完善我国农村集体土地征用及补偿制度的法律思考

【内容提要】我国法律对农村集体土地的征用及补偿制度存在缺陷，实践中征地和补偿过程引发了一系列问题，农民的权益不能得到法律的充分保障，由此激发了大量社会矛盾。如何来完善现有的征地和补偿制度，如何做到确实保护被征地农民的权益，本文就此进行探讨。【关键词】集体土地征地征地程序权益补偿救济

随着经济的发展，社会对土地的需求也越来越大，农村集体土地不断地被征用。但是由于我国现行的土地法规存在着缺陷，在征地及相关的补偿等过程中引发了众多问题。被征地农民的权益受到严重损害。农民是弱势群体，而被征地农民则是弱者中的弱者。如何来确实保障他们的合法权益？笔者试图从目前土地征用现状及相关法律规定进行分析，提出解决方式和建议。一、土地征用的基本内涵我国的农村土地征用是发生在国家与集体之间所有权的转移，是国家为公共利益的需要，依法强制取得农村集体土地并给予相应补偿的行为。土地征用具有强制性。二、我国农村集体土地征用过程中存在的问题目前我国的土地所有权归属只有两种：一是由国家所有，二是农村集体所有（因此作为个体的农民是不享有土地所有权的，只有土地使用权）。农村土地征用就是发生在国家与集体之间所有权的转移。这种看起来简单的所有权转移，在实践中却长生了大量的问题。（一）被征地农民的权益受到严重侵害，生活失去保障，社会秩序不稳定。土地是农民的重要生产资料，征地实际上让农民失去了一项重要的资源的财产利益，同时也失去了与土地相关的一系列权利。而征地补偿标准又偏低，补偿还经常无法到位，劳动力安置难以得到解决，从而产生了许多纠纷，影响社会的稳定。浙江省一项调查表明：如果征地成本为100，被征土地收益格局大致是政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织近三成，农民仅仅占5%至10%。此例可以证明该论点。因为失去土地耕作且没有得到相应补偿，大量的被征地农民成了失地又失业的人，生活极为困难。因此许多农民选择进城打工，形成城市“边缘人”，从而成为社会不稳定的因素之一。（二）土地征用中“权力寻租”现象严重《土地管理法》第四十五条、四十六条规定了征用土地的批准权和相关程序。由于这两条的规定相当原则，这就为某些地方，某些官员违规批准征地提供了广阔的权力寻租空间。他们借着法条的不足滥用国家权力，以权谋私。许多地方更是打着“公共利益”的旗号为地方利益着想，扩大征地范围，为一些商业目的用地提供方便，使农用地保有量减少，损害农民和国家的利益。比如，《河北日报》2001年8月29日发表了一篇名为《权力寻租害莫大焉——邢台土地批租领域特大“窝案”引发的思索》。文章报道以原邢台市副市长段钢为首的20名多政府官员利用职权非法批租大量土地，造成国家和农民利益的极大损失。仅为邢台市交通局代办征地手续，为高速公路征地时的自批自征自卖，以及为邢台市经济实用住房中心征地时涂改地价、少交费用这3笔，就使国家资产流失近2000万元。同时据有关统计数字表明，2000年上半年，邢台市发生的20起赴省上访中，就有10起与土地批租有关。（三）扰乱了地产市场1、各级政府大建开发区、工业区，圈占了大片农地，虚抬地产价格。近年，我国房地产市场持续发热，大有房地产泡沫经济的现象与此是脱不开关系的。2、在集体土地所有权出让繁琐，费用高昂（特别是其中的寻租）的情况下，各种规避手段滋生，致使土地供应量违规上扬，从而扭曲了市场价格，误导了资金流向，地产市场的虚假繁荣也就难免会出现，影响了国民经济的健康运行。三、影响我国农村集体土地征用的制度障碍在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几个方面。(一)立法对“公共利益”的概念界定模糊《土地管理法》第二条第四款规定：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。但是法条并没有解释何为“公共利益”。而学术界对什么是“公共利益”则是众说纷纭，没有一个统一的标准。有学者认为公共利益就是国家利益；有的学者则认为公共利益实为社会整体利益；还有学者则持公共利益以个人利益为基础，是个人利益的相加的观点。部分学者认为公共利益的主体是公众，不能和个人、集体相混淆，也不能以国家来代替。由于法条和理论的双重缺陷，导致了公共利益的概念模糊不清，使征地目的不明确征地范围扩大化。这就使地方政府在征用农地时常常故意曲解公共利益的意思，为地方谋取利益而弃国家利益于不顾，将带有营利色彩的基础设施和医疗等商业目的用地纳入征地范围。（二）土地征用制度不合理，补偿范围狭窄、标准偏低根据《土地管理法》第四十七条规定征用土地按土地的原用途给予补偿；征用耕地的补偿费用只包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。如果是菜地则还有新菜地的建设基金。征用耕地的土地补偿费用为该耕地被征用前3年平均年产量的6到10倍。每一个需要安置的农业人口的补助费用标准为该耕地被征前3年平均年产值的4至6倍，但是最高不超过15倍。耕地补偿费和安置费两者相加不超过30倍。青苗及土地附着物补偿费标准由各省、自治区、直辖市规定。国务院发展中心初步测算，即使按每亩耕地产量2000斤，粮食价格0.5元/斤计算,则一亩地年产值为1000元.即便按十倍年产值补偿也不过1万元。即使是如此低的补偿标准，地方政府还是要克扣、拖欠补偿费用。如1999年福建漳浦机场征地，建设单位与地方达成协议；水田2000元/亩，旱地1000元/亩，明显低于法定最低补偿标准。2001年四川318国道征地应按1014元/亩测算补偿而当地政府却按650元/亩计算。许多地方政府就是这样“以地生财”的。农民权益怎能不受损！青苗及土地附着物补偿由各省市自定，但普遍也不高。江苏盐城每亩只有几百。厦门市每亩则不低于2540元。而福建省的标准则是农作物按前三年平均年产值的一倍。南京室规定按一季农作物的产值计算，能收获的不予补偿。泰州市规定一般以被征用土地前三年产值的50%计算，一⒊土地的回转。土地是极其珍贵的不可再生资源，应该合理有效地利用土地。由于我国的土地所有权是单向流转的，所以回转并不是指从国有回到集体所有，而是指复耕。回转的原因是：①征地行为被撤消②土地征用目的的落空，比如不可抗力的发生、用地单位建设资金无法到位。回转步骤。首先公告，包括复耕的原因、范围、复耕的方案。其次是对已经开发的被征用地开始复耕。最后实行承包或者用做它用。这样才尽可能减少土地的大量闲置荒废。（五）构建被征地农民权利的救济途径。⒈司法救济途径，即裁决和诉讼途径。农民认为征地行为的内容和程序不当的，农民可以向有关行政机关申请行政复议和向法院提起诉讼。认为的内容是指①审查不清，即征地目的不合法。②政府无权或越权批准征地。③未履行征地公告义务的或者公告内容不完整的。④没有按征地公告的征地补偿方案进行补偿或者迟延安置等。⒉征地方案必须征得被征地农民的同意，否则不得进行征地。⒊被征地农民认为集体经济组织侵占、挪用了征地补偿费用或者补偿费用分配不均的，被征地农民可以提起民事诉讼。（六）设立被征地农民的社保基金。当前的农村社会保障是一种以“家庭保障为主要的保障方式，土地为社会保障的主要载体和保障基金的主要来源”的保障机制，农村社会保障又回归到非制度化的状态。因此征地补偿费用应该按合理的分配方案分配，尽量做到不让被征地农民在失去土地使用权的同时还失去金钱和相关财产权益。在征地补偿费中拿出一部分作为被征地农民的社保基金，确保被征地农民即使在没有或者尚未得到安置时也不必为生活所迫。这样不仅可以是农民的权益得到保护还可以减少纠纷的发生和被征地农民因告状无门而采用不当手段闹事影响社会安定。保证社会秩序的稳定。结语土地是国家的垄断性资源，其商品化在不断得到承认。因此农村土地征用问题的公平合理的解决，不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源，而且涉及到整个社会的稳定、安定。司法机构既要尊重行政权力，同时也要勇于正确表达对立法的理解和对行政合法性的判断，努力坚持司法独立和公正，对农村土地征用过程中的纠纷应加大司法审查力度，维护广大农民的合法权益和是国家利益得到