“双随机、一公开”消防监管工作研究

摘要：“双随机、一公开”监管模式为消防监督管理工作提供了新的思路方法，对于当前时代背景下消防监督工作具有重大意义，文章将结合防城港市港口区实际情况，从监管责任、检查能力和联合惩戒等多角度分析，提出持续优化改进建议。通过不断完善的系列配套制度，切实提高监督员检查水平，推动各社会单位履行消防安全主体责任，提高社会消防安全管理水平。关键词：消防监督；执法机制；双随机一公开消防监管“各管一片”的属地化执法模式已长期存在。虽然传统执法管理模式有利于监督人员长期深耕辖区火灾防控，通过熟悉监管对象情况，提高监管效率，在社会面火灾防控工作中发挥了巨大的作用，但是同时也暴露出不少执法公正性和执法规范化方面的弊端。通过综合考量，弊大于利，这一模式已经成为掣肘消防监管的重要因素。一、“双随机、一公开”消防监管模式的优势（一）顺应党和国家“放管服”改革和深化行政体制改革大局近年来国家深入推进简政放权和服务改革，全面推行“双随机、一公开”监督检查，成为新形势创新监管模式的新要求。创新消防监督管理模式，探索更加科学的消防监督检查机制，这不仅有助于改变传统消防监督检查存在的随意性等问题，同时也有利于更好地提升消防监督执法水平，更好地提升消防管理效能。（二）促进严格执法，提升执法公正性“双随机、一公开”模式的探索及实行，旨在规范消防监督执法行为，切实解决当前一定程度上存在的“任性执法”“选择性执法”和执法扰民、执法不公、执法不严的问题。“双随机、一公开”让执法对象、执法部门和执法人员处于随机的待定和变换状态当中，对执法“熟人圈子”和“自留地观念”是一个有效破解，进而人情执法、选择性执法的发生系数也就大大降低，有利于提升执法的公正度和公信力。（三）督促落实单位消防安全主体责任该模式下，消防救援机构摈弃了“保姆式监管”“地毯式排查”“运动式整治”的监管模式，而是从单位数据库中按比例随机抽取、确定被检查单位名单，对照事项清单开展消防监督检查工作，发现问题按照相关的处罚标准来进行惩罚，甚至还会将其纳入消防违法违规黑名单予以公示，这样可以对社会单位形成震慑，同时也促使社会单位必须依法履行消防安全职责，全面落实消防安全主体责任，依法依规落实日常消防管理，及时发现消除火灾隐患，真正形成单位“消防安全自管、火灾隐患自除、事故责任自负”的社会消防管理局面。（四）监督员执法任务分工更加公平合理过去分片包干模式下，一个防火监督员要全面负责辖区街道的消防监督检查工作。由于各个街道分布的重点单位数量差异很大，导致监督员之间执法任务分工不均。以港口区为例，社会重点单位数量为60家，主要集中在行政中心区与桃花湾广场。采用“双随机”模式后，监督员的检查范围不再限定在重点单位或者某个区域，执法任务由系统随机分配，重点单位每个月抽到6家，一般单位是49家，各监督员的任务量大体相当，不再出现忙闲不均、能者多劳的现象。二、开展“双随机、一公开”消防监管过程中存在的问题从传统消防执法实践来看，基层执法部门形成的划片执法等已成为惯例，让执法对象、执法部门和执法人员不可避免地形成“熟人圈子”，使得人情执法、选择性执法的发生系数加大，不利于执法检查和处理的公正。而“双随机、一公开”监管模式尽管弥补了传统执法方式的不足，在日常消防监督管理工作中发挥着巨大的作用，但依然存在着一定的问题。（一）监督抽查出现“真空”的问题“双随机一公开”消防监督抽查模式的抽查比例，除消防监督人员列管的属于人员密集场所的消防安全重点单位年度抽查率100%，为全部抽查，其余的消防安全重点单位和一定比例的非重点单位是支队、大队根据本地区火灾风险、人员结构自行设定抽查比例，消防监督员按照“双随机、一公开”模式开展抽查。一些社會单位抽中了就提前准备，应付一下，检查结束则消防工作也结束了；没抽中则高枕无忧，不用管消防工作，因为知道消防部门不会来检查。除部分重点单位外，社会单位的消防安全素质普遍还没有达到能够自觉主动地做好消防工作的地步，加上监督抽查中的“真空”现象，不利于社会面消防安全工作的落实。（二）重复检查出现“扰民”的问题消防部门在每年的火灾多发季节，重大节日、重大活动前或者期间，都会组织开展各类专项和安保行动，利用“双随机、一公开”抽查系统开展年度抽查与专项检查，必然导致部分单位被重复抽中，从而增加这些单位被检查的频次，造成对企业的打扰，影响企业的正常生产、经营。因此，消防部门可以根据形势任务将“双随机、一公开”消防监管与专项行动有机结合。以防城港为例，2021年3月份将农贸市场列入“双随机”检查对象，6月份又将化工企业列入“双随机”检查对象，切实整治了一批突出火灾隐患，取得良好成效。（三）系统单位库出现“误差”的问题目前“双随机、一公开”系统的单位库是从消防监督管理系统的单位库直接导入并建立的。消防监督管理系统中的一般单位存在数量庞大、信息不实、情况不详等问题。例如，大型商业综合体中的小商铺也都在数据库中，其中一些商铺早就搬迁、关门，但是系统依然会随机抽取这些单位作为检查对象，导致监督人员扑空。此外，因为执法人员是依据库进行的检查和监管，因各种原因未能入库的则始终游离于监管之外。机械地使用数据库可能导致出现不告不究的现象。同时将不同的社会主体，生产经营属性不同、规模不同的数据融合到一起，这对消防部门来说基本没什么用。以防城港港口区天和广场为例，天和广场坐落于港口区金花茶大道88号，是独立的市场主体，单独的一幢楼，管理责任方是大润发，三楼为影院，二楼为天和超市，一楼为对外出租的店铺，大大小小的商铺都是独立的市场主体。将这些外租的小商铺纳入数据库，只会增加数据库的复杂性，对其中一个店铺的检查，对提高整个天和广场的消防安全管理水平几无影响。甚至发生火灾之后，常人不会去分辨是哪一个店铺着火，而是一股脑地都会加在天和的头上，都会说是天和着火了。在这里，外租的店铺主体对于消防部门的监管价值加起来都赶不上天和一家。（四）抽取單位分布“不合理”的问题“双随机、一公开”消防监管信息系统对监督执法人员和被检查单位的分配，虽然体现了随机原则，但也出现在同一片区域的几家单位分别由不同的监督员检查，或同一消防监督员被分派到辖区的各个角落的检查单位的情况。对于一些辖区面积及跨度较大的地区，路途耗费的时间较多，执法工作效率受影响。三、完善“双随机、一公开”配套制度建设虽然“双随机、一公开”消防监管工作在推行过程中暴露出一些问题，但深化消防执法改革是大势所趋，要理性认识消防执法改革过程中的阵痛，坚定不移推进“双随机、一公开”消防监管体系建设，督促执法人员牢固树立“从查隐患转变为查责任，从管事转变为管人”的理念，不走形式、不走过场，确实不断提高执法质量，查出实情、查处隐患，有效帮扶执法对象提高自我管理水平。（一）邀请各方监督执纪制度化邀请党政领导、两会代表、新闻媒体、社会消防廉政监督员、企业代表、本级纪委负责同志每月参加抽取活动，视情邀请进行检查全流程监督。把“双随机”检查工作纳入廉政领域重点监督范畴，及时发现倾向性问题，督促执法行为更加规范、更透明。由本级纪委牵头开展常态化执法回访，采取电话、书信、现场等方式，逐步提高回访比例，同步监督检查行为。（二）规范“两库”动态维护建议由各级纪委全程监督“两库冻结”“人员替换”等操作。执法人员库中，除各支大队领导、防火处长、协助审验、专职内勤、借调临时任务及病休假的人员外，防火干部应最大化参与“双随机”执法。执法人员需要更换的必须由单位领导审核同意，并报纪委备案，提高抽取的严肃性。制定监督检查、隐患整改全过程具体的操作细则，量化每一项工作的技术指标，标准化检查、督改、处罚全流程的要求。出台履职尽职的有关规定，在监督员依法依规完成全部程序后，即可视为履职完毕，不再追究因发生火灾产生的后果。（三）单位领导开展带班作业聚焦监管重点，就单位安全责任体系建设、消防设施完好有效、消防安全管理制度制定落实、消制室值班人员等重点岗位能力建设、微型消防站能力培育等内容开展实地检查督导和现场帮教指导。（四）分析研判执法行为统一执法标准，并将有关情况纳入执法人员绩效考评范畴。一是法律文书填写。定期召开专题分析研判会，明确专人分析防火监督员监督执法质量，从完整性、逻辑性、规范性等多角度分析填写质量。二是规范使用执法记录仪。执法人员全项检查并如实记录单位履行法定消防安全职责情况，并拍摄照片予以佐证。每年抽取监督员1个监督抽查的记录，解剖每个环节的工作，提出改进意见。三是依法整改火灾隐患。消防执法人员要严格按照法律法规要求，制发法律文书，坚决做到“应罚必罚”，并明确专人实施火灾隐患督改复查，要求执法人员现场反馈检查情况时，一并告知法律责任、技术依据、整改时限等关键要素，并主动指导隐患单位实施整改工作，坚决防止“以罚代管”。（五）推动多部门联合惩戒消防部门要研究制定监督检查、隐患整改全过程具体的操作细则，标准化检查、督改、处罚全流程的要求。出台履职尽职的有关规定，在监督员依法依规完成全部程序后，即可视为履职完毕，不再追究因发生火灾产生的后果。同时研究检查结果跨部门互通互认工作和联合惩戒工作，提高单位消防违法成本。同时积极融入全市“事中事后监管平台”，打通系统对接难题，研究单位库比对、执法信息互通、跨部门统一平台公示等工作；对接全市征信平台，将存在严重违法违规的单位纳入信用“黑名单”；联合财政部门，使“存在重大消防违法记录”的单位，无法参与政府采购活动。（六）实行监督数据服务共享由于“双随机、一公开”最开始是在市场监督上发挥作用，在消防监督中的应用是比较晚的，加上消防体制改革，在推动“双随机、一公开”监管模式中存在工作力度不够、效果不理想情况，数据共享上由于信息系统中数据格式不同遇到一些困难，需要解决信息孤岛、数据更新不及时、数据质量不佳等关键问题。为此，建议在数据共享上必须要顶层设计，统一规划信息系统平台，构建一套标准的异构数据转换方法，实现各部门之间的数据互联共享。因此，需要在数据源头用中间件来实现转换，封装成统一格式的共享数据，如此在网格计算支持下，搭建统一数据交换接口与访问机制，实现数据与服务资源的匹配。（七）强化分类突出抽查重点开展“双随机、一公开”消防监督检查应处理好“三个关系”，即日常监督抽查与专项检查的关系、火灾高位单位与消防安全达标单位的关系、消防监管重点与群众反映的热点难点问题的关系，真正做到对信用良好企业“无事不扰”；对守信单位以书面检查为主，未发现问题，不再进行现场核查；对信用一般单位以现场核查为主；对前一年被抽查但未发现异常单位实行存档承诺备查，即由单位按要求逐项自查，提交检查资料供存档待查，并承诺诚信守法经营；对自查自改不落实、存在突出隐患的单位，加大抽查力度。（八）提升执法透明度公信力执法情况和处罚结果的公开，也给执法行为套上一个社会公众随时公示、随时监督的“执法锁”，有利于执法程序的合理合法和处理结果的公正公平，让以