浅谈城管队伍的自行强制执行(投稿)

PAGE2PAGE5浅谈城管队伍自行强制执行的必要性市城市管理行政执法局综合科科长汤雷《中华人民共和国行政诉讼法》第66条确定了我国的基本行政强制制度，即“公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”66条确定了我国行政强制执行的基本制度，本文将立足于66条，着重探讨城管队伍自行行使行政强制执行权的问题。一、问题的提出从事城市管理行政处罚工作的执法队伍，常常遇到这样的问题，如严重影响城市规划的建筑物、构筑物必须立即拆除，而受到66条的限制无法立即执行；一些大型户外广告牌、沿街堆放的无法移动的物料等需要立即清理，也会受到66条的限制无法立即执行；再如对无照商贩处以100元、200元的小额罚款，当事人拒不交纳时，要经常跑人民法院申请执行等等。这些问题都在不同程度上影响了工作效率。分析产生这些问题的原因，主要是城管执法所要处理的违法行为，多数必须在短期内进行处理，以适应城市建设的急需。若依据66条的规定处理，就产生了效率和公正之间的矛盾。由此，我们产生了赋予城管队伍自行强制执行权的想法，并尝试分析其必要性及运作的范围、基本原则、程序等，同时兼论设置行政诉讼简易程序。二、我国行政强制执行的基本制度和特点“80年代以前，包括行政强制执行制度在内的整个中国行政法制建设不够健全，此时行政机关对外作出的具体行政行为，基本上依靠行政隶属关系就得以执行①”。1990年10月1日，《中华人民共和国行政诉讼法》第一次提出了行政强制执行。66条规定行政强制执行基本划分两大类②：（一）以申请人民法院强制执行为原则行政强制执行权原则上属于法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的具体行政行为中规定的义务时，如果法律没有授予其强制执行的权力，就都需申请人民法院强制执行。对行政机关的申请，人民法院经审查合法，将实施司法强制；经审查不合法，退回行政机关，不予执行。（二）以行政机关自行强制执行为例外1、属于各部门专业范围内的强制执行，一般由法律规定。如：关于人身权的，有强制传唤、强制拘留（《治安管理处罚条例》）。属于财产和其他权利的，有强制收兑（《违反外汇管理处罚施行细则》）、强制许可（《专利法》）等。2、属于各行政机关普遍需要的，如强制划拨、强制拍卖财普遍建立了“先处罚、后办证”的制度，以维护双方行政管理的有效性。如果城管队伍的处罚决定不能及时执行，许可部门的工作无法继续进行，行政管理工作的协调运行就难以保证。三是城管队伍事实上已经在自行强制执行某些处罚决定，为自行强制执行积累了经验。正如前所述，为了适应城市管理的需要，城管队伍不得不在没有法律、法规明确授权的情况下，开始尝试自行执行某些行政处罚或处理决定。如对残缺不全的广告牌，进行直接的拆除；对小区内违章建设的花坛、小院自行组织强制拆除；对缺损的道路附属设施进行主动修补，并协调产权单位支付款项等。这些自行强制执行行为虽然没有明确的法律程序规范，但由于城管队伍普遍遵守了“正当程序、合理行政”等原则，特别是《全面推进依法行政实施纲要》确定了6条基本要求后，为城管队伍指明了依法行政的方向，使这些行政处罚决定得到了有效的执行，为今后自行强制执行更为广泛的行政处罚或处理决定，积累了经验。四、城管队伍自行强制执行的原则《全面推进依法行政实施纲要》出台后，明确提出了依法行政的6条基本要求。6条基本要求可以作为城管队伍自行强制执行的基本原则。细化这6条基本要求，我们认为指导城管队伍自行强制执行的原则主要有：（一）依法强制执行原则城管队伍自行强制执行，首先还是要取得法律法规的授权。这些授权内容可以通过专业法律规定，如《城市市容和环境卫生管理条例》第37条就采取了单项法规授权的方式。其次，城管队伍自行强制执行，必须在法定权限范围内，依照法定的方式和程序实施行政强制。再次，行政机关对违反法律规定实施的行政强制必须承担法律责任。（二）事先告诫原则此原则与《中华人民共和国行政处罚法》规定的事先告知、听取申辩的原则相同。该原则要求城管队伍实施强制执行前，必须预先告知当事人，并为其留有一定自我履行义务的期限。如在法国，“行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采取强制执行措施。”德国行政执行法第13条也规定，行政机关“首先必须以一定方式对强制方式予以警告，之后允许确定和实施。”日常执法中经常出现当事人在接到城管执法队伍的告诫后，强行将违法行为变成既定事实的情况。城管队伍为实际工作需要，逐步放弃事先告知的程序，改由发现违法行为后直接强制执行。我们认为违法当事人的这一现象，是在法制不健全、公民守法意识还有所欠缺时出现的短期现象，是可以通过外部环境的改变而消除。但如何行政机关为快速、有效的达到目的而违法行政，是坚决不可取的。（三）以最轻微的方法达到目的的原则此条原则也可称为必要原则，它是《全面推进依法行政实施纲要》关于“合理行政”的细化，直接的理论渊源是比例原则。比例原则是很多国家行政程序立法中采用的一个重要原则。如在法国，“强制执行不是行政处理执行的唯一方法，而是行政处理执行的最后手段，只在没有其他执行方法时才采取。”在美国，“行政机关的简易行为，是一种例外的行政执行程序。……这种执行方式对公民的自由和财产，带来极大的危害，所以法律只在极有限范围内，而且出于公共利益的迫切需要时，才允许这种执行方式存在。”在日常执法中贯彻“最轻微的方法达到目的”的原则，就要求城管队伍按照从轻到重的原则来选择执行措施，以避免给相对人额外的、可能避免的损失。比如能通过说服教育促使当事人自行履行的，就不作出强制执行决定；当事人通过其他措施能够补救的，就不要强制拆除；能够通过小额罚款既能达到教育当事人的目的的，就不要给予较重的罚款。同时在选择何种执行手段时，还应考虑社会公众利益，贯彻“以人为本”的执法理念。比如曾今发生的北京市城管队伍强制拆除北京某郊区无证建设的外来务工子女学校事件，建筑物拆除后确实保证了法律的正确实施，但学生无处学习的问题更需解决。五、城管队伍自行强制执行的程序“有关这一方面的问题学者对此已有规定，在此不再论述，只做摘要简单介绍④”。有的学者认为，应建立以告诫为核心的有机的程序体系。一般应包括：调查、制作牵制执行决定书、告诫、强制执行，对强制执行的救济等步骤，并对告诫的内容给予了详细的论述。告诫的内容应当包括：强制执行的对象、适用的强制手段、强制执行的法律依据、当事人享有的权利等等。有的学者针对城管执法的实际，专题论述了城管强制执行的程序：（1）根据《行政处罚法》第16条的规定，依照法定程序将某行政机关的行政处罚权转由另一个机关行使时，行政处罚前的有关行政强制措施职权随之转移。（2）对违法建筑、违章占道、乱设摊点等行为采取行政强制措施，应当予以公告，限令当事人在一定期限内自行清理整顿，在规定的期限内不自行清理整顿的，有权机关可采取行政强制措施，并根据不同情况分别作出处理。（3）采取对物品的强制措施时，执法人员应认真登记，并将物品登记造册一式两份，由当事人签字或盖章后，交当事人一份。在此，对两个问题进行说明：（一）有关强制措施随附行政处罚权同时划转的问题。国务院在审批相对集中行政处罚权时，只从相对部门中分离了行政处罚权，立法上为保证行政处罚权的行使而设置的行政强制措施，如扣押、查封权等没有明确划转。在实际执法中，城管队伍如果只采取《行政处罚法》规定的“证据先行登记保存”措施，基本无法保证某些案件的最后执行。如在查处无照商贩时，不行使依据《无照经营查处取缔办法》第九条规定的“查封、扣押权”，将无法保证行政处罚决定的最后执行。诚如我们所论述的，由于行政强制必须得到法律、法规的授权，故城管队伍如果要行使“查封、扣押权”，必须有明确的法律、法规授权。我们认为，行政处罚权在划转时，应同时划转行政强制权。且划转强制权在理论上也不存在问题。“行政强制执行本身是行政处罚或处理决定的延续，它不是独立的具体行政行为，本身并不创设新的权利和义务，只是对前一个处罚或处理决定规定的义务的强制执行，属于附属性具体行政行为，或者是准具体行政行为。”（二）有关特别程序规定的问题。国家颁布某些行政管理领域内的基本法后，今后颁布的规定与基本法不同的情况，是比较多见的。如《行政处罚法》规定“给予当事人50元以下的罚款，可以适用简易程序当成作出”，而《道路交通安全法》第107条规定，“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定《行政强制法》颁布实施后，肯定也会遇到这样的问题。如何适用这些与基本法不同的规定？首先，我们应该确定这些不同规定与基本法是“不一致”还是“相抵触”的，因为“不一致”和“相抵触”将会带来不同的结果。如《立法法》在第5章中，多处用到了“不一致”和“相抵触”。从第78条和第83条、86条中，我们可以明显的看出“相抵触”是无效的，“不一致”则不必然是无效的。确定这一结果后，我们就知道如何不同规定与基本法“相抵触”，可以直接认定无效不予适用。如果只是“不一致”，那么才产生如何适用的问题。针对这一问题，我们认为应当按照《立法法》第83条的适用原则来确定，即“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”六、从申请时间方面解决强制执行的问题以上对城管队伍自行强制执行的必要性进行了分析，但在《中华人民共和国行政诉讼法》尚未修改之前，以上的分析也只能是一种设想。在现有的申请行政强制执行的基本制度基础上，对如何缩短申请时间做进一步探讨，也许对城管队伍快速、及时的申请执行行政处罚决定，更具有现实意义。《中华人民共和国行政诉讼法》第66条规定了申请人民法院行政强制执行的时间，即行政机关在当事人60天的法定复议期限和3个月的法定诉讼期限届满后，可以申请人民法院行政强制执行。而当我们把66条与《中华人民共和国行政处罚法》第51条相比较时，可能会得出行政处罚决定的申请执行期限，与66条不一致的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第51条规定“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取以下措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”51条采取的是一个假设导出三个处理结果的表述方式，从语言逻辑上分析，三个处理结果的启动前提和时间是同样的，即都是当事人不履行行政处罚决定，且“逾期”。这里的“逾期”，很明显“逾”的是行政机关规定的行政处罚决定履行“期”。从以上分析我们可以得出，既然加处罚款的时间启动，是从当事人逾期不履行行政处罚决定时；那么作为启动前提和时间相同的强制执行时间，自然也应该从当事人逾期不履行处罚决定算起。且51条第3项的表述，并没有采取如同《中华人民共和国行政复议法》第5条“可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼”这样强调“依法”的法律条文习惯性表述，更加增强了我们论证的信心和观点正确的可能性。七、兼论行政诉讼简易程序的设置《全面推进依法行政实施纲要》将“公开、公平、公正、便民、高效、诚信的行政管理”作为法治政府的目标。要实现“便民、高效”的行政管理，必须有便民、高效的行政执法行为。而便民、高效的行政争议处理程序，是落实便民、高效执法行为的条件之一。便民、高效的行政审判，也是人民群众所期望的，因为“迟来的公正不是公正”。通过几年的执法实践，使我们产生了对一些简单、法律关系明确的行政案件，是否可以通过行政诉讼简易程序进行审判的思考。（一）设置行政诉讼简易程序的必要性⑤1、行政案件有简有繁，为设置简易程序奠定了现实基础。不可否认的是，有些行政案件比较简单、法律关系也比较明确。如小额罚款等。对于这些相对简单的案件，就可以适用相应的简易程序来审理。“针对案情简单，法律关系并不复杂的案件适用简易程序解决也未尝不可。”“行政诉讼没有设置简易程序，而且所有的行政案件都需要组织合议庭审理，这一点不利于行政诉讼效率的提高。可以考虑案情简单的，允许法院适用简易程序。”2、民事诉讼简易程序的执行，为行政诉讼设置简易程序，提供了借鉴。按照司法解释规定及行政审判实践的通常做法，《行政诉讼法》未规定的事项，可以参照民事诉讼法的有关规定执行。如最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”由于民事诉讼法和行政诉讼法有着一定的内在联系，民事诉讼法所确立的简易程序的审判内容、程序，为行政诉讼设置简易程序，提高了一定的借鉴。3、简易程序设置的可行性已被相关国家和地区成功的立法及司法实践所证实。德国行政诉讼本无简易程序之规定，出于为公民提供有效法律保护之需要，在1997年修改《行政法院法》时建立了“法院裁决”和“范例诉讼”两种简易程序制度，极大地提高了德国行政法院的司法效能。（二）设置简易程序审判城管执法案件的设想理论界认为，小额罚款案件、法律关系比较明确的案件，可以适用简易程序审判。我们认为城管执法的很多案件比较符合理论界的认识，适宜用简易程序进行审判。1、城管执法大多数案件法律关系简单。在城管所执行的法律法规中，除依据《中华人民共和国城市规划法》查处违章建筑时涉及到建筑物的立体面积等专业内容，以及查处某些“职务违法行为”时尚存争议以外，其他案件基