德国职工共同决策制度

德国职工共同决策制度职工参加公司董事会或监事会，直接以董事或监事的身份行使决策权、监督权，使职工的意志、利益能直接反映在公司的经营管理过程中，是职工民主管理企业的最高形式。在英美法系国家的公司治理结构中，基本未设立职工董事和职工监事制度；大陆法系中一些国家，如德国、法国、瑞典、荷兰、卢森堡、奥地利、丹麦、挪威等，设有职工董事和监事制度，但具体规定又各不相同，程度也不一。有的既设职工董事又设职工监事；有的只设职工董事或职工监事；有的是法律强制实施，有的是可选择性法律制度。

从实施效果看，世界上大部分职工参与制度在实践中往往走向空洞化和表面化。其中运行良好且实施最为彻底的当属德国职工共同决策制度，特点包括：其一，覆盖面广。德国大部分企业必须实施职工共同决策制度，根据统计，目前，德国有职工2200多万人，实行职工参与制的单位共有职工1860万人，占职工总数的85％。其二，参与决策程度深。德国监事会权力非常大，董事会只是监事会下属机构，而职工代表要占据监事会三分之一或一半的席位。其三，法律强制实施，职工共同决策制度在德国是强制性法规非授权性法规。我国法律对职工董事、监事制度有所规定，但和其他一些国家一样，实际运行效果很不理想，基本上是“形同虚设”。那么，这种“名存实亡”的职工董事、监事制度在我国究竟还有没有实施的必要?如果有，我们的制度设计又该是怎样的?本文试图通过对德国职工共同决策制度的考察，来回答这些问题。

德国职工共同决策制度法律框架及主要内容

1．职工共同决策法律框架

德国职工共同决策制度主要是给予职工在监事会一定的席位，以参与公司的经营决策，是在德国公司法中的一个重要的制度。在法律架构上，《有限责任公司法》、《股份公司法》，1951年《煤钢行业职工共同决策法令》，1976年《职工共同决策法令》以及1952年《企业组织法令》等共同构成了职工共同决策制度的基本框架。按照德国《股份公司法》的第76-117条，德国股份公司建立双层治理结构，即包括董事会和监事会，公司经营和监督的责任被分开了，分别被授予董事会和监事会。董事会对日常事务负责，监事会主要负责任命和监督董事会。监事会成员由股东代表和职工代表组成，具体比例因适用不同的职工共同决策法令而不同。按照《有限责任公司法》规定，有限责任公司实行单层制的公司治理结构，即只有一个董事会．但是，当有限责任公司符合职工共同决策法令规定的适用条件时，则必须建立监事会，实行双层委员会制的治理结构，并由职工代表进入监事会。1951年《煤钢行业职工共同决策法令》适用于煤钢行业及其相关行业的职工达到2000人以上的股份公司和有限责任公司。这个法令在1956年得到了补充和修改。1952年《企业组织法令》适用于职工超过500人的股份公司和有限责任公司。1976年《职工共同决策法令》适用于各种按照德国法律登记设立的职工超过2000人以上的股份公司和有限责任公司，但不包括适用《煤钢行业共同决策法令》的公司，以及政治或慈善团体，新闻媒体。

2．职工共同决策主要内容

根据德国职工共同决策相关法律，并非所有的企业都要实施职工共同决策制度，同时，实施职工共同决策制度的企业因行业和规模不同导致职工代表在监事会中的比例也不相同，具体内容如下：

(1)不需要实行职工共同决策的公司非采矿业，钢铁业，同时少于500名职工的公司，或者从事某种特殊行业，例如慈善业的公司，不要求在监事会中设立职工代表。在这些企业中，监事会成员只是股东代表。

(2)1／3的监事会成员必须是职工代表的公司根据1952年《企业组织法令》，职工500名以上的的股份公司、有限责任公司，职工代表在监事会中占1／3。职工代表由工人委员会提出候选人名单，再由职工直接选举。

(3)职工代表和股东代表各占监事会50％的公司根据1976年《共同决策法令》，职工在2000人以上的公司，股东代表和职工代表各占监事会一半代表权，每个企业的监事会由{2名成员组成，其中6名是股东的代表，6名是雇员的代表，监事会主席由股东推选的人员担任。监事会采取多数表决制，一旦出现对某一事项的赞成票和否决票相同时，作为股东代表的监事会主席有额外的一票。职工代表由工人、职员和高级职员根据其在职工人数中的比例选出，每一群体至少有一名代表。

(4)煤钢行业公司根据1951年颁布的《煤钢行业共同决策法令》，职工在1000人以上的采矿业、钢铁业的股份有限公司和有限责任公司中，监事会和董事会要有职工代表，董事会中要求有一名劳工经理参加。监事会由11人组成，其中股东代表和职工代表各四人，同时，双方各推荐1名外部代表和联合提名1名中立者。中立的成员由股东来选举，但是必须获得监事会中五个股东成员的的至少三个的同意。同时，必须获得监事会五个职工成员中的三个同意。外部代表和中立者不能是公司职工，或有经济利益在公司，或是选举前的监事会中的股东代表，以及工会或雇主联合会的代表或职员。

职工共同决策与制度环境路径依赖

1．关于职工共同决策制度效率的争论

从职工共同决策制度实践来看，职工共同决策制度的好处是显而易见的。第一，减少了工人与管理层之间的矛盾和冲突，监事会的决策能得到迅速执行，避免了因失业而引起的工人运动和社会动荡。第二，职工对企业有较强的认同感，职工的积极性、创造性得到较为充分的发挥。第三，职工利益能够得到较为充分的反映，企业决策能更多的考虑企业的长期发展，避免短期行为。第四，企业决策比较公开，有利于对公司经营的监督。但是，职工共同决策的弊端也很明显：第一，监事会规模较大，存在各种利益冲突，决策过程较长。第二，公司经营战略保守。职工代表是很明显的风险厌恶者，因为职工已经将其所有的人力资本投入到了公司中。第三，使德国在经济全球化竞争中处于不利地位。跨国公司往往为避开职工共同决策制度的适用，而选择在德国以外的国家登记注册。如德国的赫希斯特公司与法国的罗纳普朗克公司之间的合并就选择法国的斯特拉斯堡，避免在法律强制要求的层次上保留职工共同决策制度。那么，作为德国公司治理结构的基本特征之一的职工共同决策制度，其制度效率究竟如何?即职工参与决策带来的收益是否超过了其成本?西方学者尤其是美国学者进行了诸多的研究。

迄今为止还没有关于职工共同决策制度效率的权威的实证研究。从一些法和经济学者对职工共同决策制度效率的研究来看，职工共同决策制度是非效率的，主要原因在于职工共同决策限制了自由市场经济的两大基本条件：即契约自由和个人财产所有权。首先，职工共同决策制度是对企业所有权的一种重新分配，导致了决策与风险承担的分离；其次，法律强制规定的职工共同决定制度限制了个人通过谈判产生最有利的组织形式的自由。例如Pejovich认为职工共同决策制度导致了个人和集体的非效率性。JensenandMeckling提出，这种财产权的事实上的再分配不能提高社会福利。财产权的再分配应该通过合同而不是需要通过法律的规定，这样才是有效率的。MarkRoe将德国职工共同决策称为“圣牛”(asacredcow)，他认为德国职工共同决策制度是因为政治因素而牺牲效率的制度安排。德国监事会运行效率不高，是公认的事实，许多人认为德国公司的监事会更多地表现为形式上的监督机构。MarkRoe认为正是职工共同决策制度导致了监事会功能失败。他认为一个好的监事会应该符合如下要求：规模小，下设专门的委员会；经常开会；信息透明；较低的利益冲突。而德国监事会规模大，很少开会，信息传递也有限，存在多种利益冲突，主要原因在于职工共同依赖而形成的德国特有的制度，我们绝不可能照搬照抄。我们应该根据我国的具体情况，包括政治、历史、文化、经济状况来思考我国的职工董事、监事制度。

(一)我国实施职工董事、监事制度的必要性

1．我国现有职工董事、监事制度的评价：非效率性

无论从制度设计还是实施效果看，我国职工董事、监事制度都显示出非效率性。从制度设计来看，首先，我国的职工董事、监事的法律规定比较模糊，缺乏可操作性。按照公司法规定，在国有独资公司、两个以上的国有企业或其他两个以上的国有投资主体设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有职工代表；股份有限公司和“经营规模较大”的公司实施职工监事。由于法律没有对“经营规模较大“标准作出规定，我国职工董事、监事制度的适用范围实际上是不清楚的。同时，法律也没有对职工董事、监事的具体比例作出规定。其次，职工监事很难发挥作用。我国只在国有企业实施职工董事，非国有企业只设立职工监事。但是，在我国公司治理结构下，职工监事的设立没有多大意义。我国企业经营决策权集中在董事会，监事会权力很小，几乎没有决策权。监事会本身的作用令人怀疑，更别提职工监事了。从我国职工董事、监事制度实践运行看，效果很差，根据武汉市总工会的一项调查显示，“从总体上看，职工董事、监事所占比例不高，职工董事占10家公司名董事的7．6％，而且在一些公司里，职工董事、监事不能同其他成员一样行使权利和享受待遇，他们只有建议权，没有表决权，有的似乎被当作编外董事看待，责权利不统一。”

2．对我国职工董事、监事制度与制度环境路径依赖的分析

德国职工共同决策制度发展历史告诉我们，一项制度的确立和发展，一方面应考虑其制度效率，另一方面应该考虑其对制度环境的适应性。我国现有职工董事、监事制度呈现出非效率性，但是，我们并不能由此简单否定其存在，我们还需要探讨其对我们制度环境的适应性。

(1)我国职工董事、监事制度是否建立在利益相关人理论基础上?

保护利益相关人是德国职工共同决策制度的理论土壤，利益相关人理念在德国深入人心。和德国一百多年的公司治理结构历史相比，中国公司治理历史实在是太短了，相关法律文化积累和理论很薄弱。虽然我国公司法律对职工董事、监事作了规定，关于我国职工是否拥有企业所有权，国有公司的职工董事、监事究竟是作为“利益相关人”还是“股东”(从国有资产属于全体人民的角度)进入公司决策机制?为什么在国有企业设置职工董事、非国企业不设置职工董事?这在理论上都是不明确的。但是依照路径依赖理论，循着我国企业改革的轨迹，我们应该能够确认一种适合我国公司治理的理论模式。

我国是一个国有经济占主要地位的国家，在计划经济时代，国有企业的资产属于全体劳动“人民”，职工是企业的“主人翁”，由国家代表人民对企业进行直接的经营管理，企业是由政府控制，作为广大“人民”的职工只是整体而抽象地拥有企业所有权，而无法落实到某一个具体企业的所有权，职工并不实质性地参与企业的经营决策。随着计划经济向社会主义市场经济的逐步过渡，我国国有企业已进行了几十年的改革，其改革着眼点是政府如何放松对企业的控制，如何扩大国有企业自主经营权，例如逐步放开企业经营人员的任免权，企业重大经营决策的控制权等。十六大确立了国家和地方国有资产管理委员会来分别作为中央和地方国有资产的“出资代表人”来管理国有企业，国有企业原来由中央和地方政府直接管理改为由国有资产管理委员会控制。德国在1870年以前和我国一样，企业是受政府直接控制，但是，随后的改革，则是由利益相关人组成的监事会替代了政府的直接监控。和德国不一样，我国国有企业改革路径基本上沿着如何确保国家对国有企业的控制前提下，尽可能给予企业更多的经营自主权，而职工的利益应如何保障，职工在公司治理中究竟处于怎样的地位，在公司治理中没有得到明确而切实的体现。

从政府是国有资产的代表人出发，政府应该是国有企业的大股东，那么，我国国有企业改革路径更大程度上表现为“股东利益至上主义”的路径依赖，因为改革主要关注的是国有资产保值，增殖。近年来，国内学者频频撰文表示，我国应该顺应国际潮流，确立利益相关人的公司治理模式。但是各种研究表明，无论“股东利益至上”模式还是“利益相关人”模式的公司治理结构，不存在孰优孰劣，重要的是应该顺应各国政治、经济、文化和历史发展的需要。在上个世纪80年代，德、日两国的经济显得生气勃勃，经济增长率明显高于美国。美国一些学者便认为“利益相关人”的德、日模式更有效率。1990年春天，《经济学家》杂志甚至建议，从传统的英美资本主义向更接近德国模式的资本主义转变可以改善经济运行状况。但是，进入90年代后，德日经济开始大衰退，双方差距显著缩小，甚至美国超越德日两国，“股东利益至上”的英美模式似乎占了上风。一些学者认为德日模式会向美国模式转变。但是，近年的研究和实践却表明，一方面，两大模式在不断趋同；另一方面，各国的改革都是在各自的模式上的修正，而没有出现根本性的改变。从我国的法律传统与实务经验的积累出发，“股东利益至上”更能得到认同。

(2)我国职工董事、监事制度是否具备运行条件——工会?

德国强大的工会是职工共同决策制度得以顺利运行的支撑。相比之下，我国工会组织程度低，缺乏独立性，名义上是企业职工的代表，实际上却受控于经营者，只不过是一个摆设而已。这是我国职工董事、监事制度难以有效实施的主要原因。德国强大的工会是孕育于其独特的历史，我国要在短时间内培养——支强大的社会力量——工会，显然是不可能的。所以，我们缺乏广泛实施职工董事、监事制度的支撑条件。不过，这并不影响我们用别的方式对职工利益进行保护。在奉行“股东利益至上”的美国公司公司治理中，虽然没有职工董事、监事，但是美国通过其他的途径较好地保护了职工的利益。由于缺乏工会的支持，同属于利益相关人模式的日本公司治理结构中，并不存在职工共同决策制度。但这并不意味着日本职工的利益没有得到很好保护，日本企业在选拔总经理和高级经理人员的过程中不仅仅是由董事会来作决策，还要征求职工的意见，在企业高级经理人员的任命方面，雇员有一定的发言权。日本大公司的职工受终身雇用惯例的保护，可以获得内部晋升机会，并通过奖金体系与股东一起分享收益和风险。已有的资料表明，在发达资本主义国家中，日本由于工人罢工所造成的工时损失是最少的。

(3)现有国有企业职工董事、监事的性质：是“利益相关人”还是“股东”?

从公司法的规定看，我国职工董事的实施范围很窄，主要在国有独资公司和两个以上国有股东设立的有限责任公司设立。职工监事虽然范围很广，但是，鉴于监事会的职能，职工监事很难是真正意义上的决策参与者。所以，只有在国有独资公司，和两个以上国有股东设立的有限责任公司中的职工董事才有参与决策的可能。但是，根据国有资产属于全体人民，国有企业的职工董事、监事实际应是可以作为“股东”代表进入决策和监督程序。而且从我国现有情况看，国有企业需要职工董事和监事以加强监督力量。我国公司治理结构要解决的核心问题是由于集中型股权结构下双重委托代理产生的超级董事长或大股东控制一切，大股东或经理层侵害公司利益非常严重的问题。我国属于集中型所有权结构，但是与其他集中型所有权结构的国家相比，我国的所有权结构又有自己的特点，即我国是“国有股一股独大”，由此，我国公司治理要解决的核心问题是双重代理问题，既包括股东和管理者之间的代理问题，也包括大股东与小股东的代理问题。针对我国目前的国有企业治理结构中，董事会中往往是大股东或董事长一人说了算，监事会又形同虚设。设立职工董事和监事很重要，虽然和内部董事、监事一样，职工董事、监事理论上也是股东代表，但是职工董事、监事选举途径不一样，又类似于外部董事和监事，和内部人利益并不必然一致，同时和独立董事、监事相比，职工董事、监事获得企业的信息会更方便，也更多。所以国有企业设立职工董事、监事既有理论上的依据，又有现实的需要。

3．结论

综上所述，我国现有职工董事、监事制度呈现出非效率性，同时，我国缺乏缺乏职工参与决策的深厚的理论土壤和实际的运行条件。所以，利益相关人模式下的职工董事、监事制度对我国是不合适的。但是，从我国国有企业的所有者和股权结构的特殊性出发，需要作为“股东”的职工董事和监事加强对大股东和经理层的监督。我国的职工董事、监事制度主要针对国有企业设立，非国有企业不需要设立职工董事和监事制度。

(二)我国国有企业职工董例设置的立法建议

1．在国有独资公司、国有控股公司设立职工董事和监事

根据现有法律，国有独资公司和两个以上国有企业或两个以上国有独资的有限责任公司设立职工董事，适用范围过窄，事实上，很多国有企业被大股东和内部人所操纵，国有资产受侵害的事例屡禁不止，且大有愈演愈烈之势。所以，应该扩大职工董事和监事在国有企业的适用范围，不能限制在国有独资公司和有限责任公司，除了国有独资公司，只要是国有控股的，无论是有限责任公司还是股份有限公司，都应该实施职工董事、监事制度，彻底改变公司治理中的国有大股东和经理层操纵一切的现状。

2立法应明确规定职工董事、监事的比例

我国现有法律对于职工董事、监事的具体比例没有作出规定，在实践中缺乏可操作性。德国职工共同决策制度运行顺利，就是因为法律对职工董事、监事的比例，选举等作出了详细的规定。从保护利益相关人出发，德