流浪乞讨人员救助

流浪乞讨人员救助1（一）城市乞讨问题的严重性（二）国外救助情况（三）中国救助制度的发展（四）城市救助管理新建议2（一）城市乞讨问题的严重性1、被操控性及团体化乞讨现象突出在调查中发现,未成年人乞讨行为有较突出的被操控性。而操控行为主体往往是成年人,包括其亲人、老乡、陌生人等,通常以幕后操控或者带领乞讨为主要形式来组织、控制未成年人的乞讨。32、职业化、半职业化倾向明显

一方面，未成年人乞讨者的被操控性

,通过成人有计划的组织、培训、监控等手段强化了未成年人乞讨行为的职业化或半职业化走向,不管是以何种方式何种原因进行乞讨,其根本目的就是为了直接获得钱财。另一方面

,一半以上未成年乞讨者主要是失学的伤残者、患病者及因贫困辍学者

,他们生活不能自理,家庭关爱缺失,社会援助力量脆弱,加上政府保障制度的落后和救助制度的自愿性、临时性特点,致使这些特殊的未成年人过早地步入社会,颠沛流离于陌生的城市,长期以乞讨或捡垃圾的生存方式维持生命,他们自然成了职业化、半职业化的乞讨者。43、低龄化与低学历状况严重调查结果显示,14岁以下的未成年乞讨人员占了调查对象的八成多,反映未成年乞讨者低龄化现象较为突出。乞讨的低龄化现象,使儿童在身心发育的黄金时期因流浪与乞讨沾染各种不良习气,形成极强的与他人、与社会对立的反差心理,对少年儿童健康身心发展和良好行为习惯的形成产生极大的障碍。另外，在被调查的106人中，达到入学年龄又未读书的人数占近一半,晚入学成为了流浪乞讨儿童的特点之一。54、乞讨收益与个人受益极度失衡据我们观察,未成年乞讨者一般每天都能乞讨到几十元,尤其是卖花童,他们每晚到人流量较大的广场、夜市卖花,一般都有几十元至一百元收入。按我们观察粗略估算,未成年乞讨者在人流较大的地区乞讨,每5分钟约有200至300人经过,有1人施舍1元,1小时就可获得约12元左右,一天乞讨8小时,每日约有20至100元

,以此推断,乞讨者一个月固定的收入600～3000元不等。相比广州市城镇居民最低生活保障标准(从2005年4月1日施行)每人每月330元

,乞讨者的收入较高

,有些甚至比广东农民工平均年薪11052元还要高。尽管有较高的乞讨收入,但未成年乞讨者所得一般都要交由控制他们的成年人掌管并占有,他们仅得能维持生存的基本生活资料而不是现金。6（二）国外救助情况美国法国英国印度7美国救助中心分为男性、女性和家庭三种形式，救助范围很广，包括无家可归者、家庭暴力受害者、退伍或伤残军人等。救助中心内生活设施一应俱全，还配有图书馆、计算机房、医务室、健身房和宗教祈祷场所。被救助者可以根据自己的情况决定何时离开救助中心。同时，当他们进入救助中心的时候，工作人员就替他们填写了申请政府廉租房的表格。在管理上，很多受政府资助的救助中心都承包给了信誉良好的民间慈善机构。承包合同规定了承包机构的责任，承包机构将接受政府委托的审计部门的严格监督，所有开支都必须有详细的记录。有些慈善机构和教会还提供了一些可以随时入住的临时庇护所。8法国巴黎“无家可归者救助队”是一个专门为居无定所的流浪者提供帮助的警察机构。“无家可归者救助队”隶属于巴黎市警察总局，目前共有常备警员40名。其任务一是负责沿街巡逻，随时对无家可归者进行救助；二是对无家可归者进行鉴别审查，确定他们的身份，并按照他们提出的要求将其送到相应的救助中心。“无家可归者救助队”的合作伙伴中既有政府投资的公益性接待中心，也有一些社会民间机构和组织。在日常工作中，救助队大多数队员都在外巡逻，总部只留有队长、副队长、秘书及一名调度。9英国英国的社会救助也称收入限定性补助，是对工薪收入和其他收入无法维持生活的家庭给予的一种最低生活保障补助。主要项目有：基本收入维持、付所得税、住房补助和社会基金。社会救助属无条件帮助，是人权保障的具体内容。在英国，政府保证社会救助所需的资金，但由志愿者组织承担服务的具体事务，这样，既提高了救助的效率，又保证了公平。

10印度印度和我国同样是发展中国家，许多社会问题与我国十分近似。但是我国与印度的政治体制和文化差异比较大，所以对于类似的问题处理方法也不太相同。印度对流浪人员的生活救助是由宗教组织来完成的。印度是一个宗教大国，80％的人信仰印度教，其他人信仰锡克教、耆纳教、伊斯兰教和基督教等，这些宗教组织主要是定期施舍粥饭，每个星期在固定的时间和地点寺庙里都要来一些帮工，定期发放水果和食品，每人一份，发完为止，这几乎已经形成了一种习惯。由于受宗教影响，印度流浪汉的犯罪率并不高，也没有影响社会安定。

11（三）中国救助制度发展1、《收容遣送办法》2、孙志刚事件成为导火线3、《救助管理办法》VS《收容遣送办法》121、《收容遣送办法》从建国初期到20世纪90年代发生的变化建国初期，很多城市街头流浪着大量国民党的散兵游勇、灾民、难民以及妓女、吸毒者等，这些流浪乞讨人员的存在不仅严重影响了城市秩序，而且构成对新生政权的潜在危险。为此，《收容遣送办法》确立了收容遣送对象为“家居农村流入城市乞讨的、城市居民中流浪街头乞讨的、其他露宿街头生活无着的”人员，同时明确了收容遣送的首要价值目标是维护城市社会秩序，确保稳定。20世纪90年代开始，大规模农村人口涌入城市对城市秩序带来了强烈冲击。国务院于1991年颁布《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将收容对象扩大到“无合法证件，无固定住所，无稳定收入”的“三无”人员。而在执行中，“三无”往往变成身份证、暂住证、务工证“三证”缺一不可。13收容遣送办法的弊端

第一，制度设计的目的不当。根据国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的规定，收容遣送制度旨在“救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结”。然而，把“救济、教育和安置城市流浪乞讨人员”作为进一步“维护城市社会秩序和安定团结”的手段，隐含的前提是，城市流浪乞讨人员对城市社会秩序和安定团结而言是不利因素。这种前提预设，不仅反映了对城市和乡村的歧视性对待，也反映了对城市流浪乞讨现象的一个偏见。14第二，手段与目的不符。

收容遣送制度的核心内容告诉我们，所谓的救济、教育和安置就是把城市流浪乞讨人员强行收容起来、遣送回家。用这种强制限制人身自由的手段，来实现救济、教育和安置目的，不但体现出手段的不正当，更是反映了制度设计者心目中的救济、教育和安置是怎样的，反映了立法意图与民众想像之间存在距离。强行收容、遣送回家不仅忽视了流浪乞讨本身是一种自由，尽管它是最卑微、最低贱的一种自由，而且由此掩盖了造成流浪乞讨的社会、经济原因，无法促成人们深入思考、寻求更为根本性的解决对策。

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第三，制度的异化相当严重。主要表现在三方面：

1、制度目的更进一步的非正当化。1991年国务院发布的《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将收容遣送的对象扩大到“三证”（身份证、暂住证、务工证）不全的流动人员。由此，原先的“救济、教育和安置流浪乞讨人员”的目的，已经极度淡化，限制城市外来人口流动、维护城市“面子”甚至辅助打击违法犯罪的目的，越来越浓厚。

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2、具体收容遣送工作的目的铜臭气十足。或许是财政方面的原因，或许是其他原因，无论怎样的原因，收容遣送制度在具体到对每个人的收容遣送时，工作人员的直接动机越来越多地散发出铜臭的味道。占相当比例的收容遣送决定，目的在于“捞钱”而不是在提供救济、教育、安置。17

3、执法权力滥用现象严重。由于受不正当的金钱利益驱动，收容遣送执法人员滥用权力的情况自是在所难免。为了收取更多的暴利，就会随意扩大收容遣送的对象范围，甚至通过诱骗的手段；为了让被收容人员或其亲属老老实实地“纳贡”，就得制造恶劣的收容遣送环境（包括殴打），逼使被收容人员因难以忍受而不得不交钱了事。随意收容、以种种暴力手段强逼用钱换人，是报道得最多的两类权力滥用现象。另外还存在一些更加耸人听闻、但一直被掩盖着的现象。18

第四，立法法的出台使得收容遣送制度失去基本的合法性依据。根据2000年制定颁布的《立法法》第9条的规定，限制人身自由的强制措施只能由全国人大及其常委会制定的法律加以规定，而确立收容遣送制度最基本的规范性文件仅仅是国务院制定的行政法规。因而，收容遣送制度实际上同立法法形成抵触。192、孙志刚事件—导火线

孙志刚（1976年—2003年3月20日），湖北黄冈人，2001年毕业于武汉科技学院艺术系艺术设计专业，2003年2月24日被广州市达奇服装有限公司雇佣。由于刚来广州，他未办理暂住证。3月17日晚上他出门上网，也没有带身份证。在当晚11点左右，他在路上被查暂住证的警察送往黄村街派出所。在这里，他打了一个电话给朋友，要求对方把他的身份证明文件送往该派出所。可是当对方到达派出所之后，才发现孙志刚已被转送往收容站，其收容表格上莫名其妙说其是三无人员，符合收容条件，而事实是孙本人有正常住所，有合法工作，有合法的身份证件，并不符合收容条件。3月20日，孙志刚被发现在一家收治收容人员的医院死亡。20官方最早坚持他是正常因病死亡，但在《南方都市报》记者陈峰调查后，发现他是被毒打致死。后官方不得不重新进行调查，最后公布的结果是孙是在医院中被护工和同房病人殴打致死。广州市当局后来拘捕了乔燕琴等十多名涉案人士，并于同年6月9日一审判决主犯乔燕琴死刑，第二主犯李海樱被判处死刑，缓期两年执行；其余十名罪犯分别被判处有期徒刑三年至无期徒刑。另有六名有关官员因而被控渎职罪，判监一至三年。21事件影响此前也发生过收容所员工犯法的案件，但是由于此次受害者身亡，并且其身份不是流浪汉而是大学生，因而产生极大影响。许多媒体详细报道了此一事件，并暴光了许多同一性质的案件，在社会上掀起了对收容遣送制度的大讨论。震惊全国的“孙志刚事件”，使全社会深刻认识到收容遣送制度的弊端，并对政府彻底改革这一制度制造了强大的压力和动力。先后有8名学者上书人大，要求就此对收容遣送制度进行违宪审查。22国务院总理温家宝03年6月20日签署国务院第381号令，公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。《办法》自2003年8月1日起施行。1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。233、《救助管理办法》VS《收容遣送办法》24立法宗旨旧办法是：“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结”，侧重于社会救济和维护社会秩序的功能。新办法规定：“救助是一项临时性社会救助措施”，是一种纯救济性措施。新办法取消了强制功能，把救助完全变成了一种自愿行为，实行来去自由的开放式管理。25救助对象旧办法仅是宽泛的划定收容遣送的人员，并没有明确界定救助对象范围。当收容范围扩大到“三无”人员，许多不该收容遣送的也被强行收容遣送。在一些经济发达地区的城市，收容遣送人员年年上升，有的收容遣送站更是人满为患。新办法则明确规定救助对象为“城市中生活无着的流浪乞讨人员”，范围相比过去变窄，管理对象大幅度减少。按照新办法，过去以有无暂住证等证件作为收容遣送条件的现象将不复出现。26经费渠道旧办法存在很多制度性漏洞和腐败问题，在实施中收容遣送站因为经费不足，各级政府又允许向被收容人员进行收费，出现了部分工作人员敲诈勒索被收容人员作为创收手段的现象，产生的影响极其恶劣。新办法为有效避免曾经出现的收容遣送站对被收容者敲诈、勒索、侵吞财物的情况，明确规定县级以上政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，救助站作为全额拨款的事业单位，救助工作所需经费列入财政预算予以保障。除政府财政投入外，新办法以立法方式支持各种社会组织和个人救助流浪乞讨人员，表明国家希望今后救助工作能走向社会化。27管治方向旧办法用大量篇幅提出被收容人员应该遵守的种种规定，如“服从收容、遣送，遵守收容遣送站的规章制度”等，体现为“管民为主”。

新办法加强了对救助站监督，减弱了被救助人员的义务并更加注意对他们的权益保护，体现为“管官为主”。28通过新旧办法的对比可知：新办法将强制性的收容遣送改为关爱性的救助管理，其进步性是无庸置疑的，实现了救助工作向规范化、人性化、便利化的方向发展，是我国行政管理和法制建设的一大进步。《救助管理办法》出台后，全国各地救助管理部门均实现了职能转变，救助工作贯彻执行“以人为本”的人道主义精神，对城市生活无着流浪乞讨人员提供自愿和无偿救助，被救助人员的基本生活权益、人身权利得到了有效保障。但是，从最近这些年国内各大城市实施的反馈情况来看，新办法并没有完全解决流浪乞讨问题，还爆发出许多新情况和新问题，一些问题的存在甚至会严重减损当前救助流浪乞讨人员的实际效果。

29（四）城市救助管理新建议修改和完善救助管理政策加强政府各部门间的协调配合多管齐下严厉打击非法行乞强化流浪儿童保护性救助建立与健全农村社会保障体系丰富救助工作的形式与内容30一、修改和完善救助管理政策1．扩大救助对象范围救助范围过于狭窄，许多临时碰到困难的求助人员因不符合条件无法获得救助，而在现实中救助站出于各种考虑通常会给这些人提供救助。故不妨放宽救助对象的范围，由对生活无着的“流浪乞讨人员”救助扩大到生活无着的“流动人口”。只要是确实遇到了应急性困难，自身无力解决，在查证属实后救助站可以予以救助。当然，范围放宽后提供的救助服务也应做适当调整，以确保救助站资源最优化配置。312．限定重复救助次数现实中许多受助对象在救助站免费吃住好几天，买好车票送走没过多久又回来求助，来来回回很多次。他们还会抓住政策的漏洞说，国家又没规定，到过救助站的不准再来。由于《救助管理办法》没有规定救助的次数，才造成不同地区或同一地区的救助站会重复救助着同一个人。因此，当务之急应该修改有关细则，设定在一定时间内的救助次数，不得连续接受救助，让救助站能腾出更多人力物力去救助其他更需要救助的弱势人群。323．明确精神病人救治程序目前很多地方发现街头流浪的精神病人后，通常按照规定将其送往救助站，再由救助站联系送精神病医院进行救治，这样的程序就过于繁杂，转送过程中时间长，易造成某些不确定性伤害，还浪费了救助站大量精力。可以考虑特别明确精神病人这类特殊人员的救助程序，公安、城管部门接到群众举报或在公共场所发现流浪的精神病患者，可负责直接送到精神病医院先就治，其间救助站再到医院进行甄别、鉴定、核实，可以提高就治效率，减少中间转手环节。33（二）加强政府各部门间的协调配合

应进一步规范民政、公安、城管、卫生等相关政府部门的管理权限和责任，建立或利用协调机构对各部门进行更好协调，既防止某些部门推诿扯皮，又可整合资源，有效开展救助。民政部门作为救助制度的执法主体，综合负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。救助管理站发挥主力军作用，具体负责流浪乞讨者的救助工作，且要主动与其他部门联合，增加对街头流乞人员的巡查频次。对老弱病残等流浪者，公安、城管部门有引导和护送职责，将其劝说或引导至救助站求助；对其中的危重病人或精神病人等，先护送至指定救治病院，由卫生部门积极治疗。财政部门要将救助经费列入每年预算，建立稳定增长的救助资金筹措机制。34（三）多管齐下严厉打击非法行乞1．教育和引导市民不要盲目施舍钱财给乞讨者2．通过立法规范乞讨行为例如，可通过《刑法》修正案形式设立“操纵、胁迫未成年人、残疾人乞讨罪”，对组织、教唆、胁迫未成年人、残疾人乞讨达到非法牟利目的的“丐头”、“黑帮”用法律手段进行严厉打击。对于街头强讨恶要、死缠烂打妨碍他人自由、寻衅滋事、扰乱公共秩序等行为，公安执法人员可参照《中华人民共和国治安管理处罚条例》相关条款采取“制止、劝离、强制带离等”强制措施来加以约束和管理，着力解决救助工作中“无法管”的问题。35（四）强化流浪儿童保护性救助

全国各地首先应设立流浪儿童救助保护中心，然后通过在救助中心建立“家庭式开放型”的管理模式和在社区实施“类家庭”救助保护模式予以救助。即：在社区建立住所，联系一些“临时妈妈”，让流浪儿童得到寄养、看护和教育。进入“类家庭”的儿童，可以帮助安排就近入学，接受职业技术培训，从而掌握一技之长，提高自食其力、自谋生路的能力，为融入社会做好准备。此外，各地还可开展多种多样的流浪儿童救助保护措施，如，全天候救助点救助，街头流动救助等，依靠社区工作者、志愿者、市民及社会工作者，为他们提供简单的街头生活照顾，这也是在城市中共同关怀流浪儿童的良好策略。36（五）建立与健全农村社会