浅析我国村民自治存在的问题及对策

改善村民自治的法律环境探究村民自治制度是我国基层民主政治制度的重要组成部分，是指农民群众通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,直接行使民主权利,进行自我管理、自我教育、自我服务的基本社会政治制度。我国通过宪法和法律将这种制度确定下来只有二十多年，在确保其实施的法律环境方面存在一些不足，需要我们有针对性的进行改善。一、当前村民自治法律环境存在的问题（一）宪法和法律对村民自治的定位易引起混淆。根据宪法第111条规定,村民委员会是基层群众性自治组织，其职能是办理本村的公共事务和公益事业，调整民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民自治委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，具有独立于其他机关或组织的性质。但是宪法对村民委员会制度的规定是在第三章第五节,而第三章规定的内容是国家机构,第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府,这种规定容易给人以一种错觉:村民委员会是一级政权机构、是乡镇政权的下级组织,从而混淆村民自治的性质。陈国申，李媛媛：试论村民自治法律制度的缺陷与对策陈国申，李媛媛：试论村民自治法律制度的缺陷与对策，载山东农业大学学报2004年第4期，第29页。除宪法以外，《村民委员会组织法》对村民自治的规定也不完整、不明确。实施《村民委员会组织法》的实践证明，《村民委员会组织法》规定的基本原则是正确的，但是它有着“先天的不足”天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版，第114页。天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版，第114页。（二）村民委员会和乡镇人民政府的关系不协调。关于村民委员会和乡镇政府的关系，《村委会组织法》第三条规定“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”这种指导作用主要表现在政策指导,保证村委会的决议、决定及工作符合党的政策和法规指导和帮助村委会搞好班子建设,特别是村委会的选举工作，指导村委会依法做好各项工作,如调解民间纠纷等。从村委会的角度讲,一要积极主动求得乡政府的指导支持和帮助，二要自觉地协助乡镇人民政府开展工作,完成各项任务。连丽霞，张蓉：连丽霞，张蓉：村民自治存在的问题与对策，载中国农业大学学报2003年第3期，第25页。（三）村党支部与村委会的关系界定不清。对于村党支部与村委会两者的关系，《村民委员会组织法》并没有做出直接规定，但是它的第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”村党支部的核心作用决定村委会必须接受村党支部的领导，这种领导不应是上下级的领导，而应该是对村委会的工作起到监督和保证作用。但是在现行的村民自治法律中，虽规定了村党支部的核心地位，但是却没有明确规定其具体职能，对于村党支部与村委会的关系的规定存在盲点。王禹：我国村民自治研究，北京大学出版社2004年版，第82-83页。首先，在具体的实践中，由于没有相关法律法规来规范党的领导，容易造成党组织这种领导的扭曲与膨胀，对村委会的自治工作进行不当的干涉，根据学者的调查,各村的党组织实际上是各村的权力中心及实际的领导者、决策者和管理者,各村党组织负责人均是社区权力的核心人物。王禹：我国村民自治研究，北京大学出版社2004年版，第82-83页。相继全：集体经济背景下的乡村治理，华中师范大学出版社2002年版，第315页。（四）农村本身存在各种不良因素。农民是实行村民自治的主体,农民的法制意识和行为是实行村民自治的最直接的因素,农村的法制小环境同样对村民自治的深入开展起着促进或阻挠的作用。村民自治确实以前所未有的力量改变这农村的方方面面，其中最为突出的就是提高了群众和村委会干部的素质。在村民自治精神的感召下，中国农村在思想观念、心灵世界、行为方式和知识文化结构方面都发生了很大的变化。赵秀玲：村民自治通论，中国社会科学出版社2004年版，第83页。赵秀玲：村民自治通论，中国社会科学出版社2004年版，第83页。由于自私的观念、小集团的观念、家族观念及各种错误思想道德观念的影响,在实行村民自治过程中,存在的问题还比较多,制约和影响了村民自治的深入发展。大体有如下几个方面:一是在村委会选举过程中出现的问题,目前农村的家族势力仍旧较有力量,可能会在一定条件下影响村民委员会选举,使公正的选举受到家族势力的干预和破坏;二是在民主管理集体经济时,可能因为个人利益或小集团的利益使村里的经济管理和民主监督受到不同程度的影响;三是对待村委会的工作可能因各种因素的存在采取反对或不支持的态度,使村委会的工作受到阻碍;四是在制订村民自治章程或村民公约时,可能因不懂法而出现违法、违反政策的现象,如有些地区的村规民约简直就是一张罚款单,罚款细目可以多达几十项。王新生：农村村民自治的法律环境评析，载湖南大学学报2000年第4期，第81页。（五）农村的法制建设不够，不能营造健康、完备的法制环境村民自治是我国农村基层民主发展的趋势，是9亿农民行使民主权利的广泛实践,作为国家法律制度的安排,在缺乏法制传统的农村社区推行,更需要营造良好的社会法制环境。由于受长期的专制历史影响,中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯,不善于行使自治的民主权利。当前出现的问题主要有基层干部和广大农民的法律意识和法制观念不够强化,村民自治没能完全纳入法律化、制度化的轨道,在一些地区出现了前面说过的“过度自治化”和“附属行政化”倾向,农村社会出现了不稳定的因素,对农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展产生了不利的影响。二、改善村民自治法律环境的对策（一）进一步完善立法，明确村民自治的地位。根据宪法的规定，农村村民建立村民委员会，实行村民自治，理应制定一部完整的村民自治法，保障村民各种自治权利，同时也保障村民自治组织按照自治的原则进行运转，真正达到宪法的要求和目的。但是迄今为止我国还没有一部完备的村民自治法，村民委员会组织法集中解决了民主选举等问题,但对于村民如何进行民主决策、民主管理、民主监督只作了原则性的、一般性的规定,还没有全面、详细地展开规定,因而缺乏可操作性。所以在修订《村民委员会组织法》或制定新法时，应当注重明确村民自治的定位问题，关键