进入WTO高等教育应作的必要改革

进入WTO高等教育应作的必要改革

内容提要：本文通过阐述WTO服务贸易中的教育服务新规则的要求，分析了我国高等教育管理体制中存在的越位、缺位和不到位问题，以及国有高等教育垄断中，低投入、低贡献、低质量等弊端。指出，中国的高等教育管理体制改革，必须打破垄断，转制经营；构建国有、民办、外资入境办学“三足鼎立”的办学格局。并且，必须规范政府管理高教的行为，提高高校“法人”意识，健全完善高校自我约束机制，才能使中国的高等教育在世界范围竞争中立于不败之地。在服务贸易被称为经济发展的发动机的今天，高等教育作为服务贸易的重要组成部分和经济发展的“内核”，倍受国际国内的教育管理者和研究者的关注。如西方发达国家早在十年前就在我国境内抢滩注册，介入了高等教育市场。目前我国已成为西方发达国家争夺“生源”的战场。然而，受计划经济体制所形成的教育行政管理体制的影响，中国的高等教育对此反映不仅表现“迟缓”。而且高等教育的垄断性、无竞争性、低效率等已成为学者们研究的热点和焦点。从目前学术界和多数学者对此问题的研究看，对WTO赋予的挑战性机遇所做的研究，往往局限在“垄断”体制条件下，谈体制改革与创新问题，这种研究无疑是隔靴挠痒，不能从根本上解决我国的高等教育管理体制中存在的本质问题。对此，笔者认为，高等教育在进入WTO的前五年必须建立健全规范国家管理高校的法律措施，国有高校有步骤的进行改制转型，尽快建立完善的高等教育的市场运作机制等，才能使我国的高等教育真正成为市场经济发展的“内核”。1．高等教育管理体制改革的现实要求1．1WTO中“新规则”的要求随着中国进入WTO谈判协议签署工作的全面就绪，中国入世将全面进入实施阶段。在WTO谈判协议签署文件中，我国已签署了《服务贸易总协定》。按照我国谈判协议规定，我国高等教育的保护期（或按入世新规则运作的调整期），还有五年的时间，但这只能表示我国高等教育对外开放只是一个时间问题。《服务贸易总协定》的签署，意味着我国已对包括高等教育在内的服务贸易对外开放已作出了承诺，作为WTO成员国的中国高等教育的运作必须按照WTO的要求尽快调整政策，尊重市场、遵守共同的“游戏新规则”。WTO服务贸易总协定规定，成员国在彼此承诺愿意通过谈判与协商、消除彼此分歧的基础上，促使各国政府下放办学权力，逐步取消限制性的教育法律与法规，开放教育市场，最终在世界范围内形成自由开放的教育市场。根据“服务贸易总协定”规定：凡收取学费、带商业性质的教育活动均属于教育服务贸易范畴，所有WTO成员国均有权参与教育服务竞争。从目前看，WTO有关教育服务贸易虽然不涉及关税及贸易壁垒，但要改革各国限制性教育法律与法规、鼓励成员国到海外办学，允许国外教育机构在所在国颁发学位证书或学历证明，鼓励成员国之间相互承认学位证书或学历证明，支持人才流动，减少移民限制，取消政府对教育市场的垄断，减少对本国教育机构的财政补贴等。这些“共同规则”要求，对长期处于垄断状态的中国高等教育管理体制而言，无疑是一种挑战，然而面对这种挑战，我们的选择应是，以积极的态度去正视、去改革我国高等教育管理体制中存在的各种弊端，乘势建立既符合中国国情，又能与国际接轨的社会主义市场经济模式下的高等教育新模式。让WTO服务贸易新规则渗到我国高等教育改革中，按新规则建立新体制、新机制，可以说是一个极具挑战性的机遇，如果我们抓好这个绝好的机遇，从短期看，有利于我国高等教育管理体制的改革与转型，从中期看，有利于增强中国高等教育本身特别是高校的竞争力，从长期看，有利于我国高等教育宏观环境的良性循环。1．2“新经济”发展的新要求中国的高等教育管理体制，不仅要适应WTO“新规则”的要求，更需要适应21世纪的知识经济所赋予的新经济发展的需要，知识经济是指建立在知识生产，分配和使用（消费）之上的经济，是相对于农业经济、工业经济而言的新的经济形态，根据美国经济学家罗默提出的“新增长理论”，在以知识为基础的新经济增长中，知识能以很低的成本复制，知识的投入不再遵循递减规律，而是效益递增规律[1]。中国的教育体制要适应这种新经济增长的要求，必须进行改革。因为，从高等教育体制改革的历史看，我国高等教育管理体制在模仿前苏联高度计划管理体制建立以后，随着社会经济的发展，虽然经过了由中央集中管理到地方管理，后又改为中央和地方两级管理，直至现在的集中领导分级管理的重大变革，但从根本上讲，中国高等教育管理体制仍然显示出计划经济下的管理模式和色彩，集权管理越位，法律法规建设缺位，具体可操作性的措施不到位等问题十分突出。中国的高等教育管理体制受多种因素的影响已成为高等教育发展的制约“瓶颈”。经过二十多年的改革开放，我国社会物质产品早已出现了卖方市场，经济结构的调整需要知识人才来支撑。然而，现实情况是：在人们充分认识到，今后安生立命之本在于加强自身的人力资本投资——接受良好的教育获得赖以生存的知识和能力时，而本来并不是“稀缺”的高等教育资源却显得非常紧缺，高教资源供需严重不平衡，教育供给长期处于“卖方市场”的现象难以改善，此其一；其二，世界银行在1998年世界发展报告《促进发展的知识》非常形象地把知识经济的到来使发展中国家面临挑战的性质称为“要么搭上车，要么落伍”。中国作为占世界人口五分之一的发展中大国，决不能落伍，“落后挨打”的历史教训我们中华民族至今仍记忆犹心。中国要在21世纪的知识经济竞争中占有一席之地，必须依托教育培养一批又一批高科技创新人才，而高等教育是培养高科技人才和创新知识的策源地。中国加入WTO以知识为基础的新经济的到来，无疑会给高等教育提出诸多新课题，为了迎接这些新课题的挑战，中国的高等教育管理体制必须为之作好准备。2．中国高等教育管理体制现状与问题2．1管理体制上的越位、缺位、不到位问题我国现行高等教育管理体制虽然随着经济的发展形成了“集中领导、分级管理”模式，但在实际管理中仍然具有显著的集中领导协调难，分级管理放权难的特征。这种管理模式不仅具体表现在政府与高等学校，中央与地方，国家教委与中央各业务部门之间的关系上，而且与WTO中有关教育服务的相关条款相悖。教育管理活动从上至下都不同程度出现了管理方式越位，政策法规缺位，制度执行不到位的问题。第一，从现行教育管理体制看，中央拥有对高等教育管理和决策的最大权力，国家教育管理的职能机构和地方政府对所辖院校实施分级管理，实质上这种管理模式从本质上还是没有摆脱计划体制下的行政集权模式，学校的“附属性”“依赖性”仍然没有改变，学校本质上不是“自主的实体”。如，政府职能机构对高校的教育活动中的教育教学、科研活动、文凭发放、招生就业、职称评定等进行越位干预，高校在教学活动中的许多具体工作仍按“指令性指标”、“调节性”指标、“特批指标”进行。这种现状远没达到“改变政府对高等学校统得过多的管理体制，扩大高等学校办学自主权”的目标[2]。第二，近二十多年来，国家相继颁布了诸多针对教育管理的法律法规，但与WTO中服务贸易“共同规则”要求有明显的缺位问题，许多与之相适应的法规甚至存在空白。如，规范和开放高等教育服务市场，实行公平、公开、公正的竞争规则，高等教育监督、评估的科学规范制度，外国人或外国机构如何才能享有国民待遇合资融资办学，中国高校出境办学开招国外教育市场的优惠政策，社会力量办学的支助性政策等等都存在着无章可循，或无操作性等制度性缺位问题。这样很不利于高等教育进入WTO后的快速、有序、高效的发展。第三，管理体制宏观协调乏力不到位。一方面，由于我国的多项教育法规制度，有明显的计划经济特征，随着社会主义市场经济的逐步完善，其调控乏力；另一方面，一些适合市场经济要求的，可操作性的政策、措施，在执行过程中，受地方保护主义的影响或“求绩”思想的驱动，则是“上有政策，下有对策”，最终被曲解或执行严重变形，有法不依，违法不究的现象屡禁不止，法规的严肃性，权威性得不到维护。以上在高等教育管理活动中的越位、缺位和不到位问题，从根本原因讲，是我们的高等教育管理体制与管理模式的不适应性问题。2．2垄断及“三低”问题我国的高等教育管理体制具有明显的国家垄断特征。即高等学校的所有权为国家所有，高等教育活动领导权高度集中，高等教育发展规模计划控制，教育活动无视市场功能实施行政干预等。早在十多年前，我国在经济体制改革中为了加强教育体制的改革，相继出台了《关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》等，其主要精神和目的是明确国家、政府、学校三者之间的关系和逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。然而，从诸多的法规和文件中，仍然没有回答怎样解决国家垄断高等教育体制问题，以及建立健全完善的高等教育市场问题。时至今日，高教供给均属“短缺经济”中的紧俏资源。而且，从高等教育市场准入制度看，其垄断制还有强化的倾向。近几年政府力主的高校合并、打造“教育航母”，提升、合并专科院校升为本科院校，其国有高教垄断实力进一步增强。从高教法规看，如《高等教育法》规定，设立高等学校的具体标准由国务院制定，设立高等学校由国务院教育行政部门审批；从高校法人制度看，高等学校的校长，副校长根据《高等教育法》的规定仍实行“任免制”。从师资认定管理制度看，《教师法》也是实行的无弹性认定制度。高校招生制度仍采用国家计划或调节计划的办法，职称评定实质上也是以行政干预为主，学术认定为辅的认定制度。从投资体制看，中央和地方政府的投资仍然是对国有高校实行定额定项目投资，国家对社会力量举办的高等学校的支持，仍是虚多实少，社会力量举办的高校发展举步为艰。值得提及的是，由中央政府直接管理的占国有高校不到10%的所谓重点、名牌高校，凭籍政府的扶持，以其雄厚的资金、师资、科研、设备等方面的优势几乎垄断了本来投资比重偏低的教育资源。成为了名副其实的“教育寡头”和“寡头市场”。在这种投资体制下，我国教育投资“三低”现象和不公平性十分严重。

首先是低投入与不公平问题。我国每年GDP（国内生产总值）中，用于教育投资目前维持在3.5%的水平，不仅大大低于发达国家平均5.5%的水平，而且也低于发展中国家的4%的平均水平。中国的高等教育目前远没有达到由精英教育向大众教育的过渡水准，每年在为数不多的教育投资中，高教投资约占总投资的20%，1999年为19%，维持高校运行的资金有一半来自国家投入，一半来自学校自筹，在不断实行扩招政策下，许多高校师资、教学设备、高负荷运转。在这种低投入条件下，投入的不公平性也十分严重。1998年全国财政性投资约为2，000亿人民币，以20%投入高校计算约400亿人民币，按我国现有的国立普通高校1100所计算分摊，平均每所高校应为3，600万人民币，而实际情况是，直属教育部的30所名牌高校每年大致可得5，000万至8，000万人民币，其中北大、清华近几年平均获得的投资年均为10个亿左右。即是说，北大、清华只占中国高校1/550，却享用了国家教育投资的1/20[3]，难道同样的钱投入在北大、清华会比普通大学多出30倍收益？这个问题是不得而知的。正如一位经济学家所言的，谁也搞不清楚这些高等教育市场中的“寡头”花了纳税人的多少钱，又做了多少贡献。在国家教育投资处于较低的水平下，国家一般普通高校与一些名牌高校之间的资金投入悬殊，无论是办学条件、师资引进都难于和这些寡头竞争，何况处于弱势的民办高校呢。没有竞争，成本何以得知？其次是低贡献率问题。对于公立学校的效率问题联邦德国前总理赫尔穆特·施密特（Helmut）曾作出是“最无效率的公共管理部门”的尖锐评价！[4]当然低效率虽是各国公立学校的通病，然而，我国高校的低效率与低贡献率问题显得更为突出。以教育投资对经济的贡献率为例，发达国家平均贡献率在10%以上，发展中国家平均贡献率在5-6%，而根据纪宝成的测算，在20世纪九十年代我国教育投资平均贡献率大约在3.12%，远低于发展中国家的平均贡献率水平。明显与我国经济发展速度和要求不相适应[5]。

第三是低质量与无特色问题。从高等教育结构看，专科职业技术教育与本科教育的专业设置、教学内容、教学方法几乎同出一辙，毫无职业技术特色，在去年实行“专升本”的政策驱动下，专科教育几乎完全失去了“技术技能”教育的特色。本科教育教学大量存在着知识布道，学生为挣“学分”而学习，为考试而看书的现象严重。研究生教育与国外研究生教育相比存在着明显的差距。本土研究生的知识结构仍然是“汲取”别人的东西，没有自己的学术语言，没有自己的研究风格，没有自己的学术思维方式，导师很少从市场人才需求出发给自己的产品（学生）设计其特定的能力，研究生也是“混文凭”就理在其中了。这些低质量现象似乎与导师、学生有关，但从本质讲，与高教管理体制垄断性，无竞争性，导致学校不关心市场需求，不注重自己的“产品”质量与特色。3．改制断想3．1打破垄断，构建“三足鼎立”的办学体制经济学家迈克米兰认为，市场不是一对抽象的供求曲线，而是一种制度。市场是通过一系列正式的制度安排，规则和惯例发挥作用的。中国的高等教育在政府垄断实行严格的准入制条件下，国家成为了高校最大的股东，教育的供求市场上，国家不仅管理控制教育资源的供给，而且操纵教育市场的运作。实质上，国家既扮演了运动员又充当裁判员，教育市场上的真正公平、公正、公开的竞争无法形成。因此，打破垄断、消除歧视，放宽高教市场准入制是高等教育改制的重中之重。事实上，十多年来，国家在诸多法律文件中鼓励支持社会力量办学，然而在诸多社会力量办学的机构中，国家承认其学历文凭的学校仅只37所。在庞大的国有高校面前，这些依托社会力量办学的高校根本无法与之竞争，按照经济学中的公平竞争的原则，处在不同条件下的竞争，也不是公平的。面临WTO中高等教育准入规则的要求，国有、民办的高等教育都要面临着外资入境办学的挑战，国有高等教育垄断将在法律上不复存在，民办高校将面临更为艰难的境地。解决之道何在呢？笔者认为：首先，要打破高等教育垄断格局，进一步开放市场，构建“三足鼎立”的办学体制。从现在起是否将原在国家扶持下的在师资、设备、科研能力较强的高校实施改制运行呢？譬如将北大、清华、复旦、武大、华工等一批名牌高校一次性推向市场，实行国有民办或出售经营权、实行国有资产经营，并逐步使其成为真正民办（私立）高校法人实体，以应对即将到来的世界范围内的名牌高校的竞争。这样改制好处有三，一是名牌高校实施民营，可以使名牌高校真正实施自主办学。名校籍以自己的设备、师资、科研优势参与市场竞争，培养市场竞争中所需要的不同层次、具有个性特色的人才；二是名牌高校的科研优势和人才对民间资金、产业开发资金、海外投资资金及众多的企业家具有较强的吸引力。按谁受益、谁投资的原则，对投资者实行技术转让优先，人才受用优先等优先受益政策。如哈佛、牛津、剑桥等一批世界名牌私立大学就是依靠本身的名牌优势和雄厚的人力资源，吸引了大量的投资者；三是缓解了国家的财政投入压力，使国家将教育投入更集中的用到那些具有“公共品”性质的教育服务中。其二，国有高校、民办高校都应作为中国高等教育的重要组成部分，都具有享受同等国民待遇的权力。在文凭发放，投资标准，招生就业等政策中，不能有“歧视”性。政府对这些高校的教育资源利用，应采用市场手段实行同质教育资源平等购买制，购买价格实行公平、公正、公开的公示制。政府对高校提供的不同专业、不同品牌的教育资源，依质论价，政府购买后，以公共品方式向社会提供。其三，按WTO的规则要求，修改和完善相关法律政策，引入外资到境内办学或支持国内名牌大学出境办学开拓境内外教育市场。这样真正意义的民办或私立高等学校，享有同等待遇的国内普通高校，入境办学的外资高校将构建成“三足鼎立”的教育竞争市场。在竞争中，谁主沉浮，自有市场评说。3．2规范政府的管理行为，提高高校“法人”的意识这里的政府概念应包括中央政府与地方政府两个方面，规范政府行为是指政府应做什么，不应该做什么，怎么做才有利于高等教育与高校的发展。1991年世界银行年度报告指出，对资源配置政府往往没有市场有效，除非政府干预能产生明显的效果，否则就让市场自行运转。政府干预只有对市场产生“友善”作用的情况下，才可能增加社会效益，否则干预无效。因此，政府要充分利用市场这只“无形的手”管理高等教育。这里并不定说政府可以对高等教育撒手不管。事实上，在某些方面只有政府才能发挥作用，如在高等教育中为社会提供公共品的教育，为高等教育提供制度资源，没有政府的干预是绝对不行的。因此，政府对高等教育的干预原则应是，那些由市场运作能够解决的，政府应从这些领域或部门退出；那些由市场解决不了的，政府责无旁贷的要承担责任。具体讲，为高等教育发展创造良好的制度环境、法律环境；倡导诚实守信的职业道德，完善教育市场的竞争规则等，使不同性质的高校实体在教育活动中，都有法可依，有章可循。这是政府应该做的而且要做到位，不能留有缺位。政府在现实的越位管理要还权于高校，让位于市场，它不仅有利于高校的发展，也符合WTO中服务贸易总协定规定的“取消政府的垄断”的要求。高等学校“自主办学”，不仅要政府松绑，而且要求高校本身具有“法人意识”。因为，不论我国高等教育体制改革是逐步还是一次性的把高校推向市场。高校走向市场，参与市场竞争这一天迟早总会到来。因此，高校对内的管理，要建立适应市场竞争的现代管理制度，法人“有好法”，才有竞争力。我们可以从现代工业、商业和其它服务性企业在市场竞争中看到，一个有充分自主的竞争企业是多么具有想象力，任何艰难和困苦都阻碍不了他们极力引进新产品、新技术、使它们在竞争中不断创新而立于不败之地，它们可以以惊人的创造力去满足顾客的需要，把顾客称为“上帝”，而达到“双赢”的目标。这种精神正是我们高等教育所需要的。我国的国有高校随着市场经济和国际竞争的进一步发展，从政府控制走向市场制度运作是一个总趋势。高校力主“自主办学”并不只是要自主权，更重要的是要产生“自主办学”的能力和机制。在这种机制下，教师能够自觉勤奋的为教育事业奉献，强化自己的教学能力，科研能力，精心设计自己的产品（学生）的个性能力，每一个教职工都要向企业员工一样爱自己的事业，爱自己的产品，爱自己的学校。这种机制建立的原则应是“民主、科学、竞争，以人为本”。这种机制的最终目标是培养出社会欢迎的人才，创造出服务于社会的科研成果。3．3健全、完善高等学校自我约束机制健全和完善高校自我约束机制旨在调动高校自主办学中的内在自律行为。这种