【苏州市转移支付结构和财政效率问题及优化措施探析14000字（论文）】

摘要随着经济的发展和科技的进步，很多地区发展迅速，但依然有些地区发展落后，转移支付作为平衡地区发展的重要因素，其机制更值得我们去完善。目前转移支付已成为\t"/item/%E8%BD%AC%E7%A7%BB%E6%94%AF%E4%BB%98/_blank"市场经济比较发达的国家处理中央与地方政府之间财政关系的普遍做法和基本方式，而我国的转移支付制度还有很多不完善的地方，这与系统规范的转移支付相比还存在着较大的差距，难以有效发挥财政调节作用，因此建立适合且完善的转移支付制度已经迫在眉睫。关键词：转移支付；转移支付资金；财政效率；经济增长；1绪论1.1研究背景近年来为实现共享改革发展成果的目标，中央政府不断扩大对经济欠发达地区的转移支付力度。然而﹐据最新发布的调研显示，虽然中央财政加大转移支付规模有效推进了全国基本公共服务均等化，但现阶段仍面临许多挑战，效率过低不足以转化已成为增加当前财政风险和公共风险的重要原因。转移支付制度是一个国家能否体现财政体制的公平与效率和实现经济发展的重要影响因素，不仅是维持各个部门工作稳定、正常运转的主要资本来源﹐更是保证实现基本公共服务均等化的重要支柱。在市场经济条件下，转移支付制度是一项有效实现各地区财力均衡、处理地方政府之间、中央政府与地方政府之间分配关系的基本手段，是我国财政体制中的关键组成部分。研究转移支付、结构并完善财政转移支付制度从而实现基本公共服务均等化，对我国高质量、高水平的区域经济稳定协调发展的实现具有重大意义。1.2国内外研究现状在研究转移支付的国外文献中，大量研究集中在转移支付对地方政府行为的影响，如第一代转移支付理论集中研究转移支付所产生的“粘蝇纸效应”甚至“超级粘蝇纸效应”，并产生了大量关于该效应的解释[2]。第二代转移支付理论把研究重点放在转移支付所引发的财政竞争、财政不均等，及其软预算约束和道德风险等。国内文献以研究一般性转移支付为主。付文林、沈坤荣（2012）认为我国目前的转移支付制度会带来地方财政支出的粘蝇纸效应，还存在可替代效应，因此不仅要规范转移支付资金的分配程序，更重要的是应强化地方财政决策的监督机制[4]。马海涛、朱梦珂（2016）认为中央政府应该考虑合理调整转移支付结构，构建具有正向激励机制的转移支付制度，并纠正地方政府在此制度下财政支出的结构性偏向问题[5]。卢盛峰、陈思霞、时良彦（2018）认为中国现行转移支付机制在调节居民间收入分配差距方面的效果依然有限，因此在增加政府转移支付投入的同时，进一步提高扶贫和再分配资金的贫困瞄准效率尤为重要[6]。1.3研究目的与研究内容专项转移支付是财政资金安排的一种特定形式，涉及到政府与市场之间的关系，涉及到政府职能的履行方式，涉及到中央与地方之间的权力分配与相互影响，是国家治理体系的大问题。如何在保证中央政府宏观调控能力的情况下减少对资源配置的扭曲效应，如何提高转移支付的效率，应当是我国政府间转移支付改革的努力方向。我国政府治理能力的问题主要是，自我约束机制及外部控制机制不太完善，难以保证治理过程的科学性和目标的公共性。所以，需要以预算管理制度化来弥补政府自身的缺陷，以预算管理制度和技术的科学化来调节和规范政府行为。国家治理现代化改革，应当要以专项转移支付为“抓手”，理顺不同级次政府间的关系，理顺政府与市场之间的关系，进而由点带面完善国家治理体系。因此，要从提高国家治理现代化能力的高度上，以更加科学、合理和规范的方式，激发地方和部门内在的改革动力，推动转移支付设置与财政事权划分相适应，建立科学高效的专项转移支付体系。首先深入了解我国转移支付的现状，通过查阅相关的文件与规定，对当前新形势下，政府转移支付结构与效率如何协调，发挥最大效益，进行研究例证，提出有效合理的建议。1.4研究方法(1)理论分析与实证分析相结合对扶贫项目绩效评估体系的研究，首先通过理论分析，把握精准扶贫背景下绩效评估的要素和关键所在，分析扶贫项目绩效评估体系再构建的可行性和必要性。然后，通过甘肃、四川两省不同形式的实证分析进行验证，求证所构建评估体系的适用性，摸索精准扶贫背景下扶贫项目绩效的规律和提升途径，使本研究具有一定的实践指导意义。(2）系统分析法扶贫项目绩效评估是一个包含许多环节和步骤的行为系统。既包括扶贫项目绩效评估的过程，也包括评估前的准备分析和评估后的结果。采用系统分析法对扶贫项目绩效评估研究时，从评估的政策环境和评估对象分析入手，确立评估目标和评估原则，然后对目标进行逐个分解来明确评估思路和评估内容。在进行评估的过程中，同样基于系统分析法从扶贫项目的投入要素、管理过程、扶贫成效等几个逻辑环节着手，对扶贫项目的资源使用效率、瞄准效率以及减贫成效进行全面科学的评估，把握扶贫项目开展的过程中方方面面的问题。(3)定量与定性分析相结合在扶贫绩效评价指标的确立过程中，既考虑定量评价因素，也考虑定性评价因素。在采用评价方法时，除了对相关数据进行定量分析外，还要对难以量化的但同样反映扶贫绩效的指标进行定性分析，以遵循科学、全面的评价原则。(4)实地调研法在研究过程中，坚持理论联系实际，通过实地考察、访谈、入户问卷调查等方式，搜集相关评估数据，反映扶贫对象的需求，发现扶贫开发工作中的问题，丰富和完善我国扶贫开发绩效理论，以提升管理绩效水平。(5)统计分析法、计量分析法与运筹学分析法首先，本文通过对我国农村扶贫开发相关数据的统计分析。把握我国当前的贫困特点以及扶贫绩效总体情况，挖掘存在的问题和缺陷。其次，通过多元线性回归模型分析扶贫绩效影响因素以及扶贫项目瞄准精度的测算，通过Logistic回归模型分析扶贫对象主观评价与扶贫绩效之间的关系，通过因子分析筛选扶贫绩效评估指标。然后，通过层次分析法AHP、TOPSIS、嫡权法等运筹学分析方法确定扶贫项目绩效评估指标权重，并对扶贫项目绩效进行评估分析。(6）比较分析法在扶贫项目绩效评估体系构建的过程中，对过去和现在两个不同时期的评估背景和贫困特点的进行比较分析，把握新评估体系构建的要素。在实证分析的过程中，对甘肃和四川两个项目采用不同的评估分析方法，对比并摸索扶贫项目绩效评估的规律和关键点[1]。3苏州市的转移支付结构分析PAGEPAGEPAGE212转移支付与财政效率的相关概述2.1转移支付的概念及制度完善转移支付，原意是指“转移”、“\t"/item/%E8%BD%AC%E7%A7%BB%E6%94%AF%E4%BB%98/_blank"转账”。狭义的转移支付是指上级政府的财政收入转做下级政府的收入来源以支付本级支出；广义的转移支付不仅包括上级政府对下级政府的收入转移，也包括下级政府的收入向上级的转移。我们常说的转移支付一般是狭义的。目前，转移支付数额在一些西方国家的中央（联邦）\t"/item/%E8%BD%AC%E7%A7%BB%E6%94%AF%E4%BB%98/_blank"财政支出中占有相当大的比重，如日本的转移支付支出约占全国财力的一半，美国为20%。转移支付已成为\t"/item/%E8%BD%AC%E7%A7%BB%E6%94%AF%E4%BB%98/_blank"市场经济比较发达的国家处理中央与地方政府之间财政关系的普遍做法和基本方式。从现代财政的发展趋势来看，\t"/item/%E8%BD%AC%E7%A7%BB%E6%94%AF%E4%BB%98/_blank"转移支付制度已成为\t"/item/%E8%BD%AC%E7%A7%BB%E6%94%AF%E4%BB%98/_blank"分税制财政体制的重要配套政策，这可在世界上分税制较成熟的国家里找到大量的例证。在中国建立社会主义市场经济体制中，随着1994年分税制财政体制的实施，与之相配套的转移支付制度尚有许多不完善的地方，这与系统规范的转移支付相比还存在着较大的差距，难以有效发挥财政调节作用。因此，立足中国国情，借鉴国外经验，建立适合中国国情的完善的转移支付制度已经十分迫切。现行\t"/item/%E8%BD%AC%E7%A7%BB%E6%94%AF%E4%BB%98/_blank"转移支付制度的具体完善措施主要包括：（一）首先要改革中国现有的转移支付模式，实行以纵向转移为主，纵横交错的转移支付模式。（二）适度提高转移支付资金的规模。（三）在转移支付资金的结构安排上要以\t"/item/%E8%BD%AC%E7%A7%BB%E6%94%AF%E4%BB%98/_blank"一般性转移支付为主，\t"/item/%E8%BD%AC%E7%A7%BB%E6%94%AF%E4%BB%98/_blank"专项转移支付为辅。（四）完善转移支付的关键在于尽快扩大采用“因素法”的应用范围。（五）强化转移支付的法制管理，是完善转移支付的重要保证。2.2财政转移支付的概念及现状财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力基础为差异，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。我国仍实行的不是很规范的转移支付制度。主要制约因素：一是各级政府的职责和事权尚未明确划分，财政支出的划分与事权是紧密联系的，难以确定标准的收支概念；二是我国的中央财政仍十分困难，使转移支付制度缺乏充足的财力支持；三是既得利益调整的力度过大，困难很大；四是由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素影响，地区间经济发展水平相差很大、发展能力存在极大差别，致使通过转移支付实现地区均衡难以在短期内实现；五是基础性数据统计、收集有很大难度。我国财政转移支付制度存在双向的资金往来关系，不仅包括上级对下级的拨款，而且包括下级政府对上级政府的缴款。主要有以下几项内容：1.体制补助或上解2.税收返还3.专项拨款2.3专项转移支付的概念及制约因素转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付，前者由中央政府进行公式化分配，后者是为了实现上级政府的政策目标[3]。专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金，重点用于各类事关民生的公共服务领域。地方财政需按规定用途使用资金。中国目前仍实行的不是很规范的\t"/item/%E8%BD%AC%E7%A7%BB%E6%94%AF%E4%BB%98/_blank"转移支付制度。主要制约因素：一是各级政府的职责和事权尚未明确划分，\t"/item/%E8%BD%AC%E7%A7%BB%E6%94%AF%E4%BB%98/_blank"财政支出的划分与事权是紧密联系的，难以确定标准的收支概念；二是中国的中央财政仍十分困难，使转移支付制度缺乏充足的财力支持；三是既得利益调整的力度过大，困难很大；四是由于体制、\t"/item/%E8%BD%AC%E7%A7%BB%E6%94%AF%E4%BB%98/_blank"经济结构、\t"/item/%E8%BD%AC%E7%A7%BB%E6%94%AF%E4%BB%98/_blank"自然环境和人口状况等因素影响，地区间经济发展水平相差很大、\t"/item/%E8%BD%AC%E7%A7%BB%E6%94%AF%E4%BB%98/_blank"发展能力存在极大差别，致使通过转移支付实现地区均衡难以在短期内实现；五是基础性数据统计、收集有很大难度。4苏州市的转移支付结构分析3苏州市的转移支付结构分析3苏州市的转移支付结构分析政府的转移支付项目包括一般公共服务支出，科学技术支出，文化体育与传媒支出，节能环保支出，资源勘探信息支出，金融支出等，其中一般公共服务支出包括知识产权专项资金和价格调节资金；科学技术支出包括科技创新专项资金，科普专项资金，人才开发专项资金，打造先进创造业基金专项资金；文化体育与传媒支出包括文化产业发展专项资金，体育产业发展引导资金；节能环保支出包括环境保护和污染防治专项资金，生态补偿资金；资源勘探信息支出包括服务业引导资金；金融支出包括金融改革发展专项资金。3.12017年苏州市的转移支付现状分析2017年，全市完成一般公共预算收入1908.1亿元，增收178.1亿元，增长10.3%，税收占比达到87.7%。其中一般公共服务支出182328万元，增长21.58%；科学技术支出55886万元，增长26.64%；文化体育与传媒支出106977万元，同比上年增长28.33%；节能环保支出29352万元，同比上年下降29.12%；资源勘探信息等支出16266万元，同比上年增长80.21%；金融支出8245万元，同比上年下降2.18%。2017年，为实施财政预算，苏州市做到了以下几点：（一）全力抓好预算收支，防范财政风险。积极跟踪分析“营改增”、省级金融保险业税收下放、减税降费等政策影响，强化税源培植，规范收入组织，收入总量、增量、税比继续保持全省第一。优化非税收入征缴流程，完善征缴系统功能，构建非税收入“大监管”格局。加强预算执行管理，硬化预算约束，严格按照法定程序调整预算，严禁超预算或无预算支出。加强政府性债务管理，开展风险摸底排查工作，保障政府举债融资合法合规。加大偿债资金运作力度，有效化解市级平台偿债风险，压缩存量债务规模。（二）大力保障改善民生，增进人民福祉。加大公共教育有效供给，支持基础教育改革发展，推进义5务教育均等化建设，化解教育资源供需结构性矛盾。出台大病保险办法，通过政府补助、医保基金、个人缴费综合筹资，减轻参保人员的大病医疗负担。支持重大水利水务项目，加大河湖治理力度，打造河清畅流宜居水环境。健全生态补偿管理机制，开展生态补偿执法检查“回头看”，持续推进生态文明建设。支持打造美丽宜居名城建设，推进古城保护示范、违法建设专项整治等六大工程，着力提升城市功能。（三）聚力推动经济增长，促进结构优化。把握互联网、大数据发展机遇，重点支持打造新兴金融等十大重点领域平台建设，推动平台经济的健康发展。支持大数据产业等服务业新业态发展，有序推进苏州工业园区、昆山花桥现代服务业综合试点工作，发挥试点项目的引领示范效应，推进现代服务业新业态加快发展。整合设立苏州市打造先进制造业基地专项资金，强化市级财政资金的政策导向和统筹管理，更好地服务于先进制造业产业发展。（四）着力创新体制机制，深化财税改革。推进财政事权与支出责任划分改革，保障市级与姑苏区事权与支出责任的统一性，促进区域间基本公共服务协调发展。继续深化预决算信息公开，新增政府债务规模、转移性支付、预算绩效管理等公开内容。滚动编制2018-2020年中期财政规划，加强与年度预算有机衔接。推动人大预算联网监督平台上线，形成常态化预算审查监督机制。开展“乡镇财政示范点”创建工作，推进规范化财政所和联席会议制度建设，提高乡镇财政的管理水平。推动集中支付电子化管理纵向延伸，积极推6动有条件的市（县）、区开展电子化改革。而这一年财政工作面临新的挑战：一是财税体制改革进入关键期，政府间事权与支出责任将进一步理顺；二是新常态下，影响财政运行的不确定因素不断增多，财政收支矛盾更加突出；三是财政资源配置需要进一步优化，支持防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治等工作都需要加大财政投入力度。2017年苏州市级一般公共预算专项转移支出如下表所示：2017年苏州市级一般公共预算专项转移支出表单位：万元项目预算数执行数比上年占预算%增减额增减%一般公共服务支出2043571823283236221.5889.22科学技术支出61266558861175526.6491.22文化体育与传媒支出1101701069772361528.3397.10节能环保支出4226829352-12059-29.1269.44资源勘探电力信息等事务支出2216316266724080.2173.39金融监管等事务支出89928245-184-2.1891.693.22018年苏州市的转移支付现状分析2018年，全市一般公共预算收入2120.0亿元，增长11.1%。其中一般公共服务支出245709万元，增长34.76%；科学技术支出60352万元，增长7.99%；文化体育与传媒支出145897万元，同比上年增长36.38%；节能环保支出34505万元，同比上年增长17.56%；资源勘探信息等支出15528万元，同比上年下降4.54%；金融支出9186万元，同比上年增长11.41%。2018年，为实施财政预算，苏州市做到了以下几点：（一）科学编制年度预算，增强服务大局能力。认真贯彻落实市委市政府各项决策部署，围绕全市经济社会发展目标，统筹做好财政收支预算工作。一方面，紧盯全年收入预算目标，加强财源建设，依法依规组织财政收入，确保全市财政收入总量均衡、增长平稳、质量提升；另一方面，按照量入为出、收支平衡、讲求实效的原则，细化预算编制，提高预算精准度，严控一般性支出，加大重点领域、重点项目的投入力度，全力保障全市经济社会平稳发展。（二）强化预算执行管理，全面盘活资金存量严格执行市人大批复的预算，加强对单位的预算执行管理，进一步加快预算支出进度，提高财政支出的均衡性；严格规范预算调整程序，严控预算调整事项，强化预算刚性约束，20186年本级预算调整占年初预算7.3%，较2017年下降3.1个百分点；加强结余结转指标管理，及时收回项目结余资金，2018年本级收回结余资金24.9亿元；大力推进资金统筹使用，全面盘活各类结余结转资金，2018年本级盘活财政存量资金79.7亿元。（三）实施积极财政政策，不断优化支出结构。充分发挥财政政策效应，推动民生改善和经济发展提质增效。贯彻厉行节约精神，继续做好对市级各党政机关、事业单位日常公用经费压减工作；不断加大教育、医疗、社保等民生支出，稳步提升民生保障水平，全市用于民生改善的城乡公共服务支出占比为75.9%；大力支持供给侧结构性改革、创新驱动发展、乡村振兴、打好三大攻坚战等重点工作，持续加大财政科技投入，有效发挥财政资金扶持引导作用，支持产业转型和创新创业发展，促进新旧动能加快转换。（四）深化预算管理改革，提高财政管理水平推进支出经济分类科目改革，并做好部门预算、政府预算两套经济分类科目的编制衔接工作；扎实推进政府会计制度改革，加快建立权责发生制政府综合财务报告制度；积极规范预算编制标准，强化项目资金管理，进一步优化专项资金管理机制；深入编制中期财政规划，合理确定未来三年财政收支政策、重大项目资金和政府债务规模；制定《市级预备费管理办法》，规范预备费支出范围及动用程序；加大预决算信息公开力度，配合市人大常委会建立预算联网监督中心，实时监控财政资金使用过程，提高财政监督实效，积极打造“透明钱柜”。2018年苏州市级一般公共预算专项转移支出如下表所示：2018年苏州市级一般公共预算专项转移支出表单位：万元项目预算数执行数比上年占预算%增减额增减%一般公共服务支出2699332457096338134.7691.03科学技术支出800656035244667.9975.38文化体育与传媒支出1481381458973892036.3898.49节能环保支出4245634505515317.5681.27资源勘探电力信息等事务支出3474215528-738-4.5444.70金融监管等事务支出9214918694111.4199.703.32019年苏州市的转移支付现状分析2019年全市一般公共服务支出2015764万元，增长7.84%；科学技术支出1815500万元，增长19.22%；文化体育与传媒支出508162万元，同比上年增长3.95%；节能环保支出633326万元，同比上年增长9.45%；资源勘探信息等支出456572万元，同比上年下降12.35%；金融支出28748万元，同比上年下降5.93%。2019年，为实施财政预算，苏州市做到了以下几点：（一）坚持稳字当头，财政运行稳中提质紧紧围绕收入目标，坚决落实更大规模减税降费政策，积极协调组织收入，依法征收、应收尽收。进一步优化营商环境，有效提高制造业发展质量，加强产业基金引导管理，积极推动企业转型升级，支持创新驱动发展战略，涵养可持续增长税源。推进税收协同共治，高效运用信息平台数据，提升税源建设水平。（二）坚持有保有压，支出结构不断优化强化预算编制提质增效，压减一般性支出，把过“紧日子”的财政方针落实落细。积极优化财政支出结构，突出“补短板、强弱项”，聚焦打好“三大攻坚战”。落实宏观政策调控，做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作。足额保障基本民生，支持优质教育均衡发展，提高各类社会保障标准，完善低收入人群医疗救助制度，提升城市功能品质，实施乡村振兴战略。扩大财政有效投入，加快交通、水利、市政等基础设施的建设进度。强化专项资金管理，重点扶持打造先进制造业基地、人才开发、金融改革、科技创新。（三）坚持可持续发展，收支预算总体平衡综合考量各项减收增支政策因素，稳妥安排预算稳定调节基金，依法调整预算，确保收支预算总体平衡、风险可控。加强财政资金的统筹安排，盘活用好存量资金，加大沉淀资金清理力度，确保财政可持续发展。推进财政事权与支出责任划分改革，完善财政管理体制，做好新一轮市对区体制调整工作。统筹区域性财政资金支持跨区的交通、教育、生态等项目支出，推动区域协调发展，稳步提升基本公共服务均等化水平。（四）坚持筑牢底线，债务风险有效管控严格落实地方政府债务余额限额管理和预算管理，不突破限额举借债务，按时还本付息。加强债券资金使用监管，加快使用进度，提高资金使用效益。遏制隐性债务增量，妥善化解隐性债务存量，全市超额完成年度化债计划。实施乡镇债务分类管理，建立政府性债务风险评估及预警管理机制，客观反映各地政府性债务风险。完善地方政府债券信息披露机制，及时公开本地区地方政府债务信息，自觉接受人大和社会监督。（五）坚持改革创新，预算体系加快构建贯彻预算绩效理念，加强执行进度监控，坚持全周期跟踪问效，加大结果应用力度，推动财政资金早落地、财政政策早见效。探索“常年开放、滚动循环、动态维护、择优选用”的预算项目库滚动建设，发挥项目库在预算编制中的基础性作用。对规划期内的重大改革、重要政策和重大项目同步编制未来三年的中期财政规划，全面提高我市财政政策的前瞻性、有效性和可持续性。不断拓展预算公开的范围和方式、方法，不断提高公开信息的完整性、细化程度和真实性，切实硬化支出预算约束效力，提高财政资金使用效益。2019年苏州市级一般公共预算专项转移支出如下表所示：2019年苏州市级一般公共预算专项转移支出表单位：万元项目上年决策数执行数比上年增减额增减%一般公共服务支出186926620157641464987.84科学技术支出1522777181550029272319.22文化体育与传媒支出488845508162193173.95节能环保支出578667633326546599.45资源勘探电力信息等事务支出520904456572-64332-12.35金融监管等事务支出3056028748-1812-5.934苏州市的财政效率分析4苏州市的财政效率分析4苏州市的财政效率分析4.1苏州市财政工作现状2009年，苏州市出台了《苏州市财政支出绩效评价实施意见》，对市级财政支出绩效评价的实施原则、实施对象、评价方式、指标体系、工作程序以及结果应用等作了明确规定，要求绩效评价工作遵循严格、规范的工作程序，按照“统一组织、分级实施、先易后难、由点及面、稳步推进”的原则，重点对预算安排500万元以上(含500万元）或500万元以下，但政策性强、社会影响大、具有较强代表性的项目支出开展绩效评价，积极探索部门（单位）财政支出绩效评价工作。同时，部门预算、国库集中支付、政府采购等一系列公共财政管理体制改革的不断深入，都为在市级全面推行财政支出绩效评价工作奠定了制度基础。每年财政支出绩效评价项目数量不断攀升，2011-2013年度苏州市级财政支出项目绩效再评价项目数量分别为48个，61个，64个，评价范围也不断扩大，触角延伸到养老、职业教育、市容环境整治等与民生息息相关且财政资金投入量大的领域。通过绩效评价工作的推开，政府和各部门确立了财政绩效预算管理理念，财政部门把绩效管理理念和方法引入财政管理之中，努力提高预算资金的使用效益和效率。通过规范财政支出绩效评价程序，逐步构建“过程”与“结果”相结合、“效果”与“效率”相结合的绩效管理模式。为保证这项工作的顺利推进，苏州市结合本地实际采取了许多很好的做法。(一）建立三位一体的评价主体在苏州市财政支出绩效评价实践中，实施评价主体不仅包括财政部门，还包括财政资金使用部门和第三方评价机构。如苏州市某年度服务业发展引导专项资金绩效评价中，市财政局、市发改委、某咨询管理公司组成了评价主体。三个评价主体的职责各有侧重。市财政局因负责预算分配和安排财政支出，并负有监督财政资金使用的责任，顺理成章成为财政支出绩效评价工作的主管部门。市财政局在财政支出绩效评价工作中主要承担以下职责:通过政府采购方式聘请第三方评价机构;会同财政资金使用部门、第三方评价机构研究设计绩效评价体系，建立绩效评价指标库，制定评价标准、评价工作流程和操作办法;指导并监督财政资金使用部门和第三方评价机构开展绩效评价工作;组织专家对绩效评价报告进行审核，提高绩效评价的质量。此外，市财政局还会对部门和第三方评价机构进行评价工作培训，培养绩效评价人才，保障绩效目标申报的科学合理性，提升自评价和再评价工作质量。市财政局通过对评价机构和评价人员的控制、评价程序控制、评价方法控制来把控评价工作质量，保证评价结果客观公正;通过拓宽评价结果应用的范围，推进评价结果为财政预算管理服务，提高财政资金使用效益。财政资金使用部门按照绩效评价总体要求，负责制定具体的评价工作方案，收集绩效评价报告所需的数据，负责财政支出绩效评价工作的具体实施，向市财政局报送绩效评价报告，根据绩效评价报告中所发现的问题和不足，改进预算和项目的管理工作。第三方评价机构由于其专业性和中立性，现在已成为苏州市财政支出绩效评价不可取代的一个主体。第三方评价机构主要由高等院校、社会机构组成，往往是专业的学术研究者或者从事企业顾问的人员。他们主要具有两方而优势，一是可以解决技术难题，协助政府部门确定指标标准，设计指标体系，对数据进行分析，总结出存在的问题，形成精准的判断;二是其独立性和专业判断力可以保证客观公正对待评价工作，有利于提高财政支出绩效评价结果的公信力，更能获得其他主体和公众的信任。(二）建立多种评价方式相结合的评价模式苏州市财政支出绩效评价工作实行项日计划管理，采取预算时财政资金使用部门申报绩效目标、项目完成时预算部门白行评价、市财政局组织再评价相结合的方式。具体流程如下图所示:预算部门开展绩效自评价预算部门组织再评价、重点评价、综合评价评价结果成果应用前期准备财政部门实施绩效跟踪财政部门组织专家对绩效目标进行评审预算部门在申报财政资金预算时提交预期绩效目标预算部门开展绩效自评价预算部门组织再评价、重点评价、综合评价评价结果成果应用前期准备财政部门实施绩效跟踪财政部门组织专家对绩效目标进行评审预算部门在申报财政资金预算时提交预期绩效目标组织实施组织实施撰写评价报告撰写评价报告项目单位和主管部门在申报财政资金预算时需提交绩效目标。对于实施范围内的项目，项目单位在申报年度部门预算时，基于历史数据和对资金使用效果的预测，向主管部门和财政部门报送项目绩效目标申报表和可行性方案，提出项目资金的预期绩效目标。在绩效目标申报表中，项目单位需列明项目资金来源，如果有历史数据，需要列明上年度资金安排情况和实际到位情况，供前后年数据比较。在绩效目标方面，项目单位要分解目标内容，按照投入、产出、结果、影响力来分别设置绩效目标和分值。这项工作一般在每年4月30日前完成。每年6月期间，市财政局会组织召开专家评审会，对项目单位上报的绩效目标申报表和绩效目标可行性分析报告进行审核，对预算的合理性、必要性及绩效目标的可行性进行评审。符合相关要求的可进入下一步预算编审流程;不符合相关要求的，市财政局将要求其调整、修改。市财政局在预算执行过程中，对预算的执行实施绩效跟踪管理，对预算完成进度、阶段性目标完成情况、产生的效益与预期目标偏差情况等进行阶段性跟踪、评价。并对资金使用中出现的问题，要求单位捉出整改的措施，督促单位和部门按进度、按质量完成绩效日标。(三）制定规范的再评价工作流程目前，苏州已形成了成熟的财政再评价流程，每年年初都会下达开展当年苏州市财政支出再评价工作的通知，并分为准备、实施和报告三个阶段完成再评价工作。准备阶段需要完成四项工作:一是确定评价对象。绩效评价对象由市财政局、财政资金使用部门根据绩效评价工作重点及预算管理要求确定，如苏州市某年度服务业发展引导专项资金绩效评价中，主管单位发改局对服务业发展引导资金的使用情况、管理现状和绩效状况就是绩效评价对象;二是成立评价工作组。评价对象确定后，组织实施绩效评价的财政部门、主管部门和单位应由内部相关专业人员或聘请专家成立评价工作组。如苏州市某年度服务业发展引导专项资金绩效评价中，由市财政局、市发改局和某咨询管理公司组成了评价工作组;三是根据项目制定评价方案。评价工作组拟定《评价工作实施方案》，其主要内容包括评价的对象、目的、依据、组织分工、实施步骤和选用的评价指标、评价方法、委托的中介机构、必备的评价资料以及其他相关要求等;四是下达评价通知。在具体实施绩效评价工作前，市财政局会下达苏州市财政支出绩效再评价工作通知，以文件形式下发评价通知书，并做好组织和动员工作。在报告阶段，评价工作组按照规范的文本格式和要求撰写评价报告，现一般由第三方评价机构完成，然后将评价报告提交专家评审组进行评审，专家组对评价报告提出修改意见后，评价机构在规定的时间内将修改后的报告提交，并对评价结果负责。评价报告向被评价部门、单位征求意见后，经组织实施的财政部门、主管部门和单位审定后，将评价结果通知被评价部门（单位)。(四）设定符合项目特点的指标体系苏州市财政支出绩效评价指标体系是根据不同的评价内容和要求而设置，既有由市财政局统一制定并根据绩效评价工作的开展情况不断完善的、概括评价内容的基本指标，又有针对不同评价对象特点而设立的具体指标。具体指标是对基本指标内容细化，从财务管理指标、业务管理指标和效益指标三大类指标中选取，由主管部门、项目单位和市财政局研究确定，以单位申报的绩效目标和指标为基础，设置、选择一定数量且能衡量项目绩效的具体指标，构成完整的绩效评价体系。基木指标和具体指标确定后，需对各项指标设置一定的分值(权重)，根据搜集的数据和信息，对照标准计算后的分值与权重的乘积加总后得出评价总分，再评定绩效等级。日前，苏州市财政支出绩效再评价一般设立三级指标，个别三级指标为细化评价内容再设立四级指标。一级指标一般为项目决策、项目管理、项目绩效、影响力四方面，内容相对固定;二级指标和三级指标是根据不同的项目特点而选择的具体指标，是对上一级指标的细化。(五）使用定量与定性相结合的评价方法苏州市财政支出绩效评价采取定量和定性相结合的方式，常用方法有成本一效益分析法、比较法、因素分析法、评估法、数理模型法等。在实施绩效评价时，根据具体项目，可采用一种评价方法，也可多种评价方法并用，对绩效情况进行综合评判。如在苏州市某年度服务业发展引导专项资金绩效评价中，就通过政策文献研究法来获取项目概况、目标等信息，通过标杆法算出绩效值，通过社会调查法获取一手数据，完成财政支出绩效评价:对其指标，既有定量分析，例如B21预算执行率的计算方式为财政部门实际支出的引导资金数/预算引导资金数，也有定性分析，例如B32资金使用合规性的评分方式为根据苏州市服务业引导资金管理办法、引导资金操作规程中的相关条款判定资金使用是否符合规定，符合既得权重分，否则不得分。两者结合使评价更为全面。6结束语6结束语5转移支付结构和财政效率存在的问题和优化措施5.1转移支付结构和财政效率存在的问题5.1.1缺乏法律法规的支撑和保障从国外经验看，开展财政支出绩效评价较为成熟的西方国家基本都制定了较为健全的法律法规来保证绩效评价的实施，例如英国的《支出综合审查法案》、美国的《预算和会计法案》。相比之下我国在立法上对财政支出绩效评价的支持则相对薄弱。目前，苏州市财政支出绩效评价的依据主要是财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》、苏州市出台的《苏州市财政支出绩效评价实施意见》。没有健全的法律法规的支撑和保障，组织实施财政支出绩效评价，仍然取决于上级的统一部署，取决于领导的重视和决策，取决于相关实施部门对完成任务的认识，财政支出绩效评价就难以摆脱“人治”的影响，其统一性、实效性、长期性就难以得到保证。5.1.2技术力量薄弱一方面，苏州的财政支出绩效评价主要是由市财政局负责组织实施，吸收了中介机构、专家的适当参与。但财政支出项目繁多复杂，支出的领域多样，仅靠财政部门来评价和约束其他部门的支出行为，由于没有管理层级上的优势，对项目单位缺乏应有的约束力，评价工作往往难以实现预期的实际效果。而放眼西方国家，多设立有绩效评价专门机构作为执行主体。我国目前缺乏一个权威的绩效评价机构管理绩效评价，但要达到这一点需要行政体制上自上而下的改革。另一方面，基于目前由预算单位自评价和财政再评价模式，由于财政支出绩效评价具有一定专业性，预算单位虽然经过培训，但真正开展好绩效评价工作还需要一个学习认知的过程。就所了解的情况看，预算单位真正从事绩效评价工作的，往往只有个别工作人员，有的甚至是办公室等职能科室的人员临时兼任，直接结果就是自评价报告质量比较低，内容敷衍。有的单位并未按照财政部门的要求进行，评价报告没有真正反映绩效目标、项目管理及实施进度，没有说清财政资金使用状况，没有运用具体数据和评价方法进行分析，无法反映出项目的绩效情况。5.1.3尚未形成科学、统一的体系苏州市虽然已经在全市较大范围组织开展财政支出绩效评价，设计了不同类别的评价指标体系和应用方法，但呈现出平面性、单一性的特征，并未形成科学、统一、合理的财政支出绩效评价体系，不能满足对各个领域、不同性质财政支出等方面综合评价的要求，评价结果差异较大，只能单独使用，缺乏项目之间绩效评价结果的可比性。且通过上述案例可以看出，指标体系权重的确定基本使用的标杆法，侧重于对于工作是否符合规定的评价，效益方面的评价占比较低，内容也不够完整。5.1.4人员队伍建设问题，缺少人才任何时候，人才都是一种重要的战略资源。无数的实践证明，人才具备的智慧密集优势、思想先发优势、资源集聚优势、创新创造优势，都能够为城市的发展壮大、经济，文化和社会面貌的改善凝聚磅礴的正能量。在人才推动科技，科技引领时代的今天，我们必须牢牢把握人才队伍建设这一策略，才能将我们的国家推向一个新的高度。5.2转移支付结构和财政效率的优化措施5.2.1完善健全转移支付制度财政支出绩效评价涉及政府公共服务管理理念和方式的变革，涉及预算单位的既得利益，具体实施中必然会遇到很多阻碍，需要从上而下出台健全的法律法规和制度体系，保障财政支出绩效评价顺利开展。2015年1月1日开始施行的新《预算法》中六次出现“绩效”一词，在国家法律的战略层面首次提出预算应遵循绩效原则，为出台更为健全的财政支出绩效评价法规制度带来了曙光。从法律层面要求绩效管理贯穿财政资金使用整个过程，由目标导向、编制依据、预算审核重点、执行关注、监督评价、结果审查重点、预算公开、结果应用到下一年度预算编制和目标确定环节，形成一个有效的管理环，实现预算全流程覆盖，这是对财政支出绩效评价工作重要性的肯定，也是对传统预算观念的一次具有深远影响的重大变革，顶层架构，立足点高，为我国预算体制山传统预算向绩效预算转型奠定了法理基础，也为财政支出绩效评价工作发展注入强大动力。作为一个较人的地级城市，苏州要依据国家现有的相关法律法规，结合本市的财政支出绩效评价实践，及时出台地方性的法律法规，配套相应的工作制度，对这项工作从法律和制度层面上加以规范和调整，以确保这项工作的深入推进、持续发展和应有的执行力、约束力。5.2.2强化财政效率观念通过加强财政支出绩效评价法律法规的学习宣传，对绩效评价典型经验的学习和宣传，引导全市对推进财政支出绩效评价的共识，营造推进财政支出绩效评价的良好氛围。完善财政支出项目预算与财政支出绩效的挂钩机制，进一步提高部门的财政支出绩效意识。对财政预算单位开展不同层次、更为深入的财政支出绩效业务培训，使预算单位熟悉掌握财政支出绩效评价的业务流程及相关政策。多渠道多形式地向社会公众宣传绩效评价工作，有选择性地披露社会关注度高的财政支出项目的绩效情况，着力提高社会公众的监督意识，引导和促进预算单位重视绩效工作，更好地保证财政支出资