社区福利服务

第十八章社区福利效劳第一节〓社区效劳概述一、社区效劳的概念社区效劳是指在政府的倡导和支持下、在社区范围内实施的具有福利性和公益性的各种社会效劳活动。它主要面向社区中的弱势群体成员及其家庭，也包括面向全体居民的公益性效劳活动。一般为无偿或低偿提供。二、社区效劳的特征〔一〕社区效劳的福利性福利性应当是社区效劳最根本、最本质的特征。我们将本章题目定为“社区福利效劳〞，意问题上存在一定的模糊认识，把在社区范围内发生的市场化或商业性的效劳也归入社区效劳，这是我们难以苟同的。社区效劳首先以维护、确保社会弱势群体如老年人、残疾人及其他特殊群体的最根本生活为出发点和归宿，这是它的福利特性最明显的表达。同时，随着国家和社会支持力度的不断加大，社区效劳的对象也在日益扩大，扩大到将社区全体居民包括于其中。这方面的社区效劳包括面向全体社区居民的便民利民的生活效劳、文化娱乐效劳、卫生保健效劳、环境保洁效劳等等。这方面的效劳以提高全体居民的生活质量、增强社区凝聚力和整合度为目标，是社会工作所追求的更高一个层次的目标。〔二〕社区效劳的互助性社区效劳强调充分利用社区内外的各种资源，通过社区成员之间的自助互助效劳，以及社区组织、福利机构等与居民之间的互助效劳，以满足全体居民特别是弱势人群的效劳需求。社区居民之间的互助，如邻里、街坊之间的照顾、帮困、解难、救急，很有传统特色，不仅有助于解决居民相互的实际困难，同时也能增进彼此的情感交流，这对促进社区整合显然是有利的。社区组织、福利机构等与居民之间的互助效劳，所涉及的是居民对社区组织、福利机构所开展的福利效劳方案的支持、配合、参与，社区组织、福利机构那么通过实施效劳方案，帮助社区居民解决生活难题。〔三〕社区效劳的地域性这是社区效劳和一般性社会福利效劳、专门性社会福利效劳〔如老年人效劳、残疾人效劳、失依儿童效劳〕的不同之处。社区效劳是一种属地式效劳，它以特定的社区为载体，从本社区的实际需要出发，为社区居民提供多层次、多方面、多样化的效劳。应当指出，这里所涉及的“本社区居民〞不能作简单化的理解。在农村人口快速城市化的情况下，本社区居民不仅包括原居民，也应将在该社区生活超过一定年限的“流动人口〞包括在内。不同的社区由于地理环境、文化条件、人口状况、经济开展水平等的差异，所提供的社区效劳在形式和内容上不可防止地会表达出各自的特点。三、社区效劳的功能〔一〕开展社区效劳有助于促进社会保障制度的健全与完善在过去的方案经济体制下，人们的就业和保障高度统一，被称为“就业保障制〞。在这种体制下，企业不仅是生产单位，同时也是生活单位。职工的衣食住行、生老病死，都由单位来管，造成企业“大而全〞、“小而全〞的局面，严重阻碍了企业经营效益的提高。改革以来，原先由单位承担的社会义务逐渐向社会转移，其中就包括企业承担的很大一局部社会保障方面的义务。实行社会保障制度的社会化改革，加快开展社区效劳事业是题中应有之义。从企业退休、下岗或失业的人员，一般依托社区，由社区对他们提供社会福利效劳，这已成为社会保障制度改革的方向。除此之外，自新中国成立以来，我国对孤寡老人、残疾人、贫困家庭等社会弱势人群的救助效劳、康复效劳、日常照顾，对军烈属的优抚工作等，一般通过社区来实施。这些都是我国社会保障制度的重要组成局部。显然，社区效劳的实施和加强对于健全与完善我国的社会保障制度，发挥着其他社会组织不可替代的作用。〔二〕开展社区效劳有助于解决社会问题，促进社会整合我国社会正处在快速转型时期。在这样一个时期，各种社会问题、社会矛盾大量出现，使社会秩序的和谐、稳定受到威胁，社会整合的难度加大。例如贫富的两极分化问题在我国目前阶段就比较突出，下岗、失业问题就比较严重。开展社区效劳，鼓励居民参与，特别是提倡与支持社区中的富裕阶层成员与贫困阶层成员之间的互助，有助于缓解这两大阶层之间的隔膜，缓解贫困阶层成员的生活困境，密切相互关系，消除社会敌视，这无疑增强了社区的凝聚力，促进了社会的整合。社区组织帮助下岗、失业人员实现“再就业〞，支持他们积极参与社区效劳，也是消除“社会排斥〞、促进社会整合的重要措施。〔三〕开展社区效劳有助于促进社会公平和社会公正的实现通过社区效劳的实施，维护社会弱势群体的根本生活的权利，是实现社会公平和社会公正的必然要求。造成一局部社会成员陷入困境的原因是多方面的，既有个人的生理的、心理的原因，也有社会的原因。其中社会的原因更为主要。对老年人、残疾人、下岗失业人员提供适宜的社区效劳，帮助他们解决生活中的各种特殊困难，是一个公正的社会应尽的义务。除此之外，国家、社会福利与效劳机构、社区组织通过提供和实施社区效劳，社区居民之间通过开展互助性效劳，可以促进全社会的人道主义、社会平等、社会公正价值观的实现。〔四〕开展社区效劳有助于促进人的全面开展社区通过开办社区学校、老年大学、再就业培训中心，通过组织教育、卫生、法律等等咨询效劳活动，有助于提高社区居民的精神文化素质，提高他们的生存技能。社区效劳的开展，使大量双职工家庭减轻了家务劳动和赡老扶幼的负担，使他们能有更多的闲暇时间自由支配，去追求自我完善、自我开展、自我实现。社区效劳通过互帮互助，可以培育和增进居民的亲情、友情和邻里之情、同乡之情，提高居民的思想道德素质。第二节社区效劳的起源和开展一、西方社区效劳的起源和开展〖HT〗现代意义的社区效劳最初出现于西方国家，迄今已有100多年的历史。西方早期的社区效劳以社会福利效劳的形式出现，主要为城市中的无收入或低收入的贫困群体、老年人等提供社会救济效劳，具有济贫的性质，比较单一。19世纪后期在英国伦敦出现的“汤因比馆〞是世界上第一个正式的社区效劳中心，其效劳范围有所扩大，不仅包括对贫民的生活救济效劳，还包括心理效劳、文化辅导及公民教育等。第二次世界大战以后，西方国家的社区效劳得到了更加迅速的开展，其原因主要在于：一方面，西方国家在经济高速开展的同时，由于无视了社会开展，从而带来了失业和贫困人口增加，青少年犯罪严重，老年人、儿童及妇女保护问题突出等各种社会问题，使社会不堪重；另一方面，物质生活水平的提高和生活方式的改变，使人们的新的需求不断增长，原有的社会效劳体系不能与之相适应。第二次世界大战以后西方国家社区效劳的开展较之以前出现了一些新变化：其一，和前期自发性、民间性的社区效劳相比，这时的社区效劳开始朝健全机构、完善组织的方向开展，经过半个世纪的开展，已形成比较完善的社区效劳体系；其二，在组织形式上，西方国家的社区效劳采取政府机构和民间组织相结合，专业效劳和志愿效劳、互助效劳相结合；其三，在资金来源上，采取政府资助、民间捐助、社会集资与对效劳对象的适当收费相结合；其四，在效劳方式上，采取福利性效劳与营业性效劳相结合。二、我国社区效劳的兴起和开展第一阶段为社区效劳的起步阶段，时间大致为20世纪80年代中期至80年代末期。实行改革开放以来，城市社会福利效劳需求发生了新变化：其一，改革要求企业及其他机构将原来承担的社会职能还给社会；其二，随着改革的进程，出现了多种经济成分并存的局面，无主管单位的人员大量增加，这局部人的社会效劳需要社会提供；其三，随着城市化进程的加快，农村流入城市的人口不断上升，社会效劳需求随之增长；其四，城市人口老龄化进程加快，老龄人口大量增加，对社会效劳的需求增加；其五，在市场经济条件下，社会竞争加剧，生活节奏加快，要求家务劳动实现社会化，而家庭结构的小型化，也削弱了家庭自我效劳的功能；其六，改革导致了人们生活水平的普遍提高，对社会效劳的范围、质量、形式、内容等等都提出了新的要求。第二阶段为社区效劳的推广阶段，时间为20世纪80年代末至90年代初。1989年9月，国家民政部在杭州召开全国城市社区效劳工作经验交流会，提出了在全国广泛开展社区效劳的要求。此后，社区效劳工作在全国范围内全面推开。为推进社区效劳朝着标准化的方向开展，1991年11月，民政部在北京召开全国社区效劳工作研讨会，就社区效劳的内涵和外延、地位和作用、组织和管理等重要课题进行了深入研讨，确定了社区效劳的福利性质，其内容主要包括老年人效劳、残疾人效劳、优抚对象效劳以及便民利民效劳等。这一界定有助于消除在一些地区出现的“把社区效劳当个筐，什么东西都往里装〞的不利于实际推进社区效劳工作的倾向。第三阶段为社区效劳的深入开展阶段，时间为20世纪90年代初至世纪末。1992年邓小平发表了视察南方的重要讲话。同年召开的中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。在这样的大背景下，党和政府开始探索在市场经济条件下实现社区效劳的可持续开展的途径。第四阶段为社区效劳和社区建设协调开展的时期，时间为21世纪初。早在20世纪90年代，随着经济体制转轨、政治体制改革和社会结构转型的深入，社区效劳的范围不断扩大，社区卫生、社区文化和社区治安等方面的具有综合性内容的工作(实际上属于“社区建设〞)也被参加进来，“社区效劳〞的概念对此已经无法包容和涵盖，于是国家民政部提出了在基层政府领导下开展社区建设的思路，受到中央政府的高度重视。第三节社区效劳的根本内容唐忠新认为，世纪之交中国城市社区效劳的主要内容大致可概括为以下几个方面：〔1〕面向各类弱势人群和优抚对象的福利效劳。其中又可细分为以下五个方面：为老年人提供福利效劳、为残疾人提供福利效劳、为优抚对象提供福利效劳、为少年儿童提供社区效劳、为贫困者提供福利效劳。〔2〕面向普通居民的便民利民的日常生活效劳。〔3〕面向辖区企事业单位机关团体的“后勤〞效劳。张乐天等将社区效劳的根本内容划分为几个大的系列：〔1〕老年人效劳系列。含养老效劳、健康效劳、生活效劳、文教方面的效劳及再就业效劳等内容。〔2〕少年儿童效劳系列。含少儿生活效劳、社区教育效劳、对特殊青少年的教育效劳等内容。〔3〕残疾人效劳系列。含教育效劳、劳动就业效劳、康复效劳等内容。〔4〕便民利民效劳系列。张峻屹等将社区效劳的主要内容概括为11个方面：〔1〕为老年人效劳。含养老效劳、健康效劳、再就业效劳、老年婚姻效劳等。〔2〕为残疾人效劳。含残疾人安置、康复、生活效劳等。〔3〕为优抚对象效劳。〔4〕托幼效劳。含兴办托儿所、幼儿园、少儿辅导站、儿童文娱场所等。〔5〕青少年教育效劳。〔6〕便民利民、邻里互助效劳。〔7〕家庭劳动效劳。指社区组织为居民家庭提供日常生活效劳。〔8〕民俗改革效劳。如婚丧习俗改革等。〔9〕社区文化生活效劳。〔10〕社区卫生效劳。含医疗康复和环境卫生等。〔11〕治安调解效劳。〖夏学銮将中国城市的社区效劳划分为六个方面的内容：〔1〕个人为社区效劳。含社区居民不定期地参与保护社区环境的清洁卫生工作和其他社区公益活动、社区志愿者的定期社区效劳。〔2〕人际相互效劳。每个社区居民既是效劳的主体，又是效劳的对象。〔3〕社区和企业相互效劳。如“街企共建〞和街企之间的双向效劳等。〔4〕社区为居民效劳。〔5〕政府为民政对象效劳。这是社区效劳与民政工作相结合的结果，含为“三无〞对象和优抚对象等的效劳。〔6〕政府为社区效劳。其次，社区效劳的内容或范围也是在变化开展中的。就我国目前实际而言，针对社会弱势群体、特殊群体〔如优抚对象〕的福利效劳应是社区效劳的主要或重点内容。面向全体居民的社区效劳即便民利民效劳不是现阶段社区效劳的重点，且主要以有偿〔低偿〕效劳的方式提供。当便民利民效劳与福利效劳发生冲突时，应当首先保证前者，而不是相反。第三，目前学术界大多从效劳对象的角度来划分社区效劳的内容，这种划分比较通俗易懂，便于实际工作部门、社区、社会工作者把握社区效劳的内容构成。从主体的角度，亦即从效劳提供者的角度来划分社区效劳的内容，应该说是一种很有学术价值的且目前并不多见的独特的划分方法；但在市场经济的条件下，社区效劳的主体日益复杂化、多元化，从主体角度出发的划分方法把握起来有一定难度。二、本书对社区效劳根本内容的归纳〔一〕为社会弱势群体提供的效劳1以老年人为对象的社区效劳这是社区效劳最根本的内容之一。我国已于2000年进入老龄化社会，老年人口已占总人口的10%以上，在城市特别是大中城市，老龄化速度更快。正因为如此，对老年人的照顾效劳便成为一个突出的社会问题。根据国外经验，开展社区老年效劳具有非常明显的意义。2以残疾人为对象的社区效劳残疾人是社会上一个存在特殊困难的群体，其人口数量的绝对值比较大。为残疾人提供社区效劳也是各国社区效劳的根本内容之一。残疾人在社会生活中所遭遇的困难很多，如日常生活困难、劳动就业困难、接受教育困难、婚姻择偶困难、身心康复困难、社会活动困难等等。为残疾人提供社区效劳就是针对他们所存在的上述各种困难，采取各种应对措施，帮助他们补偿自身缺陷，克服环境障碍，从而能够平等地参与社会生活，并与其他居民一样共享社会开展成果。3以少年儿童为对象的社区效劳这方面的效劳又可分为以普通少年儿童为对象的社区效劳和以特殊少年儿童为对象的社区效劳。〔1〕以普通少年儿童为对象的社区效劳。这方面的效劳可包括：开展少儿福利设施，如托儿所、幼儿园、少儿活动中心等，为少儿的健康成长创造更加适宜的条件；为幼儿园及小学低年级学生提供接送和照看效劳，为中小学生提供午餐效劳等，从而为双职工家庭解除照顾幼儿、接送子女上学的困难；开展针对少年儿童的社区教育，包括知识技能教育及思想品德教育，以稳固学校教育的成果或弥补学校教育的缺乏。〔2〕以特殊少年儿童为对象的社区效劳。对身心残疾、失依儿童，社区可通过兴办儿童福利院等设施，对他们施以特殊照顾，不仅使他们能够保持根本生活，而且对他们施以适宜的教育，培养他们适应社会生活的能力和自立的技能。对“问题儿童〞，社区可提供帮教效劳。通过成立由社区各相关机构及家长联合组成的帮教小组，对“问题儿童〞加以教育和引导，可使他们迷途知返。对被有关部门解除管教的“失足〞少儿，社区应配合做好他们的安置工作，以防止他们重新走上违法犯罪的道路。4以贫困者为对象的社区效劳在社会转型与经济转轨加速推进的情况下，城市中的贫困者除过去的“三无〞人员之外，又出现了大量新的贫困者。我国目前大量存在的失业、下岗人员便是这样的新贫困者。这些新贫困者从原单位下岗、失业后，一般集中生活于社区，为社区效劳增加了新的任务。〔二〕为社会优抚对象提供的效劳社会优抚的对象包括革命烈士家属、牺牲病故军人家属、革命伤残军人、现役军人家属、复员退伍军人和其他特殊对象。对社会优抚对象实行优待抚恤，开展社区效劳，不仅实际解决了他们生活中的困难，更重要的是表达了政府对他们的关心，这将直接影响到军人的服役情绪，关系到部队的建设、国防的稳固乃至整个国家的平安稳定。为社会优抚对象提供社区效劳主要涉及帮助他们排解养老、住房、就医及日常生活困难，为行动不便者及时领取国家抚恤金、政府的定期定量补助和临时补助，对现役军人家属的就业、就学、入托等提供切实帮助，开展多种形式的拥军优属活动、军民联谊活动等。〔三〕为社区全体居民提供的效劳这方面的社区效劳涉及社区居民生活的各个方面，几乎无所不包，无处不在。如社区可设立各种代办效劳站、效劳点，代居民买米、送煤、换煤气、传呼、煎药煮饭、看护病人等；社区医院可为卧床不起、行动不便的病人设立家庭病房，送医送药、上门效劳；设立昼夜效劳商店、饭店、理发店、洗衣店、寄放店、维修点，方便居民购物、吃饭及日常生活；社区还可开展各种咨询、介绍效劳，等等。总之，社区通过开展此类效劳活动，能够切实解决居民生活中遇到的各种问题和困难，为居民生活提供种种便利。应当指出，此类社区效劳一般是有偿效劳，不过收费低廉，属低偿效劳，充其量保本运行，福利性或公益性依然是此类效劳的特点。实行有偿效劳的目的是为了效劳的持续开展和良性循环。目前，针对社区全体居民的效劳还不是我国社区效劳的重点。但随着社会的进一步开展，这方面效劳的地位会不断上升。第四节社区效劳的实施一、建立社区效劳的管理机构实施社区效劳，需要建立一个行之有效的组织管理体系。这是规划、协调、指导和标准社区效劳工作的制度或组织保证。从组织建制和管理权限划分，我国的社区效劳一般归属民政部门。其原因在于，我国的社区效劳是过去长期实行的民政效劳的扩展；社区效劳所依托的基层政权和居委会属民政部门主管，由民政部门推展社区效劳顺理成章。由民政部门主管的社区效劳，从管理体制及组织设置上看，在中央一级，一般设置相应的社区效劳主管机构，即“社区效劳办公室〞，实行宏观管理和指导。在城市一级，一般建立市〔区〕、街道〔乡镇〕、居委会三个层次的社区效劳管理机构，由市〔区〕政府牵头，以街道为主体，以居委会为依托，形成社区效劳领导与管理体系。具体来说，在市〔区〕层次，分别成立社区效劳指导委员会，由分管民政工作的市〔区〕长担任主要领导，民政、建委、工商、财政、文化、卫生、教育、劳动、公安、工会、团委、妇联、老龄、残联等各相关机构的主管领导为成员。指导委员会的办公室设于民政部门，负责社区效劳的日常管理、协调工作。街道〔乡镇〕一级也成立相应机构，确定和实施效劳工程，检查、指导、催促居委会开展社区效劳工作。居委会也应成立社区效劳工作委员会，由居委会主任负责，吸收相关人员及居民代表参加，具体组织、实施社区效劳。以上不同管理层次的机构设置一般是上下对应的，所不同的在于管理权限的差异。二、制定社区效劳规划管理机构建立以后，为实际推动社区效劳的开展，应根据不同社区的实际情况，制定社区效劳规划。我们在此不打算论述涉及宏观层次的社区效劳规划，仅就特定社区的效劳规划的制定稍作说明。制定社区效劳规划应立足现实，放眼未来，微观考察和宏观分析相结合。这些可以看做总的指导原那么。具体而言，在着手制定社区效劳规划之前，应对社区进行全面深入调查，以了解社区效劳的现状、问题〔需求〕、资源等各方面情况，确立社区效劳的总体目标，并以此为根底，进一步确立社区效劳的近期目标和远期目标以及为实现这些目标所应采取的具体措施和步骤。具体效劳工程的设计应由小到大，由简到繁，先易后难，分期实施；在设计具体措施与步骤时，要切合实际，既有科学性，又便于操作。还应看到，社区效劳规划实际也是社区建设规划乃至整个城市规划的组成局部，在制定社区效劳规划时，应注意它们之间的协调配套。三、筹集社区效劳资金开展社区效劳，应有比较充分的效劳资源。社区效劳资源包括资金、设施〔设备〕、信息、技术等诸多方面，其中资金是最根本的。管理机构的运作、效劳人员的聘用、效劳设施〔设备〕的提供、效劳活动的开展，都离不开资金。因此，不断拓宽筹集资金的渠道，多方筹集社区效劳资金，就成了实施社区效劳规划的根本的前提条件之一。四、社区效劳的人力资源配置合理的人力资源配置也是开展社区效劳的根本条件之一。国外的社区效劳一般分为公立组织和私立组织两种组织形式。就我国社区效劳人员配置的现实而言，其问题主要表现为：其一，社区效劳的专业化程度尚很低，受过社会工作专业培训的人员所占比例极低。〖其二，在基层社区从事社区效劳的人员，包括管理人员〔居委会主任〕一般为离退休的老年人、下岗职工、待业青年等，从社会分层的角度而言，这些人员的社会声望一般较低，导致社区效劳的职业声望一般较低，人们一般不愿从事社区效劳事业。其三，从年龄结构看，从事社区效劳人员一般年龄偏大。以上是一些亟须解决的问题。应当逐步加强社区效劳的专业化建设，将社区效劳作为社会工作领域的一个重要的专业方向，通过学校培养、在职培训、自学提高等多种途径，提高社区效劳人员的专业化水平。同时，通过专业化建设，提高社区效劳人员的职业认同和社会声望，以稳定社区效劳的队伍，并增强社区效劳职业对中低年龄人员的吸引力，以改善社区效劳队伍的年龄结构。五、鼓励居民参与社区效劳涉及全体社区居民，没有社区居民的积极响应和热心参与是难以取得预期效果的。要做到这一点，就必须深入居民之中进行广泛的宣传发开工作，以使全体居民都能了解和关心社区效劳，取得他们对社区效劳的积极支持和配合。要使社区效劳工作持久地开展下去，还必须通过精心设计、组织的活动，增强居民的社区意识、社区认同感和归属感，使居民更加自觉地参与社区效劳与成员互助活动。目前社区效劳的参与人员主要为离退休人员，其他成员参与率不高，也未实现制度化、经常化，这是不利于社区效劳的长期开展和健康开展的。因此，要采取切实措施鼓励社区各方面、各层次成员都参加到社区效劳的队伍中来，特别要鼓励社区中青年居民参与社区效劳，以优化社区效劳的年龄结构，提高社区效劳的效率；鼓励文化层次较高的居民参与社区效劳，以促进社区效劳上档次；在鼓励、发动居民参与社区效劳时，要注意发挥居民中的骨干成员的作用，通过他们带动、影响其他居民的广泛参与。本章要点1社区效劳是在政府的倡导和支持下、在社区范围内实施的具有福利性和公益性的各种社会效劳活动。社区效劳和西方国家的“社区照顾〞一词的涵义既有联系又有区别。