关于农村土地经营权信托流转法律问题调查

关于农村土地经营权信托流转法律问题调查目录TOC\o"1-3"\h\u一、调查背景 一、调查背景农村土地经营权信托流转制度从国外引入中国后，其合法性、合理性一直备受大众关注。综观现有研究文献和实例研究，农村土地经营权信托流转法律问题主要集中在法律依据、关系认定、登记公示、受托人风险等法律问题上。本报告对农村土地经营权信托流转制度的法律依据问题进行调查，分析委托层面的法律关系问题、信托层面的法律问题以及受托人风险问题，探求农村土地经营权信托流转制度的优化路径。二、调查时间2023年3月15日至2023年3月30日三、调查地点滁州市定远县青山镇乡村四、调查单位部门滁州市定远县青山镇居民四、调查内容本次调查，发现信托层面、受托人风险主要存在如下法律问题：（一）信托层面的法律问题从信托流转的角度来看，土地经营权信托流转属于一种全新的流转方式，在流程管理环节上对关系主体会产生一定的法律风险。农户作为土地经营权信托的委托人和受益人，由于其个体的身份，对土地信托的理解能力有限，会在一定程度上增加土地经营权信托流转风险，主要表现在以下几个方面：1.受托人选用风险农户可能需要对众多土地信托机构进行选取。但是由于评估能力、认识能力等方面存在一定的局限性，容易在选取受托人上出现选任错误。一旦选定受托人就获得了较长的信托时效，而由于收益缓慢等因素，很容易导致农户一定的经济损失，但是迫于信托机构、集中土地流转的政府部门的权威，农户不能有效地表达自身救济意愿，使得农户的权益造成重大损失。2.收益不明风险造成委托人利益不明主要有以下几种情况：一是信托机构是以盈利作为目的的机构，在信托合同进行签署的时候，以利益作为参照，必然会在一定程度上损害农户的权益。农户出于合作考虑，也会让利一部分给信托机构。在认知能力、法律知识等有限的情况下，容易掉入信托机构设定的“合同陷阱”，其收益会进一步收缩。二是当信托关系成立之后，农户对土地经营权的掌控脱离，由信托机构经营和管理，所取得收益都是取决于信托机构的诚信和财务状况。尽管农户具有一定的知情权，但是由于缺乏亲身管理经营的实践，难免会造成信息不对称，难以掌握真实的收支情况。若是信托机构进行暗箱操作，必然会给农户收益带来一定损失，而农户不知情或者难以对这种损失进行补救。（二）受托人风险问题受托人作为信托关系中的一方当事人，其履行职责的可靠性问题直接影响农户的收益，风险主要集中在以下几个方面：1.信用风险信任是维系信托关系的基础，农户信任信托机构，而信托机构要忠诚委托人，履行自身职责。在信托合同的作用下，受托人应该全面履行自身职责，尽力实现委托人的利益。但是，随着土地经营权信托流转的逐步展开，以往受托人不获得报酬的规定发生一定的变化，而是规定其不应获得信托合同之外的收益。若是经营管理过程中信托机构对土地经营权流转信托业务纳入“竞业禁止”的规定范畴，其相关收益应该归为农户。在开展信托业务的时候，信托机构要坚守本心，以信托合同作为提要，不为市场价格波动而破坏信托合同的规定。同时，为了避免与受托人出现信任危机，要强化信托机构的内部管理，找出可能产生的内生性问题，保障土地经营权信托流转实践有效开展。2.投资风险信托机构在信托合同的支撑下，要积极开展相应的业务，以便更好地为委托人提供收益。在当下的信托法的支撑下，信托机构在经营和管理信托土地上具有很大的决定权和裁量权，能够对土地经营权实施出租、利用等行为，以便获得相应的盈利。出租、出借等投资行为带有一定的风险性，为此，信托机构要积极审时度势，在保证信托财产安全的前提下进行投资创收。要合理投资，信托机构必须具备市场调研、经营权管理、政策研判等能力，能够有效地维护委托人的权利。诸如，信托机构应用土地经营权的时候，需要做好政策调研工作，明确知道哪些是法律和政策的限制情况，同时要探查市场行情、利用相关的扶持政策、调查历年的需求和价格情况，保障投资决策的准确到位，避免因为评估不足、调研不足等而导致预期收益下降，难以达到相应的收益目标。3.权利瑕疵农户在委托信托机构实施土地承包经营的时候，需要综合考虑信托机构的资金能力、投资能力、管理能力等，同时，还应该考察信托机构借助信托合同实施相关业务的合法合规的能力。但是，在实践中，部分信托机构为了获得最大的经济收益，在信托土地上进行商业化运作，开展“小产权房”、商业住房等非法行为，严重损害受托人的权利，擅自更改了土地用途，可能要面临相关的民事、刑事责任等风险。当然，在经营管理的过程中，受托人还要面临市场的风险，诸如汇率利率的波动、政策变动等，都会在一定程度上损害收益。为此，做好市场研判、政策分析等工作，对于信托行为的开展具有积极的作用和意义。（三）存在问题的完善建议1.明确将农户作为信托合同、委托合同的第一委托人在土地经营权流转实际操作过程中，由于农户与集体组织、地方政府等形成多层次的委托关系，使得最终的信托合同的委托人并不是农户本人，这可能严重损害农户的相关权利。为此，要明确农户的主体资格，在委托合同、信托合同上确定其是第一委托人。农户作为我国法律赋予的土地经营权的主体，是信托财产的委托者和受益者。同时，明确农户的第一委托人地位，也有助于对集体组织、地方政府的相关行为进行相应的监督和监管。在信托法律上，集体组织、政府部门实施信托行为是不被法律所认可的，只有将农户主体地位进行落实和明确，避免农户和土地经营权之间悬空，才能更好地保障相关权益。农户担任委托人有以下几点依据：第一，在我国法律法规中，农户是农村土地承包经营权的绝对主体，并拥有信托财产权。第二，在我国的《信托法》中，要求委托人是一个具备完全民事行为能力的自然人，而拥有农村土地经营权的单个农户自然就符合《信托法》中对于委托人的要求。第三，从权益保护层面来看，明确农户的第一委托人地位，可以视为是对政府和信托公司在信托行为中的一种监督。若直接是以政府为委托人，那收益自然也就属于政府或者村委会等。如果农户没有委托人的主体地位，那自然无法拥有委托人的权利，自然也就无法保障自身的权益。第四，我国推进土地信托流转的主要目的是为了活跃土地市场，更好地发展农村经济，并提高农民的收益。农户作为农村土地经营权的合法权利人，毫无疑问应当为受益人主体，若不对农户的受益人主体地位加以明确，那么便失去了信托的本质意义。总而言之，应明确农户委托人、受益人的主体地位，从而保障我国土地流转市场的健康运行以及农户正当的合法权益。2.优化土地经营权信托流转立法，完善登记公示制度在我国，由于立法上信托登记生效主义的严格规定，导致信托实践的灵活发展在一定程度上受到约束，进而影响到我国土地经营权信托流转的进一步发展。为更好地解决这一问题，就需要将信托登记对抗主义纳入到信托登记效力内，采取登记生效主义与登记对抗主义相融合的立法选择。同时，需要完善农村土地经营权信托登记公示制度，提升信托行为的公示效力。换言之，在土地经营权发生信托流转时，应做好统一的信托登记公示工作。另外，信托机构“保底承诺”效力认定应该放宽，避免因为受托人“保底承诺”失控而影响农户的实际收益导致风险的产生。放宽保底承诺规定有两方面原因：一方面，从农村土地经营权信托流转机制中信息分配的角度来看，委托人或者受益人与受托人之间信息通常存在不对等的情况。作为委托人、受益人的农户无法全面了解作为受托人的土地信托企业的基本信息，比如企业信用、企业资质等，除了法律要求必须公开的信息外，农户一般是无法了解土地信托企业在具体管理过程中究竟面临怎样的风险，这在一定程度上降低了委托人对土地信托企业创造收益的信心，从而影响农村土地经营权信托流转的发展。另一方面，从农户基本利益保障的角度来看。农户作为处于弱势地位的委托人、受益人，在直面强势的土地信托企业时，双方的实力明显存在失衡。如果强势一方为利益所驱使，那势必会让弱势一方利益受损的可能性不断提高。除去以上因素，土地保护农民基本生存的内在功能也需要一定的收益。如果农民参与土地信托项目长期无收益，那也就失去了参与信托的意义。因此，在农村土地经营权信托流转领域中，立法应认可保底承诺条款的效力。3.加强信托机构内部的自我监督管理近年来，我国信托行业的发展逐渐规范化，并且信托行业在运行的过程中，一定程度上对各个信托机构的产品、服务质量和竞争方式等进行了有效的监督，从而更好地维护了竞争交易的公平性。当前在我国现有的土地信托机构，大部分是由地方政府组织设立的，市场化程度不高，所以信托专业水平普遍较低，并且自我监督意识也比较淡薄。因此，信托行业应该设立相关的稽查部门或者在信托公司设定监管部门或者岗位，定期审查信托相关业务，保证信托相关业务始终处于合法合规的范畴，避免其损害到农户合法权益。同时，信托公司也应构建监管督查小组，对土地信托业务进行把关，推动该行为的开展，真正为乡村振兴发挥重要作用。通过以上措施，来加强土地信托机构内部的自我监督管理。