户籍制度论文：新制度经济学视角下的户籍制度改革探讨

户籍制度论文：新制度经济学视角下的户籍制度改革探讨[摘要]我国现行户籍制度的弊端主要表现为非公正性、制约经济发展和有损人口统计的职能。本文基于新制度经济学制度变迁的理论，分析户籍制度改革的政治和经济基础，提出了我国户籍制度改革的基本框架，主要为：户籍制度回归本位，建立相关福利制度的对接机制，坚持渐进式和激进式相结合的原则，采取“老人老办法，新人新办法”的思路以及坚持统筹城乡经济社会发展等。[关键词]新制度经济学户籍制度改革探讨社会转型期我国户籍制度的弊端转型是“大规模的制度变迁”①，“是一个国家或社会的经济体制或制度形态在性质、结构和模式上转变的过程”②。其实质是人们在利益动机的驱动下对权力结构进行的调整。目前我国正处于从社会主义计划经济向市场经济体制的转型期。我国现行的户籍制度，是新中国建立初期高度中央集权的计划经济、重工业优先发展的工业化道路等一系列相关要素制约下所形成的。在对公共资源进行分配和配置上，户籍制度对计划经济的顺利实施起了重要作用，主要表现在有利于重工业优先发展战略的实施和计划经济资源配置制度的建立。实行市场经济后，农民工成为迁移人口中的主力军，实现了市场更高效率的人力资源配置，农民收入大大提高。据1987年统计，23个百万人口以上的大城市中，流动人口日均流量已近1000万，1989年流动人口达到5000万③。1998年，全国离土离乡进城务工的农民工约有8000万人。至2008年全国流动人口已达2.01亿，他们为中国的城市发展作出了重要的贡献。尽管在社会经济转型的大背景下，户籍制度立足的根基已经有所松动，并且近年来在某些领域进行了若干改革的尝试，但迄今为止，仍未触及根本性改革。户籍制度从建立以来，就和统购统销制度、城市劳动就业和社会福利保障等制度结合在一起，把城乡人口分成两个经济利益上完全不平等的社会阶层，强化了人口对所在地区的人身依附关系。在社会主义市场经济体制的建立和完善中，户籍制度却限制了人口随着经济发展的合理流动，制约了人口城市化和工业化的进程。随着我国城市化进程逐渐加快，户籍制度的种种弊端日益凸显，主要表现在：1.户籍制度的非公正性。现行的户籍制度通过区分城乡和地域，控制户口转换和迁移，并在不同性质户口上赋予不均等的资源和利益分配，从而造成了城乡居民在身份和地位上的差异。以户口为基础的人口管理制度将劳动用工、住房、医疗、教育等公民权益同户口性质相挂钩，导致城市户口是一种身份符号的象征仍未发生根本性变化。户籍制度造成的社会福利壁垒，使得外来流动人口在社会保障、社会福利和公共服务方面同城市居民存在较大差距，阻碍了流动人口为城市做出贡献的同时对城市社会经济资源和发展成果的分享。2.制约了我国经济社会的发展。传统经济部门的劳动力大量行利益最大化选择是制度的意义所在。诺思在分析经济制度时，认为“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”③人类在其最大化行为活动过程中对制度的需求因而产生了制度供给。从一个特定的历史时期来看，一个社会的某个制度具有一定的稳定性。社会环境发生变化或者其他制度的变化会导致制度出现不均衡的状态。这时，因为制度中的行动团体或个体是有限理性的经济人，在对成本与收益核算以后，若一项新制度的收益大于制度变迁的成本，制度变迁就可能发生。“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”①主体只要能从变迁预期中获益或避免损失，就会去尝试变革制度。制度变迁的方式有多种，新制度学派认为主要是诱致性变迁和强制性变迁。诱致性变迁是指一种自下而上因预期外在利润存在而引发的由微观个体发动的制度变迁，这种变迁一开始是局部的，由个体创新，然后开始推广、流行并最终被社会所普遍采用。但这种变迁时间较长。而强制性变迁是一种“由政府命令和法律引入和实行”②，并自上而下强行推进的制度变迁。相比之下，由政府自上而下强制进行的制度创新或变迁则更具强制性和时效性。就本质而言，诱致性变迁只是在现存制度不变的情况下做出制度创新，即制度的完善；而强制性变迁往往要改变现存的根本制度即实现制度的转轨。诱致性与强制性制度变迁的关系，既是一种互补关系，又是一种博弈关系。一个社会选择什么样的制度变迁方式受制于有着特定偏好和利益的制度创新主体之间的力量对比关系。在集权式政治结构中，政府拥有绝对的政治力量对比优势和资源配置权力，通过行政、经济和法律等手段在不同程度上约束其他社会行为主体的行为。因此，改革方向、路径和程度主要取决于政府的偏好及其效用最大化。市场化的制度变迁具有明显的政府主导性。根据制度变迁的时间和量变质变过程的不同，制度变迁又可以分为渐进式和激进式两种，这两种变迁方式既有联系又有区别。渐进式变迁，主要通过物质财富的增加或调整财富的分配格局，使支持和反对改革的人都得到改革的收益，因而阻力小，容易控制，但是渐进式改革的速度慢，周期长，试错过程比较复杂。虽然每个局部阶段的代价较低，但完成这一变革的总费用却往往高很多。在每一局部改革或利益调整后会形成新的既得利益集团。同时，由于改革周期长，一些在改革过程中失去利益者极有可能形成合力来共同反对改革，使得改革出现摇摆甚至扭曲，而导致违背改革的初始目标。“其实中国的改革之路，正因为过分渐近，已经导致了很多设计现代市场经济体制建设所必须的制度基础一直难以真正建立。”③激进式变迁是在具备一定条件和目标定位准确的前提下实施的革命性制度变革，它的特点是迅速、果断、周期短且力度大，新旧制度基本立即脱轨；表面上，激进式变革看起来易造成不稳定，但一旦同心协力，全力实施，其成本其实并不高，且其收益会立即显现，后遗症不大。但激进式必须在时机成熟时实施，否则也可能造成某种程度的破坏。当前我国户籍制度变迁的政治经济基础在新制度经济学分析框架里，历史上的任何制度，都是当时人的利益及其选择的结果。经济发展的必然和人的需要是导致制度变迁的主要动因。经济发展的必然主要表现在生产力的发展决定生产关系的调整，随着生产力的发展，任何制度都是历史性的，都会随条件的变化而形成一个产生、发展和消亡的过程。而且人的需要不同时期其内涵也不同，人的需要是社会发展和人类进步的动力，因此人们通过设计制度来实现各种需要，并且根据需要的变化对相应的制度安排进行调整，从而经由制度更好满足人们的需要。制度变迁的经济基础根据马克思主义的基本原理，社会的生产力发展水平及其经济基础决定着上层建筑、意识形态及其制度的形成。现实中的人是在有现实制度所赋予的制约条件中活动的，因而人理性地追求效用最大化是在制度环境中一定的制约条件下进行的。如果没有制度的约束，那么人人追求效用最大化的结果，只能是社会经济生活的混乱或者低效率。新中国建立初期，巩固政权所面临的首要任务就是恢复秩序和重建家园。当国家的工作中心开始由农村转向城市时，一方面要建立公共秩序，恢复生产；另一方面，对农业、手工业、资本主义工商业进行三大改造，进而实现国家资本化。此后，为实行经济赶超战略，面对薄弱的经济基础，国家通过对农产品实行统购统销的“剪刀差”等政策，进行国家工业化原始资本的积累。用农业来支持国家的工业建设，农业的积累资金建立起了对国民经济有重大支撑作用的重工业体系。因此，在这个历史阶段，户籍制度起到了积极的作用。可以说，在当时的历史背景和经济条件下，实现了效用最大化的结果。一方面，户籍制度有力地维护了社会秩序，支撑了国家的社会管理；另一方面，为保障高度集中计划经济的顺利实行，户籍制度成为资源配置重要的制度设计。改革开放后，随着体制的转换，中国的经济持续增长，综合国力也不断增强。中国经济运行的微观和宏观环境已发生了重大变化，市场经济要求市场经济的个人是自由的和平等的，这也是建立健全市场经济体制的必备要件。新中国的户籍制度与计划经济体制有着紧密的联系，然而，计划经济向市场经济体制转型后，户籍制度对社会公共资源配置的控制力并未随之减弱或消失。相反，由于现行户籍制度严格限制非农业户口的增长，使得在工业化迅速发展的同时，人口城市化进展缓慢，劳动力无法自由流动和合理配置，进一步阻碍了我国城市化的进程。制度变迁的政治权力基础制度的形成取决于供给和需求两大力量，其中供给是最为关键的。制度的供给取决于很多因素，而权力所有者的意志，又对制度的供给起决定性作用。一种新制度对不同利益集团会产生不同的收益，并且往往会改变利益分配的格局，因而不同利益集团对制度的需求强度存在明显差异。因此，制度的需求过程就是不同利益集团的博弈过程。而“这种博弈的首要基础来自宪法秩序，宪法秩序规定了政权的基本规则，它们的变化能深刻影响创立新的制度安排的预期成本和收益，因而直接决定了人们对新制度的需求”。①我国户籍制度的变迁过程是由政府主导的强制性制度变迁，其变迁模式和方向有赖于对强制推行一种新制度安排的预计边际收益与预计边际费用的衡量，基于“权威最大化”的目标，设计出改进社会福利水平的政策。此外，“意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排”②。“中国长期的‘大一统’文化和小农自然经济对市场排斥。当新中国成立后，人们希望运用中央的集权力量迅速发展经济。”③现有的户籍制度能够被中国人民心平气和地接受，一个重要的原因是中国社会中传统的政治意识文化中“大一统”思想和集权主义在社会占据了主导地位。我国户籍改革制度设计的基本框架户籍制度改革必然是一个户籍价值重构的过程，其核心问题是权利重新界定和利益调整。改革的方向、形式以及广度和深度取决于行为主体之间的利益一致程度和利益对比关系。从理论上讲，均衡的制度安排和权利界定总是有利于力量支配方。改革取得成功的可能性取决于改革所蕴涵的价值理念与作为现行体制基础的价值理念之间的契合度、改革所导致的利益关系的重新协调与相关公共资源的配置，以及管理当局控制改革进程的能力。户籍制度改革的终极目标应当是户籍管理从审核体制过渡到登记体制，使户籍管理功能回归本位，使福利制度与普遍的公民身份而不是与歧视性的户籍制度相联系。社会转型期城市户籍管理具有明显的过渡性特征。中国人口发展态势和区域经济社会发展差距的客观存在决定了户籍制度改革必须以“渐进式改革”为基调。首先，建立户籍制度要回归本位。户籍改革不等于完全取消户口，户籍制度回归本位主要是将户籍制度与附着于身的其他制度剥离，实现身份平等化和迁徙自由。一是在形式上将户口“一元化”，统一成为居民户口，实行全国统一平等的居民户口登记制度；二是同时取消暂住证、居住证等形式的证件，以实现居民在全国范围内的自由流动。户籍制度改革的目的，是形成一个一体化的劳动力市场和城乡统筹的公共服务体系，越是在户口中附着较多福利内容的地区，户籍制度改革越难推进，而户籍制度不改革又无法改变其附着的福利内容。把福利内容从户籍上剥离掉，则可以打破改革面临的两难处境。户籍制度改革的第一步也是关键性的一步，即户籍管理从审核体制过渡到登记体制，使户籍管理功能回归本位，使福利制度与普遍的公民身份而不是与歧视性的户籍制度相联系。其次，建立相关福利制度的对接运行机制。目前与户籍相关制度下的权利有：子女教育权、就业培训权、纳入社会保险权、住房保障权和社会救济权。将这些制度与户籍制度剥离，并不是意味着要取消福利，而是将福利体制脱离户籍管理体制而独立运行。为使这些制度与户籍制度的顺利剥离，彼此间能够顺利衔接而不影响社会机制的正常运行，必须先将这些制度厘清，制定对接机制。在一定的过渡期间，各职能部门还应逐步改革配套政策并建立独立的运行机制。2009年广州推出的“户籍新政”可以借鉴的一个办法就是，社保、劳动就业、计生、国土等各相关职能部门给原先社会公共福利不同的享受人群加注相应的标识，以适用不同政策，由此完成与户口剥离后的相关对接安排。再次，坚持渐进式和激进式相结合的原则。渐近式和激进式各有利弊，因此应该充分利用其在制度变迁中的显著功能。不同的改革阶段应当采取不同的方式，针对各阶段的特点，采取有效的方式，而非将改革的思路一味停滞在非渐近即激进的固定思维上。在户籍制度与相关福利制度剥离过程中，必须以“强制性方式”迅速、果断“打断”户籍制度与相关福利制度之间的联系，让他们彼此独立运行，改革才能深入推进。然而，相关福利制度的改革本质上就是资源的再分配。那么这些制度改革的一个基本要求是逐步缩小外来人口与本地常住人口的福利差距，实现福利资源的平稳对接，这需要一个较长期的社会发展过程。中国各地区经济社会发展不平衡决定了相关福利制度的改革必须以“渐进式改革”为基调。第四，采取“老人老办法，新人新办法”的改革思路。在城市社会的总体承受能力相对不足的情况下，应当按照“权利与义务对等”的原则，逐步减少与身份相关的福利，扩大通过贡献和承担义务所获得福利的通道。可操作性的制度框架尚需进行精细设计，其总体思路可以是：一个人在城市生活时间越长，履行义务越多，对城市经济社会发展的贡献越大，就越应当享受更多的城市福利和公共服务。在存在资源短缺约束的条件下，不可避免地由政府承担起宏观调控人口规模和结构的责任，建立起具备一定筛选功能的体制和机制。在制度框架内，调控机制主要发挥引导和驱动作用，由外来人口自主决定去留。因此，首先必须放开户籍制度限制，设定时间门槛，让长期居住并为城市发展作出贡献的公民获得该城市的户口，并公平地享有公共服务和资源。各地方政府可以依据城市实际情况，分批次放开限制，例如对于在当地居住满5年以上的，满3年的，满1年的，分批次放开限制而予以迁入，并且可以针对出现的问题进行及时解决和调整。