国有企业赢利行使收益权

国有企业赢利行使收益权

一、政府作为国家的代表对国有企业的赢利固然地享有收益权

当今世界，无论是东方或是西方，无论是兴旺国家还是进展中国家都程度不同地保有肯定规模和数量的国有企业，国有企业在其经济中都发挥着程度不同的作用。国有企业在经济中是一种客观存在。在市场经济中，与非国有企业相比，国有企业具有两重性：营利性和社会性。国有企业的两重性打算了它必需具有双重的功能：营利功能和社会功能。国有企业的营利性和营利功能首先源于企业作为经济人的自然本能。其次，国有企业的营利性和营利功能还打算于企业的性质。同其他非国有的一般企业一样，作为市场竞争主体，国有企业也要通过自己的生产经营活动，向市场供应产品和效劳，并努力实现利润最大化或实现本钱最小化。但是，国有企业还必需具有特别的社会性质和社会功能。从根本上说，这源于市场经济本身进展的需要。市场失灵和市场功能缺陷的存在说明，单纯依靠市场机制的作用是无法使市场经济正常运行的。为了克制市场失灵和弥合市场功能缺陷，客观上需要政府对经济运行进展适当干预。一般来说，政府干预经济运行的方式有两种：一是运用经济政策进展干预；二是组建国有企业。其中，由政府投资组建国有企业是一种重要的选择，这种选择在某些行业、某些领域和很多场合都是不行替代的。在此状况下，由政府拥有或实际掌握的国有企业，除具有一般的营利功能外，也就自然而然地具有了非营利的社会功能。假如国有企业丢失了这种功能，仅仅依靠政府实行财政和货币政策来干预经济运行，是难以克制市场失灵和弥合市场功能缺陷的。这是全部市场经济国家都普遍存在国有企业的重要缘由。不过，我国和西方国家在国有企业的设立动机上存在差异。在西方资本主义国家，国有企业主要是国家调整与掌握经济的一个根本工具。在中国，国有企业本质上是社会主义公有制的主要实现形式，是国家引导、推动、调控经济和促进社会进展的根本力气，是实现广阔群众共同利益和共同富有的重要保证。因此，中国的国有企业除了要完成经济调控功能外，还要完成确保社会主义公有制属性和确保共同富有的赢利任务，即要求它不断提高经济效益和劳动生产率，实现国有资产的保值增值。所以说，中国的国有企业具有特别性，这种特别性使得它担当的责任比外资企业、民营企业有着更高层次的标准，就是一为国家，二为社会，三为员工。也就是说，中国的国有企业作为国有的经济组织，要担当经济责任、政治责任和社会责任。

在我国，国有企业是指企业全部资产归国家全部，并根据《全民全部制经营责任制条例》、《中华人民共和国企业法人登记治理条例》规定的程序登记注册的非公司制的企业法人或经济组织。不包括有限责任公司中的国有独资公司。从法律上看，我国国有企业的财产全部权归属特别明确，即国家代表全体人民行使全部权。但从实践的角度看，对全民财产有可能并且实际行使权利的是政府，所以说，国有企业实质上是政府企业。正由于如此，世界银行将国有企业定义为：国有企业是指政府(包括政府部门)拥有的或(不管通过什么方式和途径)实际掌握的经济实体。于是，“全民——国家——企业”这种根本的托付关系就演化为“全民——政府——企业”这种托付关系。这说明，全民全部制或国家全部制实际上已经异化为政府全部制，政府是全民财产事实上的全部者。既然代表国家的政府成了国有企业的事实产权人，那么，政府就应当代表国家对国有企业的赢利享有收益权。理由有二：第一，政府既然是国有企业的投资人和事实上的产权人，政府对国有企业的赢利行使收益权就是它的应有权利和责任；其次，我国的国有企业肩负着引导、推动、调控经济、促进社会进展和实现广阔人民群众利益及共同富有的重任，而这一重任的实现要求政府必需对国有企业的赢利行使收益权，否则，就是失职。

二、政府尚未能代表国家对国有企业的赢利行使收益权

从1999年开头，我国的国有企业利润始终在快速增长，1998年全国的国企实现利润仅为213.7亿元，1999年猛增到1145.8亿元，2023、2023、2023和2023年分别到达3786.3、4769.4、7368.8和9047.2亿元。2023年159家中心企业实现利润7546.9亿元，同比增长18.2%，1031家省市级国有企业实现利润2097.2亿元，同比增长38%。2023年国有企业共计实现利润超过9600亿元。这些利润去哪里了?国有企业是国家的、人民的，因此，它们所获得的盈利都应当用来为人民谋利益。所以，国企应当向国家分红。但是，从1994年的财税改革起，国有企业就没有向国家财政上交利润，其依据是1993年底颁发、1994年实施的《国务院关于实行分税制财政治理体制的打算》。依据打算，“作为过渡措施，近期可依据详细状况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交”的方法。但实施的结果却是全部国有企业和其他非国有企业一样只缴纳税金，所得利润不上交国家作为财政收入。既然国有企业的利润没有向国家分红，则所获利润就是变成了全部者权益留在企业里。那么，国有企业将这么多的钱用到哪里去了呢?除了用作流淌资金、支付非国有股东股息和新增投资外，消失了“内部人掌握”现象，表现为将利润隐蔽或以工资福利及奖金等形式安排，导致社会收入差距过大。依据国家统计局的数字，电力、电信、金融、保险、水电气供给等行业的平均工资是其他行业职工平均工资的2-3倍，假如加上工资外收入和福利待遇，实际收入差距可能在5-10倍之间。

“十六大”后，国企改革提倡“三分开”：政资分开、政企分开、利税分开。在利税分开的前提下，必需坚持“谁投资、谁受益”的原则。其他投资者的收益都很清晰，非国有的、外企的利润都要拿走，问题就集中在国有企业、国有投资这块。国有企业的投资利润在利税分开的状况下，也要像其他投资人一样，让出资人享受一局部权益。国资委讨论中心副主任彭建国曾指出，在国家尚未建立国有资本收益收缴制度的状况下，企业拥有国有资本收益自由支配权。效益好的企业职工收入不断膨胀，而困难企业的职工收入下降，由此产生了企业内局部配秩序混乱的弊端，日益导致社会安排不公，并积重难返。局部国企的巨额利润结余，全部由国有企业自主支配，存在着很大的随便性，企业把握的预算外资金简单乱投乱花，因决策失误造成的极大铺张、损失和各种形式流失的现象时有发生。

熟悉到这一问题严峻性的李荣融曾公开表示：“国资委最大的权没有落实，就是收益权。由于出资人最重要的权是收益权。”这充分说明政府尚未代表国家对国有企业的赢利行使收益权。这种做法带来了以下危害：

第一，使国有企业的国有性质名不符实。依据现代产权理论，资产全部者取得或占有资产收益，产权人怎样占有资产，就应怎样占有收益。依据我国宪法，国有企业是全民占有的公共财产，那么，国有企业制造的利润也应当由人民群众共同拥有。所以说，国有企业独占利润的做法使其国有性质名不符实。

其次，造成国家应得财政收入的流失。我国推行的是社会主义市场经济体制，国家投资组建了数目众多的国有企业，主要目的之一就是要求它们为国家制造财宝，增加国家的财政收入。国有企业把应上缴国家的利润留在企业里，自然就造成了国家应得财政收入的流失。

第三，给国家的宏观经济调控造成了较大的负面影响。既然国有企业利润没有向国家分红，主要去向就是转为全部者权益留在企业里，用作新增投资。以中国石油自然气集团公司为例，从2023-2023年，4年的净利润合计为954亿元，但2023年的固定资产却比2023年增加了934亿，这就说明白大局部的利润转为固定资产投资。国有企业占全社会固定资产投资总额的投资比例始终相当高，1995年占54.4%，2023年是50.1%，均超过一半。2023-2023年分别是47.3%、43.4%、39%和35.5%，虽然未过半，但仍占比例最大。2023年全社会固定资产投资88604亿元中，城镇投资75096亿元，其中，国有及国有控股投资占53.3%，占全社会固定资产投资的45.2%。2023年1-7月，我国城镇固定资产投资实际完成44770亿元，其中国有及国有控股占46.6%。可见，这两年国有及国有控股的固定资产投资正在膨胀。国有企业存在的行业，一般是政府频频干预治理及限制准入的行业。一方面，这些行业内的国有企业不能对需求作出积极而正确的反响；另一方面，这些行业大多处在行政性垄断之下，行业外的能够作出积极反响的投资者难以进入。每当宏观经济增长速度加快后，消失能源、原材料、交通运输等根底产业的“瓶颈”，而由于投资缺乏产权约束，往往导致过度投资。由此形成“短缺——加大投资——过剩——压缩投资——再短缺”的恶性循环，是周期性经济过热和经济波动的重要缘由。

第四，加剧了社会安排的不公。国有企业制造的利润没有向国家分红，而是留在企业里由企业自由支配。数目浩大的利润，除了用作流淌资金、支付非国有股东股息和新增投资外，就是用来供企业高级治理层挥霍和为企业职工滥发奖金和福利，过度地拉大了赢利国有企业职工和其他社会成员收入的差距，加剧了社会安排的不公。

三、政府代表国家对国有企业赢利行使收益权的模式选择据了解，国资委正在起草的“中心企业国有资本经营预算制度”，将使得中心企业不再能“独享”一年6000多亿元的利润，而要开头向国家这个出资人上缴收益。目前国资委正积极协调有关部门抓紧讨论详细方案，有望年内出台。北京、上海、深圳等地已开头进展国有资本经营预算试点，其中北京市对所出资企业的收益收缴工作已全面推开。这说明政府已经打算将代表国家对国有企业的赢利行使收益权。接下来要解决的问题是应由谁代表国家行使收益权?怎样行使收益权?收上来的红利应如何正确使用?

(一)国资委代表国家行使收益权比拟适宜。由谁代表国家行使收益权?理论界和实务界主要存在两种观点：一种观点认为应当由财政部代表国家行使收益权；另一种观点认为应当由国资委代表国家行使收益权。笔者赞成其次种观点。国资委的应然性质是代表政府履行出资人职责，简洁地说，就是所出资企业的股东。2023年5月13日公布的《企业国有资产监视治理暂行条例》第12规定：“国务院国有资产监视治理机构是代表国务院履行出资人职责、负责监视治理企业国有资产的直属特设机构。”同时规定“国有资产监视治理机构不行使政府的社会公共治理职能”。《条例》从宏观上明确了国资委作为国有资产出资人的地位和特征，强调国资委作为国有股权的代表机构对国有企业行使出资人拥有的权利，追求出资收益的最大化。这一规定说明国家对国有资产的治理不是行政治理，国资委对国有企业的治理权仅限于出资人权利的制度追求。因此，国资委应是代表国家对国有企业的赢利行使收益权的适宜人选。

(二)国资委应依据国有资本经营预算规章来行使收益权。国有资本经营预算是反映政府作为出资人以资本全部者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，是对政府在一个财政年度内经营性国有资本收支活动进展价值治理和安排的工具，它反映的是国有资本全部者与国有资本经营者之间的收益安排和再投资关系。国有资本经营预算的功能就是要通过规划，反映和监视国有资产治理机构履行出资人职责的活动，以实现国有资本的保值增值，推动经济构造战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资产的优化配置，并效劳于政府的社会和经济治理的总体目标。国有资本经营预算最能表达政府的国有资本全部者职能，其安排主体是作为资本全部者代表的政府，它以国有资本的宏观经营并取得宏观经济效益为安排目的，以资本全部权为安排依据，并以竞争性市场为其活动范围，其收支内容根本上是围围着对经营性国有资产进展价值治理和安排形成的，因而国有资本预算是经营型预算。国资委行使收益权的依据应当是国有资本经营预算制度，因此，我国应尽快出台国有资本经营预算规章。现在的问题是国有资本经营预算应当由谁来编制?是财政部门，还是国资委?财政部和国资委争辩了很久，现已初步达成全都，由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制166户中心企业国有资本经营预算。笔者的观点是国有资本经营预算制度应作为整个财政预算的一个子系统，在财政部门的指导下，由国资委负责制定，并与财政部门制定的公共财政预算一起提交每年的人大会议审议，通过后，交国资委执行。

(三)收上来的红利应由财政部门和国资委根据全国人大常委会制定的规章来打算其用途。收上来的红利应如何正确使用?这是政府代表国家对国有企业赢利行使收益权最终要解决的关键性问题。大多数学者的观点是国资委收取的国有企业红利应当上缴给财政部，纳入总的预算程序。正如人民大学经济学院院长杨瑞龙所说：“这笔资金的最终归属应当是国家，而国家的代表是财政部。在红利交到财政部后，财政部可以成立一个像国家投资基金一样的公共基金委员会，建立特地的条例，规定投资只能用于公共领域，比方社会保障等。在这个公共基金委员会，国资委可以派代表，财政部和相关的劳动社会保障部等类似机构也可以派代表，打算怎样用这个钱。”国资委讨论中心企业部部长王志钢认为：“国企上缴的红利，应先交给国资委，固然这个钱收过来之后，肯定要国家用，国家怎么用，要有一个合理的划分。但不要把国有资本