国家公共卫生信息系统建设措施

5/9国家公共卫生信息系统建设方案<草案）中华人民共和国卫生部一、背景公共卫生信息系统是国家公共卫生建设的重要组成部分。2003年上半年的一场突如其来的非典型肺炎重大疫情灾害，暴露出我国突发公共卫生事件应急机制不健全，公共卫生发展严重滞后。为了加强我国的公共卫生体系建设，党中央、国务院要求用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制、疾病预防控制体系、医疗救治体系和卫生执法监督体系。公共卫生信息系统建设是上述机制和体系建设的重要环节和纽带。改革开放以来，随着信息技术和基础设施的普及，我国公共卫生信息系统得到了长足的发展，初步建立了以疫情、疾病监测、卫生监督为主体的公共卫生信息系统，形成了从县到中央四级卫生防疫信息网络。目前，我国开展的公共卫生信息收集主要包括：疫情报告、疾病监测、居民死亡原因统计；食品卫生、环境卫生、学校卫生、妇幼卫生、职业卫生状况监测；公共卫生资源及服务利用统计。上述报告和监测系统在我国疾病预防控制和公共卫生管理工作中发挥了重要作用。SARS疫情的发生和蔓延，充分暴露出当前我国公共卫生信息系统存在的缺陷，主要集中在以下几个方面：一是疫情报告、疾病监测时效性差。我国疫情报告、疾病监测实行旬、月报和逐级统计报告制度。2000年，由国家和地方投资，依托国家公用数据网建立了卫生防疫虚拟专网，实现了县及县以上疾病控制机构间的疫情报告和数据传输。但是，在疫情报告、疾病监测的数据源头--医疗卫生机构，疫情报告还是使用纸质报告卡，通过邮寄或电话方式向县<区）疾病预防控制机构报告，然后，再由县<区）疾病预防控制机构按全国统一的软件录入计算机，“逐级上报”，“逐级审批”，不仅报告周期长，且容易发生人为干预现象。在SARS防治中，个案病例从发病到国家收到报告的时间，全国平均为8-9天，从住院确诊到国家收到报告的时间为3-4天。报告时间的滞后，严重延误了战机。二是卫生信息网络覆盖面小。疫情报告、疾病监测系统的网络仅仅覆盖全国县、市、省和国家疾病预防控制机构，而疫情和突发公共卫生事件报告单位和报告人，主要是县及县以上医疗机构、城市社区卫生服务所<站）、农村乡镇卫生院、村卫生室，各种形式开业诊所及其医务人员，却不能实现网上直报。三是医疗救治系统信息不灵。面对突如其来的灾难和SARS这类不明病因的疾病，如果不能准确掌握医疗机构可利用的床位、转运能力、专业医生、护理能力、诊疗设备、救治药品、防护设施等各种资源信息，必定出现混乱局面。同时，由于医院与疾病控制部门间的信息链条不完整，造成医疗救治信息不灵，患者的接收和处置常常处于被动。四是卫生执法监督信息系统建设滞后，不适应卫生执法监督工作的需要。全国卫生监督信息系统建设严重缺位，只有个别地区开展卫生执法监督信息化工作，全国没有形成一个完整的系统。五是缺乏国家统一的公共卫生信息平台，信息整合能力差。过去，卫生系统信息建设由于在信息标准开发、数据编码和交换方式等方面没有投入，使得医疗、预防和卫生管理之间信息不能共享。现代化的突发公共卫生事件的应急指挥和处理，必须采用先进的信息处理技术和现代管理手段，实现对突发事件的辨别、处理和反应。信息系统的建设要求能对事件处理全过程进行跟踪和处理，实现从突发事件相关数据采集、危机判定、决策分析，命令部署、实时沟通、联动指挥、现场支持等功能，以便对危机事件做出最快、最有效的反应。综上所述，我国公共卫生信息系统薄弱环节和空缺领域多，基础建设和系统建设任务十分巨大。二、指导思想、建设目标和原则国家公共卫生信息系统建设的指导思想是：在各级政府领导下，按照有关法律法规和国务院关于“统筹规划，国家主导，统一标准，联合建设，互联互通，资源共享”的要求，统一领导，分级负责，加强科学管理，充分利用现有资源，结合卫生工作实际，总体设计、分步实施，全国联网、防治互通，强化责任、依法管理，加快我国公共卫生信息化建设进程，全面提高突发公共卫生事件监测、应急反应、医疗救治、执法监督和指挥决策的能力。国家公共卫生信息系统建设的总体目标是：综合运用计算机技术、网络技术和通讯技术，构建覆盖各级卫生行政部门、疾病预防控制所、卫生监督所、各级各类医疗卫生机构的高效、快速、通畅的信息网络系统，网络触角延伸到城市社区和农村卫生室；加强法制建设，规范和完善公共卫生信息的收集、整理、分析，提高信息质量；建立中央、省、市三级突发公共卫生事件预警和应急指挥系统平台，提高医疗救治、公共卫生管理、科学决策、以及突发公共卫生事件的应急指挥能力。国家公共卫生信息系统建设原则：国家公共卫生信息系统建设要按照国务院的总体要求，密切联系我国公共卫生的实际需要，在坚持先进性、实用性、安全性和稳定性的基础上，在建设中还应遵循以下原则：<一）统一规划、分步实施。充分利用现有基础网络、设备和人员，从整个国家卫生信息化长远发展的需要出发，统筹规划，统一建设规范、标准、管理制度，明确各级卫生行政部门、各级各类医疗卫生机构的信息职能。根据国家投资安排的轻重缓急，分步实施。<二）突出重点、纵横联网。当前，公共卫生信息系统的建设重点是疫情与突发公共卫生事件监测系统建设，将现有公共卫生信息网络延伸到各级各类医疗卫生机构，触角延伸基层卫生单位；加快医疗卫生机构信息系统及其数据库规范化、标准化建设和突发公共卫生事件应急指挥系统建设。<三）规范标准、资源共享。资源共享是信息网络应用的目的，统一标准是实现信息资源共享的基本条件。统一标准也是实现国家公共卫生信息系统数据交换和信息共享的基本要求。各地区各单位必须依据统一的功能规范，统一的业务流程，统一的数据定义与编码，统一的数据交换标准。地方必须兼容中央，下级必须兼容上级，全国形成统一的体系。<四）平战结合、预警预报。公共卫生信息系统建设要按照《突发公共卫生事件应急管理条例》和《突发公共卫生事件应急预案》的要求，实现对突发公共卫生事件信息的采集、传输、存储、处理、分析功能，对突发事件识别、危机鉴定、应急预案启动，以及调度、指挥和决策功能。<五）多方投资、分级负责。充分发挥中央与地方、政府与市场多方面的积极性。国家财政负责公共卫生信息系统关键网络硬件设备、安全保密设施、中央一级网络平台、系统应用软件开发、网络管理，并按不同比例和各地的实际，给予地方经费支持和补助；地方财政负责当地网络系统和指挥平台建设，保证当地网络系统正常运行。同时，要充分发挥市场作用，调动医疗卫生单位和社会的作用，多渠道筹集资金。<六）明确职能、分层装备。要明确乡镇、县(区>、地<市）、省和国家五级网络功能的报告制度，保证战时在线调度指挥的实施。7、研究解决现有医院信息系统、院前急救信息系统、血站和血液管理信息系统、医学情报检索、远程医疗系统与医疗救治管理信息系统的数据交换问题；8、选择重点地区和医疗机构建立疾病症状监测和病情监控预警信息系统。<四）卫生监督执法信息系统建设卫生监督执法信息系统是目前卫生信息化建设的薄弱环节，也是公共卫生信息系统建设的重要内容。卫生监督执法信息系统不仅具有与疾病控制、医疗救治信息系统类似功能，其特殊性还表现在不仅对医疗卫生机构自身行为的监督执法，而且对全社会与健康相关的环境、产品、服务的监督执法，包括经常性卫生监督、预防性卫生监督、突发事件报告等。日常工作繁重、信息量大，信息收集的难度更大。各种卫生监督执法报告卡25种，统计产出报表200余份。目前，国家、省和部分地市成立了卫生监督所，信息化建设必须提到议事日程。卫生监督执法信息系统建设的主要任务：1、在国家、省级卫生监督所建立局域网，地市<有条件可建立局域网）、县卫生监督所建立计算机工作站，通过国家公用数据网接入国家、省、地市公共卫生网络平台。2、规范卫生监督执法信息报告的时间和程序，建立卫生监督执法信息数据库。开发和建立全国和各省统一的“卫生监督执法报告和数据所”，在国家和省两级建立动态的卫生监督执法数据库，包括监督对象、监督执法工作、监督执法结果、卫生监督资源数据库。3、要研究和建立卫生监督执法过程中科学的现场数据采集方式，利用IC卡、POS机等技术简化数据录入过程。4、根据卫生监督执法工作的需要，完成卫生监督执法管理系统软件的开发和运用。5、要研究和建立卫生监督机构与监督对象、疾病预防控制、医院和其他医疗卫生机构数据接口问题，保证信息交流和监督实施。<五）突发公共卫生事件应急指挥所与决策系统按照《突发公共卫生事件应急条例》的要求，建立突发公共卫生事件应急指挥系统，全国形成统一的指挥体系。按照属地化管理原则，各级政府负责本地突发公共卫生事件应急指挥所与决策系统建设。在国家、省、地<市）三级公共卫生信息网络平台上进行功能扩充，将疾病与突发公共卫生事件监测信息、医疗救治信息、卫生执监督法信息和相关信息统一在网络平台，利用采用科学的危机处理方法，先进的信息处理技术和现代的管理手段，实现对突发事件的辨别、处理和反应，对事件处理全过程进行跟踪和处理。实现从突发事件相关数据采集、危机判定、决策分析，命令部署、实时沟通、联动指挥、现场支持等功能，以在最短的时间内对危机事件做出最快的反应，采取合适的措施预案，有效地动员和调度各种资源，进行指挥决策。现代化指挥所设计是一个涉及领域广，技术层次深的建设任务，不仅包括数据库开发、网络设计、音频视频设备等电子和信息技术，更重要是公共卫生、流行病学、医疗救治等专业领域的信息收集、分析处理以及与决策分析、危机管理、指挥部署等技术的结合应用。因此，指挥所的方案设计必须是多领域，多学科，多层次人员参与，集思广益。卫生部负责国家突发公共卫生应急指挥所与决策系统建设，主要任务是：1、建立国家公共卫生信息系统网络平台。包括指挥场所建设、计算机网络系统和管理、通讯系统和管理、视频音频<如电视电话会议）等系统建设。2、建立国家公共卫生及其相关信息数据仓库。包括疫情与突发公共卫生事件发生、发展和历史数据库、医疗卫生资源<卫生机构、卫生人力、大型设备等）数据库、医疗救治机构和专家数据库、物质和药品储备数据库等。3、完成指挥所与决策系统软件开发。软件开发包括三个应用平台和七个系统的开发。三个平台指基础信息平台<数据采集、传输和数据仓库建立与管理）、专业服务平台<专业模型库、方法库和知识库建立和应用）、综合决策平台<资源管理与调度、信息发布、综合业务管理等）；七个子系统指基础数据库系统、地理信息系统、遥感监测系统、分析预测系统、虚拟现实系统、决策支持系统、综合查询系统。4、建立与相关部门的信息交换机制和协调机制。疾病发生发展与自然生态环境、经济社会发展、人口迁移和流动等密切相关，要与国家气象、水文、地理部门，国家统计、公安、人口部门建立信息交换机制，同时与国家地震、抗洪救灾等指挥所建立协调机制，互通信息，资源共享。5、按照平战结合原则，建立和规范指挥所业务流程，数据库、知识库、模型库更新的频率和方式，以及与信息来源系统的关系。五、系统建设的进度安排国家公共卫生信息系统建设分为三个阶段：第一阶段<截止到今年年底）：主要任务是围绕今冬明春SARS防治工作的需要，为公共卫生信息建设打下基础。本阶段工作任务包括：1、各级疾病预防控制所、县及县级以上医疗机构和有条件乡镇卫生院运行SARS疫情专报系统，建立SARS临床症状检测、预警机制；2、完成疫情和突发公共卫生事件监测系统设计、论证和工程启动；3、完成突发公共卫生事件指挥系统与决策系统的设计、论证和工程启动；4、完成医疗救治信息系统工程立项、可行性研究、需求分析和论证；5、完成卫生监督执法信息系统的立项、可行性研究和论证。第二阶段<截止到2004年底）：主要任务是通过完善疫情和突发公共卫生事件监测系统建设，构建从国家到乡镇五级计算机通讯网络，触角延伸到村和社区服务站，形成完整的信息交换平台。本阶段工作任务包括：1、完成疫情和突发公共卫生事件监测系统建设；2、初步完成国家公共卫生重点数据库建设；3、初步突发公共卫生事件应急指挥所与决策系统建设；4、初步完成全国医疗救治信息系统的网络和软件开发工作；5、初步完成卫生监督执法信息报告系统和数据库建设。第三阶段<截止到2005年底）：基本完成公共卫生信息系统的建设任务，各级医疗卫生机构互连互通，信息收集、处理和分析能力加强，满足对突发公共卫生事件应急处理的要求。六、组织落实和任务分工<一）加强领导，组织落实国家公共卫生系统建设是卫生系统各部门信息技术应用的综合建设工程。必须加强领导，实现对系统建设规划设计、开发使用和系统运行的宏观调控与政策抉择。为此，卫生部对信息化领导小组重新进行了调整，组长由卫生部主管部长担任，部有关司局和单位的主要负责人为成员，负责国家公共卫生信息系统建设的领导和重大问题决策工作。领导小组下设办公室，由部统计信息所负责人担任主任。办公室具体负责系统建设日常的组织、管理、协调和督办工作，指定，疾病控制司、医政司、卫生法制与监督司、中国CDC等单位主管领导任副主任。各级卫生主管部门和单位要加强对各级公共卫生信息系统建设德领导，参照卫生部的做法，建立领导和管理体制。<二、）明确责任，分工合作国家公共卫生信息系统建设的各工程，目前处在不同阶段。疫情与突发公共卫生事件监测系统工程已经正式启动，正在研究制订具体实施方案；医疗救治信息系统正在完善建设方案，处在报审立项阶段；卫生监督执法信息系统正在撰写工程建议书，准备立项阶段；国家突发公共卫生指挥所与决策系统已经落实第一阶段的经费，处在设计技术方案阶段。国家公共卫生系统建设涉及部门较多，为了保证工程落实，要明确责任，有分工、有合作，协调一致。卫生部信息化领导小组研究确定：疫情与突发公共卫生事件监测系统工程由卫生部疾病控制司牵头，有关司局和单位配合，中国疾病预防控制中心具体组织实施；医疗救治信息系统工程由医政司、规划财务司牵头，有关司局和单位配合，部统计信息中心具体组织实施；卫生监督执法信息系统工程由卫生法制与监督司牵头，有关司局和单位配合，部卫生监督中心具体组织实施，国家突发公共卫生指挥所与决策系统暂时由办公厅牵头，有关司局配合，部统计信息所具体组织实施。国家公共卫生信息系统基础网络建设由信息化领导小组协调各系统建设工程，统筹规划设计，分头实施。<三）因地制宜、抓好落实在国家整体规划框架下，各地区、各单位应根据国家公共卫生信息系统建设基本要求，根据各自需求水平和建设能力和条件，因地制宜，制定本地区、本部门的发展规划。在规划设计上，要注意保持与国家整体方案的一致性，要进行充分论证、试点运行、分步实施、总结经验，全面推广。卫生部信息化工作领导小组办公室要及时总结地方公共卫生信息系统建设经验和好的做法，供其他地区借鉴。七、建设经费、人员和技术保证<一）建设经费资金保证是系统建设和运行的基本条件。在系统建设的起步阶段，采取集中力量办大事的方式，中央对重点应用领域通过工程立项，筹集资金，并通过地方财政的配套支持，保证系统建设开发和建立资金投入。1、中央专项资金卫生部正在向国家财政部和国家发改委立项申请。中央专项资金主要用于系统规划设计、标准开发、软件编制、人员培训和国家级公共卫生信息平台、指挥中心建设。中央财政将根据各地的实际，重点给予中西部欠发达地区公共卫生信息系统建设经费补助和技术支持。目前，国家财政到位的资金是重点支持国家CDC疫情与突发公共卫生事件监测系统建设，其中部分资金补助地方用于乡镇卫生院专用上网电话的装备。卫生部正在通过国家发改委立项，加快国家公共卫生信息系统建设。2、地方专项资金许多地方正在从地方财政和发改委立项，加快本地突发公共卫生应急机制和信息系统建设。各地区可根据中央整体方案要求，制定本地专项配套资金预算方案。对于经济相对发达地区，可根据本地需求特点争取更多建设经费，在国家整体规划功能基础上，开发适合本地需求的软件应用和硬件设备资源。系统运行