高农民科学文化水平，大力培育企业家型的农户和农民。可以由政府出资或结合社会力最办学，积极开展农民职业培训，使其熟悉农业科学技术，并懂得企业管理、市场营销、和国际市场开展趋势，大力宣传农业企业家的典型;同时政府在财政和金融政策上应对企业家型农户给予积极扶持。4.3完善农村社会保障体系加大政府财政投入力度，增大农民最低生活保障、大病救助、子女教育、农民工保护等社保资金比例；也可与土地流转工作挂钩建立一些与之相关的社会保障制度，如：建立新型农村社区，通过土地流转筹集局部社保基金开展农村社区保障。为完成土地流转的农户建立养老保险中心，制订一套详细的养老金缴费领取方法，解除农民失去土地承包权后对养老丧葬的担忧；改革现有户籍制度，减轻农民由农村转移到城市的障碍，调整城乡户籍差异及一些不合理的社会福利，从而逐步弱化土地对农民的生存保障功用，减轻农民对土地的完全依赖。在我国现有的城镇居民社会保障制度的根底上，针对我国农民工的就业特点和社会保障诉求，将农民工纳入社保体系。农民工的社会保障诉求主要包括：失业后保障根本的生存条件；发生工伤事故、重大疾病可以得到及时救治，到达退休年龄后可以老有所养。完善农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度。在农村医疗保险形式上可以结合家庭养老、个人投保等形式，进行多样化设置。在资金来源上，可以采用个人缴纳、政府补助和集体补贴的形式。加强养老资金的管理，设立管理机构，健全制度；适时政府可以逐步放松对养老金入市的管制，使养老金的运营走市场化的道路，实现养老资金的保值增值。对于农村新型合作医疗制度的建设，要充分发挥政府部门的主导作用。4.4积极培育我国农村土地流转的市场环境建立各级土地流转平台，为土地流转提供效劳，促进公平标准的土地流转市场机制的建立；构建农经信息网络，收集或发布土地流转信息，建立土地流转信息数据库，为更好统筹管理土地流转提供科学合理的建议；大力开展土地流转市场中介机构，充分发挥其媒介作用使土地流转市场呈现多层次和更为开放，各取所需从而降低土地流转本钱；建立各级土地流转调节机构，使土地流转纠纷能够做到早发现、早调停、早解决，切实维护各方利益提高土地流转效率；对不愿参与土地流转的农户加强管理，制定荒地惩罚制度，必要时可收回其土地的承包权提高土地的利用率；建立公开、公正的土地评估机构，依据一定的标准对农用土地进行等级分划，再根据等级的上下对其进行价格的评估，为合法合理的土地流转提供科学依据，实现交易双方的公平、公正；各地建立土地档案，给所辖区域的土地进行编号，建立“身份”资料，一方面防止不法分子趁土地流转时机虚报土地的面积造成土地流失，另一方面保证农用土地的合理科学开发，防止对耕地造成不可弥补的损伤，保护农户的合法权益。此外农村土地顺利进行流转的必要纽带是农村土地流转时必须存在标准合理的中介组织，如果缺少了市场中介组织就会使土地流转的本钱增加、流转时机减少、流转风险加大。为了能有效地减少本钱、降低风险、增加交易数量就必须对农村土地承包经营权流转市场中介组织进行完善。建立非盈利性中介组织。这种中介组织不同于一般的民间的中介组织，它是以非营利性的效劳为主，是为了执行国家的流转政策，是为农民群众出谋划策的助手与参谋，主要表达了国家在政策上对农业开展的支持。同时也要标准组织中介，切实保障好土地流转双方的利益。一是标准其内部结构，强化管理。对于中介程序要落实到合同上，土地流转市场中的主客体都要与中介组织签订合同;二是标准其收费标准，根据不同地区，不同的收入水平制定其收费标准;三是提高人员素质，对中介组织中的工作人员要进行统一的培训，提高其业务素质及思想结论随着市场经济的日趋成熟、城乡社会的不断融合，我国农村土地使用权的加速流转将势不可挡。本文研宄分析了当前农村土地使用权流转的理论根底和现实状况，并得出以下结论:第一，从法律上给予农民稳定有效的产权保障，这是农民发挥主体行为的动力源；积极发挥农民自主制度创新能力，探索有效土地使用制度。首先是推进土地承包经营权的物权化，稳定承包经营权。其次是积极探索建立多样化的有效土地使用制度。土地股权经营模式是解决集体所有制下产权封闭性的有效手段，有利于实现产权流动，更加有效的发挥产权的资源配置作用，应成为土地使用制度改革的方向。第二，推动土地流转，重点在于农民流转主体的培育。目前极为紧迫的是农村社会保障制度的建立健全，弱化土地社会保障功能，使农民摆脱对土地的保障依赖，从而实现向非农就业的稳定转移。解决劳动力转移应立足于增加农民收入，稳定农民非农就业；同时加大农业投资，提高农业经济效益。第三，流转中介组织的建立和标准。弱化农村集体组织的行政色彩，引导农民自发建立的经济组织，构建和谐有序的农地流转市场。参考文献[1]Coase.R.H_1937，TheNatureoftheFinn[M].Economica2004:386-405[2]D.Kreps.CorporateCultureandEconomicTheory[M]J.GraduateSchoolofBusiness，StanfordUniversity，1984[3]LouisPutterman.TheroleofOwnershipandPrppertyRightsinChina'sEconomicTransition[J].TheChina'sQuarterly，Vol.144:1047-1064.[4]马克思.资本论(第三卷)[M].北京:人民出版社，1975:714.[5]张旭清.农村土地流转存在的问题及对策研究[J].东北师范大学学报，2009(3)[6]韦鸿.从非农角度看社会主义新农村建设[A].湖北省科学技术协会、华中农业大学、湖北省农业厅、武汉东湖高新区管委会.“三农”问题与新农村建设——湖北省首届涉农领域青年博士论坛论文集[C].湖北省科学技术协会、华中农业大学、湖北省农业厅、武汉东湖高新区管委会，2006:6.[7]孟勤国.中国农村土地流转问题研究[M].法律出版社，2009 [8]唐亚.城市化土地流转过程中的政府角色研究[D].湖南师范大学，2012.[9]张红宇，我国农村的土地制度变迁[M].北京.中国农业出版社，2002:140.[10]陈小君，农村土地法律制度研究-田野调查解读[M].北京.中国政法大学.[11]王景新.新形势下赋予农民长期而有保障的土地使用权尤为重要[J].中国农村经济，2001，(10).[12]王景新.新形势下赋予农民长期而有保障的土地使用权尤为重要[J].中国农村经济，2001，(10).致谢辞在论文完稿之时，我要特别感谢恩师任德成教授对我的悉心指导。在论文写作过程中，从开始的选题，收集资料，到最后的定稿，老师都给我了许多珍贵的指导与建议。即使在工作繁忙之时，也对我的论文及时批复，严格要求。在写作过程中发现了许多自身的缺乏，所以多谢任老师对我的帮助。在论文写作过程中，身边很多同学，也都给与了很多建议。四年的大学期间，感谢他们与我一同度过了大学生活。当然在四年的大学生活中，更要感谢我的老师们，教育我们做人做事。谢谢李艳萍老师、原光老师、刘振山老师、费广胜老师、国虹老师、权英老师、蒋飞老师、田铮老师、田华文等老师。附录RURALANDURBANLANDDEVELOPMENTANDLANDTENURESYSTEMS:ACOMPARISONBETWEENSOUTHAFRICAANDBOTSWANASusanBouillonLegalAdvisor:CityCouncilofPretoriaINTRODUCTIONFranklinD.Rooseveltoncesaidthat‘Everypersonwhoinvestsinlandnearagrowingcity，adoptsthesurestandsafestmethodofbecomingindependent，forlandisthebasisofwealth.’ThepurposeofthispaperistodiscusstheruralandurbanlanddevelopmentandlandtenuresystemsofSouthAfricaandBotswana，andtoexplaintheircontributionstourbansustainability.DEVELOPMENTPLANNINGINBOTSWANABotswanaislocatedatthecentreoftheSouthAfricanplateau，andisborderedbySouthAfricaonthesouthandsoutheast，ZimbabweonthenortheastandNamibiaonthewestandnorthwest.Approximately23%ofthepopulationisinurbanareasand77%inruralareas.Botswanahasarichtribalculture，andthereforeitisnotsurprisingthattheBotswanalegalsystemconsistsoflocaltribalcourts，whichadjudicatetraditionalmattersandTribalLandBoards，whichruleonlandusemattersintriballandsandtraditionalvillages.TownCouncilsruleonlandusemattersinurbanareas.ThegovernmentofBotswanahasadoptedasystemofdevelopmentplanningwhichhascopedrelativelywellcomparedwithotherAfricancountries.Developmentplanninginvolvesthepreparationoflanduseplansforbothurbanandruralareas.ThepracticeinBotswanaisthatthepublicismadeawareoftheimplicationsoflanduseplansbeforelandiszonedforvarioususes.Publicawarenessandparticipationisensuredbygivinglandusersanopportunitytoselectpreferredlanduseoptionsfromarangeofoptionsdeterminedthroughtheevaluationofphysicalandeconomicsuitabilityoflandresources(bottom-upapproach).PROPERTYRIGHTSANDLANDTENUREINBOTSWANAItisthepolicyoftheGovernmentthatallcitizensshouldhaveeasyandequalaccesstoland.Inordertorealizethis，threelandtenuresystemshavebeenputinplace.Triballandcovers71%ofthetotallandareaofthecountry.Itisallocatedtocitizensfreeofchargeforalltypesofuses.Statelandisownedbythestateandcomprises23%ofthetotalarea.MostofthislandisusedasNationalParks，orForestandGameReserveswithinwhichnosettlementsarepermitted.However，asmallpercentageofthislandisallocatedforresidentialpurposes，particularlyinurbancenters.Freeholdlandcomprisesonly6%ofthetotalareaandisprivatelyowned.Mostofthegovernmentpoliciestodatearethereforedirectedattriballand.RURALLANDPriortoindependence，Botswanahadestablishedtraditionalwaysofallocatingandmanagingtriballandanditsresourcesthroughchiefsandcommunities.Soonafterindependence，theauthoritytoallocatetriballandwasshiftedfromthechiefstotheTribalLandBoardswhichwereestablishedbytheTribalLandAct，butthemanagementoftheresourcesremainstheresponsibilityoftheusersandtheircommunities.Accordingtothisact，almost71%oftheavailablelandisadministeredastriballandaccordingtoanintegratedsystemofcustomarylandtenure.Althoughthetenurialrulesfortriballandhavebeenchangedconsiderablybythisact，itisconsideredaveryinnovativewaytocombineindividuallandtenuresecuritywithtriballand-use.TheLandBoardswereestablishedforaspecifiedtribalterritory，andtookovertheadministrativefunctionsfromchiefsandothertribalauthorities.TitleofthelandvestedintheLandBoards.TheLandBoardswereinitiallyentitledtomakecustomaryandcommonlawgrants，forresidential，grazingorcultivationpurposes，tomembersofthedifferenttribeslivinginthespecifiedterritoriesonly，butsince1993anycitizenofBotswanaisentitledtoapplyfortheserights.LandBoardsmaintaintheirownrecordorregistrationsystemandrightsarenotregisteredinthecentraldeedsregistrationsystemofBotswana，apparentlytokeepthemmoreaffordable.TheLandBoardsareentitledtoissuecertificatesofcustomarygrantsorcertificatesofoccupation.Provisionhasbeenmadefortheconversionofthesecertificatesintotitlesregistrableinthedeedsregistryoncedemandarisestodealwiththesecertificatesinthecommerciallendingmarket.Anychangeinright-holdermustbereportedtothelandboardinordertomaintaintheaccuracyoftherecordsystemofthelandboard.Shelterprovisioninruralareashasbeenonindividualsinitiatives.Themostimportantprerequisiteforhousingdevelopment，whichisaccesstoland，hasnotreallybeenadisturbingissueduetothefactthatallmaleandfemalecitizensareallocatedtriballandforfree，butinanefforttofacilitateshelterprovisioninruralareas，thegovernmentintendstointroducearuralhousingprogramme.LanduseplanningisnotanewphenomenoninBotswana.Pastexperiencesandrecordsindicatethatthetraditionalchiefswhohadauthorityonlandhavealwaysdonesomeformoflanduseplanning.FormallanduseplanninginBotswanastartedwiththeimplementationoftheTribalGrazingLandPolicyin1975，whensomeareaswerezonedforwildlifeuse，othersbecamereservedareas，whileotherareascontinuedtobeforcommunaluse.Thispolicyenabledindividualsorgroupstohaveexclusiveuseoflandinareaszonedforsuchuse.Theserightsarepermanent，exclusionaryandinheritable.Theymayonlyberevokedbythelandboardincircumstanceswheretheright-holderfailstoutilizethelandontermsspecifiedbythelandboard，orfailstodevelopthelandaccordingtothespecifiedpurposeswithinfiveyearsorwherethelandwasnotdistributedfairly.Intheseinstances，thelanddoesnotreverttothegovernmentbutisreallocatedbythelandboardtootherapplicants.Thispolicywasthereforeamajorprogrammethroughwhichruraldevelopmentwastobeachieved.Thedistrictsuptonowcontinuetoprepareandupdatetheirrespectiveintegratedlanduseplans.Inthepreparationofsuchplansthecommunitieshavemajorinputswithregardtothevariouslanduses.Thisisinrealizationofthefactthattohaveanimplementableandsustainablelanduseplan，thecommunitiesshouldbetheoneswhodecidetheusesonaparticulartypeofland.Itshouldbenoted，however，thatnotalldistrictshavesuchplans.URBANLANDAnurbancentreinBotswanaisdefinedasAllsettlementsonstatelandandsettlementsontriballandwithapopulationof5000ormorepersonswithatleast75%ofthelaborforceinnon-agriculturaloccupations.Generally，anurbancentreshouldbeseentoprovideitspopulationwithinfra-structuralandenvironmentalservicessimilartothatwhichexistsinamoderncity.Rural-urbanmigrationhasplayedanimportantroleinthegrowthofurbanareas.Severalurbandevelopmentpolicieshavebeenevolvedovertheyearstoguidethegrowthanddevelopmentoftheurbanareas.DuetothefactthatalargepartofthepeopleofBotswanaarelivinginruralareas，mostofthedevelopmentisaimedattheruralareas，butafewprogrammeswereintroducedinordertobetterthecircumstancesofthoselivinginurbanareas.TheSelfHelpHousingProgrammewasintroducedtoassistthelowincomeurbanhouseholdstodeveloptheirownhouses.Underthisscheme，theGovernmentprovidesbasicservicessuchasroads，waterstandpipes，andapit-latrinetoeachplot.PlotholdersweregiventenurialsecuritythroughaCertificateofRights.Thisprogrammehasalsobeenusedinupgradingthesquattersettlementswhichexistedpriortoitsinception.Shortageofservicedlandhasbeenidentifiedasoneofthemajorconstraintstourbanhousingdevelopment.Thereforeamajorlandservicingprogramme，theAcceleratedLandServicingProgramme，wasintroduced.Theobjectiveoftheprogrammewastoservicelandforalluses，suchasresidential，commercialandindustrial，inallurbanareas.AHousingDepartmenthasbeenestablished，whichischargedwiththeresponsibilityofpromotinghousingdevelopmentandimprovementthroughpolicyinitiativesthatcreateanenablingenvironmentforshelterprovision.TheTownandCountryPlanningAct，whichisthemainlegislationguidingphysicalplanninginBotswana，makesprovisionsforanorderlyandprogressivedevelopmentandcontroloflandinbothurbanandruralareas.TheUrbanDevelopmentStandardsandtheDevelopmentControlCodealsofacilitatetheorderlyplanningofsettlements.Sustainableurbandevelopmentdependsontheavailabilityofcleanwatersupplyandprovisionofinfrastructureforsanitationandwastemanagement.Anintegratedapproachintheprovisionofenvironmentallysoundinfrastructuresinhumansettlementsisseenasaninvestmentthatfosterssustainabledevelopmentandthatcanimprovethequalityoflife，inc