《公共管理导论》公共责任与伦理

公共管理导论CONTENTS公共责任与伦理公共责任概述责任政府公共伦理建设公共责任的基本原理要理解公共管理活动中的责任体系和责任实现机制，就必须将公共管理结构与政治结构联系起来。从公共管理结构研究责任体系和责任实现机制是一种横向思维。在西方国家，从公共管理结构来研究责任体系和责任实现机制的逻辑起点是“政治与行政的关系”；而在中国则是“党政关系”。分合原理是指任何系统按照地域、权力属性和职能（或功能）等分开建立相对独立的组织体系，并配置相应责任体系和责任实现机制；与此同时，分开的组织体系与责任体系又通过一定的联结机制合起来成为一个复杂的有机运行系统。因此，按照分合原理，西方国家政权系统中的“政治与行政的关系”主要处理的是议会与政府之间的关系，其中议会与政府由哪几个政党执掌成为合起来运行的关键。中国当前政权系统中的“党政关系”主要处理执政党与人大、政府、法院和检察院之间的关系，其中执政党与政府（行政系统）的关系是政权系统能否有效运行的关键。分合原理上下原理是指按照管辖范围的大小来区分上位组织体系与下位组织体系的结构性关系，以及它们之间的责任体系和责任实现机制。每个国家的政权体系，按照管辖范围大小划分有全国性政权系统、区域性政权系统和地方性政权系统。不同的国家结构形式不同，其国家政权体系内部的关系也不一致。

上下原理公共责任类型根据公共管理实践发展情况，世界上已经出现了三种公共管理模式：传统公共行政模式新公共管理模式新公共治理模式不同的公共管理模式不是相互替代而是相互叠加的从管理结构来看，传统的公共行政活动方主要是三方结构：一方是政治家（或政客），另一方是行政人员（或官僚），还有一方是公民。他们之间的关系是：由选民投票选举产生政治家，政治家任命一批政务官，政治家会根据公民偏好做出重大的政策方案，然后交由政务官到各个政府机关分工落实；行政人员则根据政务官的安排具体执行，直接与公民打交道。因此，在传统的公共行政模式中，公共责任可划分为两种类型：政治责任和行政责任。行政责任涉及三个方面的内容：一是行政人员向谁负责；二是行政人员应负什么责；三是如何负责或担责。根据上述的负责对象，行政人员应承担三种责任：行政的政治责任、个人责任和专业责任至于如何负责或担责，斯塔林认为，正确的负责任或担责应包括以下几个方面：公共行政与行政责任回应性（responsiveness）弹性（flexibility）胜任力（competence）正常程序（dueprocess）廉洁（honesty）问责（accountability）而巴纳·德罗森则认为，承担行政责任的内容包括：有效率地执行职务，正确且适当运用自由裁量权，根据环境而进行政策变迁，增强民众对政府的信心。这些负责任的行为可以归为费斯勒和凯特尔所言的两种行为：一是遵守法律、服从上级领导、追求效率的“负责行为”；二是坚守道德标准的“伦理行为”。新公共管理运动主张管理主义模式，积极引进企业管理等方法，这导致责任机制也发生了诸多变化，其中最大的变化就是强化管理责任，弱化政治责任。新公共管理运动增设的新机制是监管责任。新公共管理责任机制的变化引发了问责方式的改变。英国行政学家克里斯托弗·Ｃ．胡德提出了四种控制机制：等级制竞争互相监督随机检查新公共管理与责任管理尽管对新公共治理是否扩大了公共组织或公共部门的规模这一问题有很多争论，但一个共同的认识是公共事务的利益相关者越来越多，如专业机构、自治和半自治机构、合同与第三方政府、工会、政治机构（包括全国性政权机关、地方性政权机关、各种决策临时机关和专门的执行机关）和文化机构等。众多利益相关者参与新公共治理中也带来了诸多责任机制问题:第一，参与边界控制问题。第二，行政不作为问题。如何重新认识政府作为空间以及如何评价政府的责任，成为新公共治理需要解决的问题。新公共治理与社会责任中国的公共管理有两套问责体系，即执政党问责体系和政府问责体系。这一体系是比较独特的、具有中国特色的，其特点表现在两个方面：执政党肩负了政治问责重任公共管理追责的内生性从问责体系发展趋势来看，支持公民、非政府组织和社会团体参与到公共问责体系中是未来建立公共管理外部问责追责体系的重要内容，也是中国公共管理的发展趋势之一。中国公共管理中的问责体系公共行政与行政人员角色从传统公共行政来看，基于民主制度、政治与行政二分等制度，行政人员严格按照行政组织的科层制运作，承担着专业责任，他们给人一种理性、照章办事的专业形象。因此，行政人员的职业角色比较固定，具体而言，包括以下几种角色：民主政治的组织者公共政策的执行者公共政策方案的供给者巴顿从新公共行政运动的观点出发，认为行政人员应有责任扮演好下述角色：社会公平的促进者机关变迁的代理者代表性官员（官僚）公民参与的动员者多重角色采用市场与准市场、转移管理责任、组建自治组织和成本中心、推广短期契约、运用合同外包与推行私有化等是新公共管理运动的重要举措。政府需要成为精明的买主。新公共管理运动改变了部分公共管理人员的范围、角色、履职的条件和环境，对部分公共管理人员的职业技能也提出了新的要求。新公共管理与公共管理人员角色专业的服务者公共服务有很强的专业性，由于一些专业人才在市场上非常缺乏或者不易购买，因此政府部门需要经年累月地培养这样的专业人员。专业领导人实施公共服务购买，一些负责购买的公共服务者不仅要具有卓越的技术能力，还要具有良好的道德品质，否则就容易贪腐，这是专业领导人所需要的职业素养。新公共治理运动认为，公共服务人员的完美的专业性集中反映了以下三种能力：专业技术（知道“如何去做”）、道德品质（知道“为何要做”）和领导能力（知道“做些什么”）新公共治理强调社群主义，确定通过合作方式来改进公共生产力，因而也被认为是一种公共价值观。公共价值观管理既强调与权利和责任有关的终极价值观，也强调导致这种终极价值观的工具性价值观，是新实用主义。过去几十年中所流行的四种改革潮流都是由价值观引导的：与强调效率和经济性原则相关的改革潮流；以科学管理为导向的改革潮流和以反对浪费为导向的改革潮流；与公平相关的价值观引导的加强监督机制的改革潮流；与提高绩效相关的价值观引导的自由主义改革潮流。也可以说，每次重要的公共管理改革既是公共价值观增进的原因也是其结果。新公共管理与公共服务人员角色CONTENTS公共责任与伦理公共责任概述责任政府公共伦理建设“回应性”一词是指一个组织对民众改变政策的要求迅速予以遵从。回应性还意味着政府不只是对民众的要求做出反应，在某些情况下，它也表明政府主动提出解决问题的方案，甚至主动确定问题。与私营部门相比较，公共部门要建立良好的回应性并不是太容易。其原因在于：一方面公共部门并不掌握回应民众诉求的资源，另一方面公共部门难以从分散的私人需求中识别出公共需要。一些学者因而认为，建设回应性政府需要改变现有的政府责任机制。首先，回应性政府是责任政府，这里的含义有二：一是政府有责任、责任重大；二是政府应负责、承担责任。其次，回应性政府要求行政部门直接回应民众需求，而不是间接回应。最后，回应性政府要求政府有明确的回应责任和清晰的担责机制。回应性与行政问责在西方国家的传统中，政治回应性最初是指政府内阁或组成部门接受议会的弹劾、调查时应做出公开说明和汇报。随着代议制民主弊端显现以及民众对政府信任的下降，民众要求政府直接回应民众要求，满足民众的需要，并直接承担相应的责任。新公共治理模式中，治理参与者更多的是对自己行为以及治理网络中的成员负责。因此，回应性理念重新被提出，要求公共行政人员必须为其行为向公众担负责任，是对现有民主体制以及公共管理模式变革提出新要求。这一理念的挑战在于，公共部门的管理人员有着大量的义务：对整个公共组织的义务、对其所在部门的义务、对其客户的义务、对机构或计划中的任一负责人的义务、对普通大众的义务、对宪法的义务、对其自身私人价值的义务、对公共服务之原则的义务。行政问责要求官员对民主制度和道德观念负责以及对特定法律授权负责，是行政人员所应担负的行政责任。行政问责两难选择需要深入思考民主政府和公共行政之间是如何联结的，它们之间的关系是如何运行的。过度问责表现为：治理规则和章程设置的各种标准程序过细，导致为这些细节花去的时间比它们值得花的时间要多得多；责任被设置于程序之中而不是个人头脑中，其基本原则就是诚实行政太过重要了，不能将其留给个人自由裁量。赋予行政人员自由裁量权太少，以至于许多不经济的做法留存于组织活动之中；政府的“官僚机构”及其相关的高额费用不能而且也不应该被消灭。将个案作为普遍现象来处理，所以繁文缛节越来越多。公众对政府行为高要求的“洁癖”。避免问责表现为：公众确实期望行政首长们能够对其选择的下属的行为负责，不论首长是否真的知晓这一行为。对下属的选择和其行为的监控是行政首长的责任。为了改善上下级关系，调节行政人员与公民的关系，避免问责，要调整立法机关的监督形式，将听证、个人调查等多种形式的监督逐步引入其中。宪法和法律框架本身就意味着对公共行政人员的自由裁量行为施以一种消极的民主控制，而那些强有力的民选代表们则会施以更为积极的控制。过度问责与避免问责从宏观层面上看扩大政治参与如何同加强国家权力及其合法性的目标协同起来？非竞争性政治如何同公共利益的概念协调起来？中央政府庞大的财政汲取需求如何同地方社会的巨大需要协调起来？从中观层面上看多层级政府的权力集中如何同责任的层级分散之间有机适配起来？公共决策上层化如何同政策执行的基层化之间有机对接起来形成公共政策过程回路？公共服务专业化供给如何同民众对公共服务个性化需求之间协调起来？从微观层面上看政府中民选领导的政治责任如何同考试录用的公务员的行政责任对接起来？政府部门中以工作为本的任务分配如何同以人为本的目标确定之间协调起来？公务员作为执法者角色如何同作为服务者角色之间协调起来？责任政府的建设CONTENTS公共责任与伦理公共责任概述责任政府公共伦理建设个人道德与公共伦理伦理与道德是密切相连的概念，经常被放在一起使用。但是，伦理与道德仍有区别。严格来说，道德是个人操守的最高标准，伦理是处理某种关系的原则。何谓公共伦理？从目前国内外研究而言，大概有三个向度：一是公共管理的伦理向度，即公共管理伦理学，是基于公共管理实践发展而形成的、处理管理关系的一些基本原则；二是公共领域的伦理向度，即市民社会伦理学（又称社会组织与国家组织关系伦理学），是处理市民社会公共领域中社会组织与国家政治组织交往关系的基本准则；三是民主政治的伦理向度，即政治伦理分支的公共伦理，是处理公民与国家政权组织关系的基本规则。实质上，有关公共伦理范畴的争议是由公共管理模式的发展引发的，也是由争议的视角不同造成的，有的站在政府的角度，有的立足于社会的角度，有的则立足于公民的角度，不一而足。公共伦理既包括人际伦理，也包括生态伦理。人际伦理主要是指行政伦理，生态伦理则重点关注政策中人与自然的关系。行政伦理是行政人员之间以及行政人员与公民或当事人之间的关系。美国伦理学家库珀将行政伦理分为行政人员伦理和行政组织伦理。行政伦理属于应用伦理学的研究范畴。伦理学可以分为元伦理学应用伦理学。元伦理学研究道德语言、道德逻辑等方法论层面的内容。价值指人们愿意拥有或享受的事物或关系。政府经常主张的价值包括公开性、公平、需要和回应性等。美国行政学家马克·Ｈ．穆尔认为，公共部门的工作就是要创造“公共”价值，即创造公众愿意拥有或享受的事物和关系。公共价值被定义为在以下几个方面形成规范性共识的价值：伦理和价值观公民应该（或不应该）被赋予的权利、利益和权力公民对社会、国家和其他公民的义务政府及其所制定的政策都需要遵循的规则我国是从国家、社会和公民个人三个层面把社会主义核心价值观作为价值标准，并用这些准则来指导组织、个体的行为和行动的。社会主义核心价值观共24个字，分属三个层面：富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值目标；自由、平等、公正、法治是社会层面的价值取向；爱国、敬业、诚信、友善是个人层面的价值准则。社会主义核心价值观决定着社会主义伦理秩序的根本性质和价值标准。可以通过两种途径来增进公务员的伦理行为：一是通过在制度上加强对公务员行为的控制，即通过规则来控制行为；二是依据伦理或道德指南来引导行为，即内心甘愿奉守伦理。通过个人遵从伦理或规则驱动的途径来增进伦理行为，取决于雇员所受激励的程度。大多数人倾向于受内在因素和外在因素的激励。公务人员在工作中得到的外在奖励是有限的，加之法律和规则也不可能对每一种潜在的伦理状况和困境都做出规定，所以公务人员必须具备根据伦理准则判断自己行为对错的能力，并继续致力于做出符合伦理的表现。在决策过程中，公共领导者应该将伦理关怀视为决策时应遵循的首要准则。增进伦理行为的途径伦理观行政伦理在中国古代称为“官箴”，是行政人员或行政组织对其行为或决策的对错好坏所进行的一种反思和原则取向的规范判断。行政伦理具有特殊性和情景性两个方面的特点。对伦理的看法有两种不同的观点，即防御性行政伦理和促进性行政伦理。行政伦理中的理念和规范是公务员心中的道德量尺。它能使唤醒公务员对自身角色的自觉，以产生积极的作为，它也能为公务员使用法律赋予的自由裁量权提供规范。伦理学是从事价值分析的学科，所以伦理分析实际上就是价值分析。价值分析包括目标价值分析和行政价值分析，目标价值关注目的，行政价值关心方式。伦理思考的步骤如下：首先，必须弄清事情真相。事实真相是解决问题的基础，对实情的把握将有助于特定伦理问题的解决，但是单凭事实无法解决问题。其次，即对基本原则的认同。这些基本原则包括广泛的道德标准（如自由、正义）、得到社会认可的法律法规，或者适用于特定团体或组织的行为准则。最后，对不同立场观点的论争进行分析，然后做出决定并加以执行。在实际操作过程中，伦理思考有两种办法：第一种办法是考虑在不同的行动方案中，谁将受益而谁将遭受损失，然后找出可以以最小的代价换取最大收益的方案。第二种办法则是寻找一个能对特定案例各方面进行测量的伦理准则伦理思考心理学家劳伦斯·科尔伯格（LawrenceKohlberg）则认为，行政人员要在不同的道德发展层次做出决策，这才是伦理困境的成因。他将道德发展分为三个层次，即前常规层次，常规层次和后常规层次（见表12-1）。一般而言，道德层次发展从前常规层次到常规层次是常见的心理发展现象，且大多数人都处于常规层次。而要发展到后常规层次则要求具备不同寻常的献身精神和思考能力。作为具有专业技能的行政人员在实践中做决定，需要后常规层次的道德发展，否则就容易滥用自己的职业