第四讲我国市政公用事业市场化改革探讨

第四讲我国市政公用事业市场化改革探讨第一章 研究背景与研究现状第二章 我国市政公用事业现状及存在的问题第一节市政公用事业经济分析第二节我市政公用事业存在的问题第三章 我国市政公用事业市场化改革第一节世界各国市政公用事业市场化改革借鉴第二节有效竞争的产权制度与我国市政公用事业改革第三节可竞争性理论分析与我国市政公用事业改革第四节社会参与：一种有效的制度安排第五节我国市政公用事业市场化改革的路径选择第四章 政府在市政公用事业市场化改革中的监管第一节中国政府规制改革研究第二节市政公用事业市场化改革中政府监管借鉴第五章政府职能定位及在提供公共产品中的角色分析第一节政府在经济活动中的角色演变第二节市场经济条件下政府职能定位第三节政府在提供公共产品中的角色分析第一章 研究背景与研究现状一、研究背景及意义1985年以来，城市公用设施的人均拥有量的增长速度明显慢于其总量的增长速度。根据对各国城市化开展的研究，一个国家在城市化水平到达30%以后，将进入一个高速开展期，直到城市化水平到达70%左右，以后再进入慢速开展期。因此，可以预见，在未来几年，随着我国城市化的快速开展，城市人口急剧增长，市政公用事业将面临越来越大的压力。多年来，市政公用事业在方案经济体制的束缚下，已成为国家投入最多，所有制表现最单调的领域之一，深层次的体制性矛盾已经清晰地显现和暴露出来。这必将影响城市经济的进一步快速开展，从而减缓城市化进程。因此，市政公用事业进行市场化改革，打破垄断，引进竞争，已成大势所趋。二、研究现状多年来，国内外许多专家学者对保证市政公用事业的市场化改革的顺利进行，实现社会公益性与市场竞争的兼容，进行了一些有益的探讨。有的学者借鉴公共选择的相关理论，分析政府作为一个“经济人〞在提供市政公共产品方面如何正确定位；有的学者从所有制改革以及股份制改造的角度入手，分析市政公用行业如何引入市场竞争，提高运行效率；还有的学者借鉴政府规制改革的有关理论，分析市政公用行业中所存在的行政性垄断，提出打破垄断，进行政府管理体制改革的思路。三、市政公用事业的概念及其经济属性“市政公用事业〞，是指建设部“三定〞方案中所规定的城市供水节水、燃气热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫等行业，它们是城市根底设施和社会效劳业的重要内容。市政公用事业提供的产品或效劳作为公共物品或准公共物品，具有公益性、垄断性和超余性的特征。第二章

我国市政公用事业现状及存在的问题第一节市政公用事业经济分析市政公用事业提供的产品或效劳作为公共物品或准公共物品，具有公益性、垄断性和超余性的特征。公益性：市政公用行业的产品和效劳具有公用性和公益性的特征，其产品和效劳是针对所有城市居民的，并不象普通产品的销售都有特定的消费群体。市政公用行业的产品和效劳在我国还被赋予了一些公益特性，往往还需承担一些社会公益义务。垄断性：市政公用根底设施的一个最根本的技术经济特征是：通过网络传输系统，提供效劳或产品，在绝大多数情况下，这种网络传输系统具有很强的资产专用性。也就是说，它只能用来传输某一种产品或效劳，而不能移作他用；它是效劳于特定区域，而不能转移到其它区域。所以这种投资有“沉淀本钱〞。在这类产业中，沉淀本钱的大小，规模经济的大小决定了其自然垄断性的大小。超余性：市政公用设施建设周期长、投入大、改造本钱高、难度大，一般在建设过程中要预留出中、远期需求增长后的规模；大局部市政公用设施的成效是必须保证的，一旦失效将给城市带来失序和损失，因此在建设时就要考虑系统能力的超余，以在系统局部失效时仍能满足使用要求。第二节我国市政公用事业存在的问题非竞争性的低效率管理目标不清晰与管理体制陈旧造成的低效率权力滥用的低效率20世纪90年代以来，各级政府虽然采取了一系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以本钱为根底的定价机制等，但从整体上看，市政公用事业改革严重滞后于其他行业，传统的体制弊端不但没有消除，反而随着公用事业开展壮大表现得更为明显和严重。表现之一：亏损经营，财政补贴沉重表现之二：企业缺乏自主权和积极性表现之三：生产效率低，效劳质量差表现之四：投资主体单一，缺乏稳定、标准的建设资金来源渠道，无法形成多元化的市根底设施建设投融资新机制，造成城市根底设施建设滞后于城市开展第三章我国市政公用事业市场化改革第一节世界各国市政公用事业市场化改革改革借鉴西方兴旺国家的“私有化〞运动私有化的主要方式有：①整体出售国有企业的资产；②在国有企业难以整体出售的情况下，将其能盈利的一局部资产卖掉；③把国有企业有偿或无偿地转让给本企业职工；④对城市公用设施采用BOT方式投资建设；⑤采用政府出资，而由私人承包提供城市公用产品或效劳的方式；⑥特许经营方式，即政府给予某些企业经营某种公用设施的权利；⑦把私人经营原那么或市场竞争精神引入国营部门；⑧用“自愿团体〞或准政府机构来代替政府的某些管理部门。开展中国家市政公用事业市场化改革经验第二节有效竞争的产权制度根底与我国市政公用事业改革引进竞争与所有制改革缺一不可，但产权和竞争的顺序非常重要，在竞争可行的条件下，首先要在企业外部最大限度地引入竞争，然后〔或者是在同时〕还要在企业内部进行所有制改革，只有这样才能真正形成有效竞争的局面，通过引入竞争提高效率和改善福利的目标才能到达。只有建立明晰、标准的产权关系和完善的企业内部治理结构，才能培育出真正的市场竞争主体，进而形成有效的竞争。第三节

市政公用行业可竞争性理论分析与我国市政公用事业改革经济学家ChristineKessides对市政公用事业不同部门的可销售性做出分析。物品可销售性越高，私人物品的属性就越强，私人部门提供的可能性就越大。市政公用设施的商业和竞争程度远比人们通常认为的要广泛。第四节社会参与：一种有效的制度安排民间资本的参与，可带来以下好处：可以提高运营效率可以减轻财政投资压力可促进资本市场的发育社会参与市政公用事业主要有以下六种方式：经营业绩协议经营业绩协议，是指政府作为企业所有者同管理者之间签订的有关经营业绩以及如何分配经营所得的协议，其主要目的是在政府和经营者之间形成一种互惠关系。经营业绩协议方式的局限性十清楚显。对于可经营性很低的局部市政公用行业而言，经营业绩协议在改善效率方面还是能够迅速起到作用的。但是对于可经营性较高的行业而言，经营业绩协议方式并不适合，即使实行也只能作为过渡性的制度安排。一旦过渡阶段过去，必须实行社会参与程度更深的其他方式，否那么将不会再起到任何作用。管理合同管理合同，是指政府部门或其授权机构通过与民间部门签订合同的方式，将其所有的城市根底设施交由民间部门管理，并按照合同向民间部门支付管理费用。管理合同方式也有其局限性。这种方式的民间部门参与程度仍然不高，虽然民间部门已经得到了很大程度的管理决策自主权，但这仍不是充分的权力，民间部门在发挥自身优势时仍可能遇到政府部门的种种干预。实行这种方式只是在经营管理方面更大程度的引入了民间部门，而未能引入民间部门的资金参与，所以对于城市公用设施行业资金缺乏的现状没有任何改善。始终存在着政府出于经济政治压力而单独更改合同的可能。效劳承包合同效劳承包合同，是指政府出于提高效率、降低本钱的目的，在一项较大的城市公用设施工程中，将局部或全部的建设、效劳通过订立合同的方式分包给社会去实施。效劳承包合同方式是社会参与市政公用设施在量上的又一个进步，而在质上并未大的改变，因此这种方式在程度、应注意的问题和局限性等方面与管理合同方式存在着较大的相似性，可以相互参照。租赁租赁，是指社会承包商通过向政府或其授权机构支付一定费用而获取某一市政公用设施排他性的经营权。租赁方式中一个最大的特点就是市政公用设施工程所有权与经营权的平安别离，即在所有权归属投资者—政府—不变的前提下，私营承包商通过支付一定的租赁费用取得完全的经营权。特许经营特许经营，是指政府部门通过特许权合同给予合同持有人一定期限内自主经营和管理某一企业工程并从其经营中获利的排他性权利。合同持有人一般需要对准其经营的企业或工程给予融资上的安排。特许经营方式中的社会资金通过与政府部门签订特许合同取得了城市公用设施工程建设和经营的特许。同前面几种方式相比，获得特许经营权的民间部门可以参与到城市公用设施工程从建设到经营的全部过程，并能够在更大程度上参与到收益的分配。特许经营是一种社会参与程度更深的方式，与之相适应的自然也应该是在可经营性较高的城市公用设施行业中使用，而且这些城市公用设施工程还应该具有长期稳定的现金注入。企业私有化将市场原那么引进市政公用设施建设的另一个途径是实行私有化，即直接将国有企业转化为私营企业或混合式企业。在这里，私有化不再是广义上的私有化概念，而是取其狭义上的概念。即单指企业所有权的私有化，特别是将现有国有企业的单一所有权通过股份化改组变为混合所有权或私营企业。为进一步推动市政公用设施民间参与程度的不断提高，政府需相应进行一系列制度改革：首先，应该对市政公用企业进行公司化改造，使其按照商业的原那么从事经营；其次，要理顺价格形成机制和价格管理制度，尽可能地放松价格管制，在价格方面形成对民间资本的有力吸引和有效引导；再次要加快投融资体制的改革，放松民间资本市场准入的限制，形成多元化的股权结构；最后，要提高政府的诚信度以及政策的稳定性，以利于民间部门形成良好的投资预期。第五节我国市政公用事业市场化改革的路径选择要引进竞争机制市政公用行业之间的竞争是提高运营效率的先决条件要创新投资机制稳定、多渠道的投资资金供给，是市政公用物品生产的根本保障构造新的经营机制深入转换企业经营机制改革现行生产与供给一体化的模式改变目前一些公用设施经营企"大而全"、"小而全"、独家垄断的状况设计合理的价格机制逐步改善城市居民收入和消费结构建立公用行业本钱约束机制调整舆论方向随着国民收入水平提高，逐步减少企业承担社会福利本钱，不要形成“政府请客，企业买单〞的局面第四章政府在市政公用事业市场化改革中的监管第一节中国政府规制改革研究管制根本理论常见的微观监管政策的种类如下：鼓励竞争政策。自然垄断规制政策。外部性和非价值物品的治理政策。内部性治理政策。我国政府规制的主要问题政府角色的错位政府监管机构的法律监督力量不够政府监管机构独立性差，行政管理体制有待改革我国政府规制改革政府重新定位，加快政府治理改革与创新，关键是要解决职能上越位、缺位、错位问题，要建立小政府、大社会的格局，但凡市场能办的事，交由市场去办，政府的角色定位和行事方式要受WTO规那么的标准和约束。要减少管制，强化效劳意识，为经济开展创造良好宽松的环境。加强法制建设。管制改革要遵循有效性、独立性原那么、公正性原那么。第二节市政公用事业市场化改革中政府监管借鉴政府监管体制改革。政府监管机构的重建必须表达以下三项原那么，一是独立性原那么。二是法制化原那么。三是透明性原那么。建立有效的监管体系，确保市政公用产品和效劳的有效供给。政府要建立起有效的监管体系，一是要加强市场准入的管制。二是要加强价格管制。三是要创造一个公平竞争的环境。四是要建立和完善城市市政公用行业产品和效劳质量的评价考核标准。第五章政府职能定位及在提供公共产品中的角色分析第一节政府在经济活动中的角色演变西方经济学家对政府职能的认识经历了一个演变过程，这一过程大致可以划分为三个阶段。第一阶段：从亚当.斯密出版《国富论》的1776年到20世纪20年代。第二阶段：20世纪20-60年代。第三阶段：从20世纪60年代至今。第二节 市场经济条件下政府职能定位市场经济的性质市场经济是一种自由的、利己的、交换、竞争、分工和契约经济。市场经济首先表现在无论是在生产还是消费方面，经济决策自由。市场经济条件下，有效政府的职能定位第三节政府在提供公共产品中的角色分析公共产品的定义、分类及其特点。公共产品是指既无排他性又无竞争性的产品。非竞争性是指一个使用者对某种物品或效劳的消费并不减少该物品或效劳对其他使用者的供给；非排他性那么指，由于技术上的原因，或由于排除本钱太高，把任何一个消费者排除在该物品或效劳的消费之外是不可能的。私人在提供公共品方面的缺乏之处。由市场来提供公共物品有以下缺陷：一是不持续性；二是不确定性；三是市