建立生态补偿机制

建立生态补偿机制的思考与建议——国外生态补偿机制对我国的启发摘要：现阶段我国经济发展与环境问题之间的矛盾日益突出，给生产生活的各个领域带来不同程度的影响，通过对德国、美国以及一些西方国家生态补偿机制的研究，总结了它们成功的经验与失败的教训，结合我国国情，提出自己的建议，认为应当重视法律法规的制定，建立环境税收制度，实施生态补偿保证金制度，充分发挥政府和市场的互补作用，从而促进社会的和谐发展。关键词：生态补偿环境问题环境税收和谐社会政府与市场引言随着经济的快速发展，生态环境也在不断恶化。21世纪以来，人类社会的观念开始从一味利用自然资源向与自然界协调发展转变。改革开放后，我国一直处在经济迅速发展的过程当中，而这样的态势一方面使得我国综合实力增强、世界政治地位提高；但另一方面，经济增长过快给生态环境也带来了巨大损害。据统计，我国生产1美元国内生产总值的单位能源消耗是日本的11.5倍、法国和德国的7.7倍、英国的5.3倍、美国的4倍以上。而这样高的能源消耗必然给我国带来生态环境极度破坏，例如土地沙化现象严重、林地退化等。在这样的情况下，国家提出了建设资源节约型和环境友好型社会的口号，这说明对环境的保护和资源的再生利用已经刻不容缓。所以，在切实了解我国的历史、地理和当今政策等一系列国情的基础上，借鉴西方发达国家在生态补偿机制方面的成功经验，做到取长补短，从而进一步完善我国现有的生态机制，是十分必要的。一、生态补偿的概念生态补偿在目前并没有统一的界定，狭义来看，生态补偿是指对人类行为产生的生态与环境所给予的补偿，国外通常称为生态服务付费(paymentforecosysteservice，PES)[1]。而国内大多学者则从政治、生态、法理等角度对生态补偿进行广义的界定，认为生态补偿不仅仅由生态环境的受益者对环境进行补偿，相对应的环境破坏者也应承担责任，其中包括对于生态环境的补偿；对破坏生态行为的活动给予惩罚，将经济活动外部的部分逐渐内部化；对局部生态进行保护。例如：对放弃个人利益以及发展机会的行为予以奖励或补偿；对具有重大生态价值和意义的区域进行保护性投入[2]；对开采和使用一次性资源的行为予以限制；对发展循环济和完善环保产业等资源节约型和环境友好型发展式等经济活动予以鼓励等。因此，根据国内外学者的研究并结合我国的实际情况，我们认为：生态补偿是以保护和持续利用生态系统为目的，以经济手段为主，调节相互利益关系的制度安排。更详细地说，生态补偿机制是为了保护生态环境，促进人与自然的和谐发展，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。二、国外生态补偿模式（一）政府作为唯一补偿主体模式政府作为唯一补偿主体模式，主要是指对于自然原因或人为原因造成的损失由政府财政作为唯一的补偿。其中德国就是一个非常典型的例子，作为欧洲开展生态补偿比较早的国家之一，德国的补偿机制根据其具体的地理以及历史发展环境，具有鲜明的特点，而最重要的，是资金到位、核算公平，资金运转的方式以横向转移为主。所谓“横向转移”[3]，就是根据一定标准对转移资金量进行复杂的运算，由富裕地区向贫困地区转移支付。也就是说通过横向转移改变不同区域间既得利益格局，实现区域间公共服务水平的平衡。横向转移支付中的资金主要由两部分组成：一部分是扣除了划归各州的销售税的25%后，余下的根据各州居民人数分配；另一部分是财政比较富裕的州，按照一定标准计算后，拨给贫穷州的补助金。此类横向支付属于区域转移支付制度。以德国流域的生态补偿为例子，比较成功的，就是易北河流域的生态补偿政策。易北河贯穿两个国家，经捷克流向德国。1980年之前，由于未开展过流域整治，水质下降速度极快。1990年后，捷克和德国达成了共同整治易北河流域的协议，成立合作组织。整治的最主要目的是改良农用水灌溉的质量，保持流域生物的多样性，减少两岸向流域排放的污染物。根据双方的协议，德国在两岸流域建成了7个国家公园，总共占地1500km2；两岸流域共有200个自然保护区，并且禁止在保护区内办厂、修房或从事其他影响生态环境的活动。经过这一系列整治活动，到目前为止，易北河上游的水质已基本达到饮用水标准，收到较为显著的经济和社会效益。德国在整治过程中，多方筹集资金，其中一项便是排污费(企业和居民的排污费收取后，统一交给污水处理厂，污水处理厂按一定比例保留一部分后，剩下的上交国家环保部门)。2000年，德国的环保部门拿了900万马克给捷克，用于建设捷克与德国交界的城市污水处理厂，充分体现了对环保的重视，不但满足了自身发展的需求，更实现了双赢[4]。（二）政府主导模式政府主导模式，即政府作为增益性和损益性生态补偿主要支付者的一种补偿模式。最有代表性的就是1986年美国政府实施的“土地修耕保护计划”[5]。该于进一步加强环境保护工作的规定》，提出了“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”、“开发利用与保护增殖并重”的环境保护方针，第一次确立了生态补偿的政策。第三，快速发展阶段(20世纪90年代末至“十五”末)。中国政府于20世纪90年代末开始实施天然林保护、退耕还林、自然保护区生态环境建设与保护等一系列工程，出台和实施了有关生态环境的保护与补偿的措施，推动我国生态补偿进入了快速发展的阶段。第四，全面发展阶段(2005年以后)。进入21世纪，生态补偿得到高度重视，2006年国家“十一五”规划提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。2007年发布的《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》(环发〔2007〕130号)提出我国将在“自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护”等4个领域开展生态补偿试点，从而推动了生态补偿实践发展。四、国外生态补偿机制经验对我国的启发第一，通过相关法律法规对破坏环境的行为进行约束，对保护环境的行为进行鼓励和支持。我国生态补偿制度的建立必须制定相应法律法规。首先，应尽快根据现实的情况出台《生态补偿条例》，在《条例》实施的基础上进一步完善，形成《生态补偿法》。法律是以国家强制力为保障的，根据“有法必依，执法必严”的要求，如果生态补偿机制能以法律的形式确定下来，则为其推行提供了可靠保障并可加速其实施的效率。在这过程中，可选择条件允许的地方进行试点，探索有关生态补偿的方法、实施步骤等，取得一定的经验后进行总结，完善后再逐步推广。第二，建立与环境相关的税收制度。当今世界上许多国家都开征了固体废弃物税、空气污染税、注册税、噪声税和水污染税等，并把这些收入投入到生态环境保护中，使税收在生态环境保护的过程中最大限度地发挥作用。科学发展观的提出以及实施，使得在我国建立与环境税相关的制度成为当务之急。目前，我国环境税可征对象为排放的各种废水、废气以及固体废弃物的行为。对某些对环境污染度较高的产品，可以采取环境附加税的方式添加到消费税中。在开征环境税的初期，为易于推行，税目划分不宜过细，税率结构也不宜太复杂[12]。第三，建立生态补偿保证金制度。对我国正在开采或新建的矿山，应建立以土地复垦为重点的生态补偿保证金制度。所有计划开采矿山的企业都必须交纳一定数量的保证金，经过审核后才能取得采矿的许可，保证金的数量应根据当年治理生态破坏的成本加以确定。保证金既可以在银行开设生态修复账户进行上交，也可以通过地方环境部门征收后上缴国家。若开采企业未按规定履行生态补偿义务，政府可动用保证金进行生态治理[13]。第四，充分发挥市场和政府的互补作用。政府在生态补偿中起到主导作用，是最主要的生态效益购买者，能够利用市场机制调节经营者之间的既得利益。当今世界许多国家仍然以政府购买作为支付生态补偿费用最主要的方式。例如，在法国和马来西亚建立的林业基金中，国家给予的财政拨付就占了相当大的比重。但美国、哥斯达黎加等国在此项目措施上的经验也表明，尽管政府作为生态效益最主要的购买者，市场竞争机制在生态补偿中的作用是不可小视的，政府为了达到最好的效果，可以运用经济政策和市场机制来提高生态效益。根据以上经验，我国在建立生态补偿制度的过程中也应遵循市场和政府互补的原则，在完善环境税收制度的同时，还应逐步完善生态环境价格机制、交易机制，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制[14]。五、结语随着我国社会主义现代化建设的不断发展，对自然资源的开发利用也进入一个新的阶段，为了实现人与自然的和谐发展，建立符合我国国情的生态补偿机制是十分必要的，通过对国外生态补偿机制成功经验与失败教训的分析，结合我国实际情况，进行深入研究，从而制定切实可行的实施方案是十分重要，也是十分必要的。参考文献：[1]尤艳馨.我国国家生态补偿体系研究[D].天津：河北工业大学，2009.[2]金三林.国外生态补偿的政策实践及启示[N].中国税务报，2007-06-20(5).[3]朱桂香.国外流域生态补偿的实践模式及对我国的启示[J].中州学刊，2008(5)：25-27.[4]吴晓青，驼正阳，杨春明.我国保护区生态补偿机制的探讨[J].国土资源科技管理，2002(2)：18-21.[5]刘嘉尧，吕志祥.美国土地休耕保护计划及借鉴[J].商业研究，2009(8)：32.[6]冉瑞平.论完善退耕还林生态补偿机制[J].生态经济：学术版，2007(6)：45-48.[7]尤艳馨.构建我国生态补偿机制的国际经验借鉴[J].地方财政研究，2007(3)：122.[8]梁丽娟，葛颜祥，傅奇蕾.流域生态补偿选择性激励机制：从博弈论视角的分析[J].农业科技管理，2006(4)：49-52.[9]朱桂香，赵玉山.国外流域生态补偿机制的实践模式及对中国的借鉴意义[J].世界农业，2006(2)：55.[10]刘春江，薛惠峰，王海燕，等.生态补偿研究现状与进展[J].环境保护科学，2007(3)：89-93[11]马引连.西部生态环境重建中财政投资风险分担机制研究[D].咸阳：西北农林科技大学，2009.[12]赵玉山.南水北调中线河南水源区生态补偿及其机制构建研究[D].郑州：河南农业大学，2008.[13]陈运权.建立温州市珊溪水利枢纽生态补偿机制研究[D].上海：同济大学，2009.[14]金三林.国外生态补偿政策四点启示[N].上海证券报，2007-07-18(10).建立生态补偿机制的思考与建议——国外生态补偿机制对我国的启发