中国城市生活垃圾现状分析

中国城市生活垃圾现状分析一、我国城市生活垃圾处理行业发展概况1、总体概况2012年，全国设市城市生活垃圾处理率达到92%，无害化处理率达到82％。全国657个设市城市生活垃圾清运量1.7亿吨左右，有各类生活垃圾处理设施713座左右，处理能力为44.5万吨/日，无害化处理量约为1.39亿吨/年。在713座城市生活垃圾处理设施中，填埋场有550座左右，处理能力30.2万吨/日，实际处理量为1.02亿吨/年；城市生活垃圾焚烧厂有142座，处理能力12.8万吨/日，实际处理量3400万吨/年；城市生活垃圾堆肥厂（含综合处理）有21座，处理能力1.48万吨/日，实际处理量为340万吨/年。生活垃圾焚烧处理进一步增加，堆肥处理处于萎缩状态，但以综合处理名义的各类不成熟工艺的应用有所增加，卫生填埋场的数量和处理能力都在增长中。按生活垃圾清运量统计分析填埋、堆肥和焚烧处理比例分别占60%、2%（其中包括综合处理厂数据）和20%，其余18%为堆放和简易填埋处理。图表：2006-2013年全国城市垃圾清运量及增长数据来源：国家统计局、环卫部图表：2006-2013年全国城市垃圾处理无害化率数据来源：国家统计局、环卫部图表：2012年全国城市垃圾处理量结构数据来源：智研数据研究中心图表：2006-2012年我国城市生活垃圾处理设施数量及增速数据来源：智研数据研究中心图表：2006-2013年全国城市垃圾处理能力及增长数据来源：智研数据研究中心图表：2006-2012年全国城市垃圾处理设施平均每座处理能力数据来源：智研数据研究中心2、卫生填埋处理2012年，新投入运行的生活垃圾卫生填埋场数量主要集中在县城。2012年投入运行的城市生活垃圾卫生填埋场550座，平均处理能力约为549吨/日。填埋气体收集利用或火炬燃烧继续得到发展。目前，我国填埋气体利用方式仍然是直接燃烧发电。2012年，株洲、桂林、汕头、上海老港、北京阿苏卫等垃圾填埋场有新的填埋气体发电机组投入使用。根据调查统计，截止到2012年底，我国建成并投入使用的填埋气体发电厂约50座，发电装机容量约100MW。图表：2006-2013年全国城市垃圾卫生填埋量及增速数据来源：智研数据研究中心图表：2006-2012年全国城市垃圾卫生填埋设施数量及增速数据来源：智研数据研究中心图表：2006-2013年全国城市垃圾卫生填埋处理能力及增长数据来源：智研数据研究中心图表：2006-2012年全国城市垃圾卫生填埋平均每座处理能力数据来源：智研数据研究中心3、焚烧处理目前，国内的垃圾焚烧发电厂主要分布在经济发达地区和一些大城市，其中江苏、浙江、广东三省的生活垃圾焚烧发电厂数量最多。随着经济发展，我国中西部地区越来越多的城市也选择了建设生活垃圾焚烧发电厂。2012年新投入运行生活垃圾焚烧厂21座（不含扩建项目），总规模约1.9万吨/日（见表1），比2012年略有减少。截至2012年年底，投入运行的生活垃圾焚烧发电厂有142座，总处理能力为15.4万吨/日，总装机约为2600MW。其中采用炉排炉的焚烧发电厂有77座，合计处理能力达到7.0万吨/日，装机达到1250MW；采用流化床的焚烧发电厂有59座，合计处理能力为5.0万吨/日，装机达到1300MW；其余少部分为热解炉和回转窑炉。2012年我国生活垃圾焚烧发电行业发展相对平稳，已经投入运行的炉排炉垃圾焚烧发电厂总能力7.1万吨/日（截至2012年12月），其中10家企业（中国光大国际有限公司、重庆三峰环境产业集团有限公司、浙江伟明集团、深圳能源环保、上海城投、创冠环保（中国）有限公司、绿色动力控股集团有限公司、天津泰达环保有限公司、金州环境集团、浙江旺能环保股份有限公司）拥有总焚烧处理能力的72%，其中中国光大国际有限公司、重庆三峰环境产业集团有限公司两家企业所占比例处于领先地位。这10家企业中大部分为上市公司，既有中央企业，也有地方国有企业；既有外资企业，也有民营企业；既有国内上市企业，也有境外上市企业。2012年我国首次开展了全国生活垃圾焚烧厂等级评定工作。生活垃圾焚烧厂无害化等级评定由中国城市环境卫生协会组织开展，参加这次评定的生活垃圾焚烧厂有54座，投入运行时间在1年以上，主要是炉排炉。由于当前我国炉排炉的建设运行整体水平比较高，因此，这50多座生活垃圾焚烧厂实际上代表了目前投入运行的100多座生活垃圾焚烧发电厂的最高水平。图表：2006-2013年全国城市垃圾焚烧量及增速数据来源：智研数据研究中心图表：2006-2012年全国城市垃圾焚烧设施数量及增速数据来源：智研数据研究中心图表：2006-2012年全国城市垃圾焚烧处理能力及增速数据来源：智研数据研究中心图表：2006-2012年全国城市垃圾焚烧平均每座处理能力数据来源：智研数据研究中心4、堆肥处理在设市城市中，有城市生活垃圾综合处理厂21座，处理能力1.481万吨/日，年处理量426.62万吨；这21座城市生活垃圾堆肥处理厂可以基本反映我国城市生活垃圾堆肥处理状况。分析这21座城市生活垃圾处理设施的数据，有以下特点：（1）上报数据中，一些城市的数据存在明显偏差。如山西省太原市的报表为处理能力3500吨/日，年处理150万吨，明显为误报，太原生活垃圾的处理方式主要是卫生填埋处理和焚烧处理；广东中山市有2座处理设施，处理能力2020吨/日，年处理量为28.4万吨，也明显为误报，中山市实际运行的是2座生活垃圾焚烧发电厂。（2）有些处理设施并没有运行，有些处理设施实际上是将大量垃圾筛上物在临近填埋场进行处理，有些堆肥场有相当部分是垃圾堆放场。由于堆肥场利用混合垃圾简易堆肥出的产品无人问津，结果大部分仍需运往附近的堆放场堆放。不仅未起到治理垃圾的作用，还增加了垃圾处理成本，造成投资上的浪费。此外，堆肥场臭气和污水都没有得到严格的处理。从这点上来说，可以认为目前国内大多数的生活垃圾堆肥处理场（或称为综合处理厂）并没有达到预期的运行效果。图表：2006-2013年全国城市垃圾堆肥量及增速数据来源：智研数据研究中心图表：2006-2012年全国城市垃圾堆肥设施数量及增速数据来源：智研数据研究中心图表：2006-2012年全国城市垃圾堆肥能力及增速数据来源：智研数据研究中心图表：2006-2012年全国城市垃圾堆肥平均每座处理能力数据来源：智研数据研究中心5、其它处理其它处理表示通过简易的堆放和填埋。图表：2006-2013年全国城市垃圾其它处理量及增速数据来源：智研数据研究中心二、生活垃圾处理的属性及市场机制运行分析随着经济发展和人民生活水平的提高、消费产品的极大丰富，使得生活垃圾的种类也飞速增长，各种材质的垃圾不仅给垃圾处理技术带来很大挑战，也给政府的公共服务能力带来很大压力。本文根据不同性质的垃圾，对处理项目制订的不同政策、不同运作方式作了研究与思考。1、生活垃圾处理具有一定的公共物品属性经济学一般把人们在生产和生活中所消费的各类物品分为两类，一类是私用物品，另一类是公共物品，公共物品的特性是在消费上（non-rival）是非竞争的，同时在技术上是非排他（non-exclusion）的，或者排他是不经济的。城市的生活垃圾处理具有公共物品属性，因为一个城市的垃圾处理系统一旦建成，对它服务范围的每个市民都可以带来益处，每个人都可以享用它所提供的效用，就是说，它的效用具有一定的不可分割性；而且任何一个人对垃圾处理系统效用的享用不会排斥、妨碍其他人的同时享用，即它的消费具有一定的非竞争性；同时，即使区域内有个别人不为之承担费用，他照样可以享受垃圾处理系统的益处，因为如果不让他享受的话，垃圾污染了城市，受损害的仍然是全体市民，因此它的受益具有非排他性。但城市生活垃圾处理系统具有一定的特殊性，它的非排他性和非竞争性并不是绝对的，可以通过“产权界定”和价格机制来实现其消费的可分割性，排除或部分排除不付费者的“搭便车”现象。由此可见，生活垃圾处理具有一定的公共物品属性。2、公共物品属性与政策及市场化机制之间的关系（1）垃圾处理的公共物品属性具有相对性和动态性公共物品是一个动态的概念，不论是公共物品还是准公共物品，都具有一定的相对性和动态性，生活垃圾处理系统也同时具有相对性和动态性的特征，在特定条件下，城市垃圾处理系统的不同项目会根据不同的社会制度、不同的经济发展阶段、不同的文化背景，其公共物品的性质相应地发生演变。一方面，原先个体所不愿、不能和不宜涉足的这一领域，随着经济的发展和制度的变迁，其中一部分将成为个体所愿意、能够和可以进入的领域。比如通过技术进步使垃圾处理的排他性增强而竞争性减弱；特许经营权（BOT）的出现，使私人投资兴建的垃圾处理系统可以合法地对使用者收费，从纯公共物品变成价格排他的准公共物品。另一方面，一些原来公共性较低的物品随着社会的发展其公共性会日益增强，如电子废弃物由于城乡差异带来的“梯度消费”存在，其属性是偏向“私人物品”的，但随着社会的进步，劳动力成本的加大和对环境关注程度的提高，其属性权重会日益偏向“准公共物品”甚至“纯公共物品”。（2）共物品属性与政策导向及市场化机制三者之间相互作用、相互影响公共物品的相对性和动态性决定了其类属划分也是相对的，其公共性的强弱也不是绝对的。随着生活垃圾种类的日益丰富，生活垃圾处理也日益深化和细化，同时随着科技的进步其中各个项目的类属关系和公共性也在不断发生变化，相应地政府的职能也必须随之发生转变。因此，管理者可以通过政策导向来调控生活垃圾某些项目的公共物品属性，或根据不同属性的项目建立有针对性的适宜的政策环境，并在此基础上运用与之相适应的市场化机制，依靠市场机制和价格机制来保证它的建设和运营。3、同属性垃圾处理所运用的政策及市场化机制（1）强的垃圾处理项目采用政府购买服务的方式在城市的生活垃圾处理中，一些基础性的或非排他性很强的项目只能由政府直接或间接介入，如大型生活垃圾处置场，生活垃圾收集、运输系统。在计划经济时代，城市生活垃圾收集、运输和处置等基础设施建设及服务都由政府承担，因为通过政府的强制性税收可以有效地解决由垃圾处理的非排他性带来的无人付费消费的问题。同时，通过无偿或低价提供公共物品，政府还可以解决其非竞争性带来的社会公平等问题。但随着时间的推移也导致了政府财政负担日益加大和建设运营效率日益低下等问题。因此，政府应该尽可能地避免成为产品的直接生产者，应追求以一种诱导的方式利用并放大市场的正效应，使社会能够通过市场获得所需要的服务，对于城市垃圾处理设施的提供，可以在一定程度上实现责任者与生产者的分离，即政府有责任组织相关设施的生产，但不一定亲自建设和运营，可以交由市场完成。实际上，在一般基础设施领域引入社会资本和私人部门参与问题上，发达国家曾走了一条曲折反复的道路，即由私人部门供给为主到公共部门供给为主，再到建立公共部门与私人部门伙伴关系的发展历程。近年来，上海市在大型生活垃圾处置项目上采用BOT模式，引入民营资本已建造运营了2个日处理分别为1000吨和1500吨的垃圾焚烧厂和1个日处理1000吨的生化处理厂。此外，在生活垃圾的收集运输系统中也在进行体制改革，将原来收运单位转制为企业，政府从组织管理日常清扫工作中解脱出来，采取政府采购服务的方式，成为真正代表公众利益的监督者和执法者，并将逐步将这一市场向社会开放，这样，政府用于环卫的支出相对于旧体制来说，既能降低管理成本，又能提高管理效率和服务水平。（2）共性相对较弱的垃圾处理项目采用政策引导和市场调节相结合的方式在生活垃圾处理中有一些特定的废弃物政府可以通过公共决策进行引导，通过政策介入影响这些产品的企业行为，达到市场调节的作用，而不是直接承担处理责任。产品责任制就是目前应用较广较有效的一项政策，产品责任是“谁产生、谁付费”原则的延伸应用，是在产品从原材料选用、设计、生产、销售、消费、弃置、回收利用、最终处置等全生命周期中，每个环节均体现产品最终作为废弃物的污染治理责任，并主要通过生产者、销售者、消费者使这种责任得以外显。产品本身并不能成为责任的主体，但它是体现责任的载体。在此理念指导下，要从产品自原材料采集到最终的处置全过程中，生产者、销售者和消费者应当承担相应的污染治理的责任，采取积极措施实现减少产生、回收利用、再生再造、有效处置。目前上海市已经在一些特定废弃物的治理过程中充分运用这一政策，通过政策导向来改变一些废弃物的原有属性。1）从“私人物品”转为“准公共物品”：餐厨垃圾长期以来一直有一个地下平衡系统，以前并未进入城市的生活垃圾处理系统，从实质上来讲不是“垃圾”，而是一种“地下资源”，但随着城市和人口规模的日益扩大，给公共卫生带来的隐患日益严重，市政府有关部门据此制订了不允许私自收运处置餐厨垃圾的政策，由此餐厨垃圾真正成为一种生活垃圾，其性质也从“私人物品”变为“准公共物品”。与之相适应，政府也出台了一系列法规对餐厨垃圾的收运处置进行了规范，明确了餐厨垃圾产生者的责任，要求产生者为餐厨垃圾的处理承担费用，但同时对于餐厨垃圾的收运和处置则采取市场化运作的方式，通过招投标来确定专业的收运和处置单位，将餐厨垃圾产生者缴纳的治理费用用来支付企业的收运和处置费用。目前通过政府引导、市场运作，不少民企、国企十分看好餐厨垃圾处置市场前景，积极投入资本和技术，现有的企业中民营资本已占处置力量的90%强，餐厨垃圾处置行业主体多元、资本多元、技术多元的格局正在形成之中。2）从“纯公共物品”转为“准公共物品”：一次性塑料饭盒长期以来由于回收利用成本较高，没有形成专门的回收处置渠道，混在生活垃圾物流中，加上其本身质轻量大，容易破碎，到处飘散，对城市造成严重的视觉污染，成为城市环境治理的痼疾，2000年6月，上海市政府以84号令发布《上海市一次性一次性塑料饭盒管理暂行办法》，决定开征一次性塑料饭盒回收处置费，并对一次性塑料饭盒的生产、销售、使用、回收等提出一系列管理办法，使一次性塑料饭盒管理走上规范化轨道，逐步形成单独的回收处置系统。因此，一次性塑料饭盒原来是“纯公共物品”，由于公众的不良消费习惯给环境带来很大影响，政府管理和治理成本投入很大，而治理效果依然不理想，通过政策强制生产者承担责任，给一次性塑料饭盒注入“3分钱机制”，使之成为公共性更偏向于“私人物品”的“准公共物品”，其收集、运输和处置的市场化程度达到了很高的水平，同时也取得了显著的社会效应。3）全不具备公共性的垃圾处理项目采用完全市场化模式生活垃圾中还有一部分垃圾其本身具有一定的经济附加值，如废品回收业，对于这类市场政府的职能是引导和服务、监控和扶植，具体包括控制服务标准、规范产业市场、营造公平竞争的市场环境，培育具有自我管理性质的行业机构。并且完善和加强立法工作，对于相关企业给予适当的政策、税收优惠，通过立法、金融、税收政策等调动各方积极性，建立一个规范、完善、科学的市场体系，而其自身的运作则采用完全市场化模式，受经济规律控制。4、总结可以说公共物品不是一个产业概念，而具有制度的含义。一方面我们可以根据公共物品公共性的转变及时转变政府职能，甚至直接通过政策导向转变物品属性，相应地在城市生活垃圾管理中注意区分不同类型物品属性的变化，从政策上区别对待，分类指导；另一方面可以采用市场调节的办法来组织公共物品的生产，通过制度创新动员市场提供公共物品和服务。比如通过政府转移支付、税收杆杠、污染者（受益者）付费等政策和制度的建立，以鼓励企业创造利润、引导产业健康发展为出发点，制定相应的垃圾生化处理产业政策和措施，不断优化市场制度环境。总之，只有在充分认识、分析和研究城市生活垃圾公共物品的性质和边界以及具体的品种、结构及其公共性程度这些特点的基础上，使生活垃圾公共物品属性的界定具有科学性和合理性，进而划分政府和市场的职能和边界，及时转变政府的职能，才能使生活垃圾管理更加有效率，宏观社会效益、经济效益和环境效益的真正统一。三、我国城市生活垃圾处理标准体系日趋完善1、垃圾处理标准备受关注目前，与垃圾从收集到处理过程中的各环节技术要求相对应的工程技术标准有《生活垃圾分类收集方法与评价标准》；《生活垃圾转运站设计规范》；《生活垃圾堆肥处理工程技术规范》；《生活垃圾卫生填埋工程技术规范》以及《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》。这些标准作为通用技术标准，在转运站的选址，规模、建设和环境、分选设备、中转设备和设施；在堆肥原料、堆肥工艺、环境保护、堆肥厂的设计、施工验收；在焚烧厂的总体工艺，生活垃圾产量与特性分析，垃圾接收、储存、运输、焚烧系统、烟气净化系统、垃圾热能利用系统、电气系统、仪表和自动化控制、建筑与结构、环境保护、工程施工与验收；在填埋场的选址、填埋物、填埋场施工、填埋作业、管理、填埋场评价及验收等各方面从设计、施工、验收均提出了技术要求。除了上述通用标准，我国垃圾处理体系中对各种垃圾处理设施的运行管理过程也有相应的专门标准。目前，这一层次的专用标准已有《城市生活垃圾填埋场运行维护技术规程》，《城市生活垃圾转运站运行维护技术规程》(在编)，《生活垃圾焚烧处理厂运行维护及其安全技术规程》(待编)。2、垃圾处理是基础设施的重要组成部分垃圾的处理和处置是公共卫生基础设施建设的一部分，也是城市基础设施建设的重要组成部分。对这部分基础设施的建设除了制定相应的工程技术标准外，国家还对整个项目进行宏观控制，制定了工程项目建设标准。1998年以来，建设部、国家计委相继发布实施了《城市生活垃圾卫生填埋处理工程项目建设标准》、《城市生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准》、《城市生活垃圾堆肥处理工程项目建设标准》。工程项目建设标准的制定使垃圾处理项目从立项开始就按照国家建设和计划主管部门的要求来进行。项目建设标准对项目决策和建设中有关政策、技术、经济等方面做出规定，对建设项目在技术、经济、管理上起宏观调控作用，具有较强的政策性。该标准对垃圾处理过程中涉及到的建设原则、国家有关的经济建设方针、有关的行业发展和产业政策、有关合理利用资源、能源、土地以及环境保护、职业安全卫生等方面的相关条款，以强制性为主，要求项目在决策和建设中，有关各方认真贯彻执行。