公共管理学学科建构的过程与依据

公共管理学学科建构的过程与依据

公共管理作为一门学科，在中国的成长只有不到20年的历史。

对于一门学科的成长来说，这只能说是刚刚起步。为了使公共管理学

的发展能够走在一条健康的道路上，为了使其更多地助益于中国的社

会治理及其变革，同时也出于对整个世界遭遇全球化、后工业化挑战

时所谋求的社会治理变革作出贡献，我们需要对这个学科范围中的研

究进行总结和反思，需要对这个学科在中国社会治理变革中已经发挥

的作用作出评价，需要对公共管理学科与相邻学科之间的关系进行梳

理，需要对公共管理学科未来的发展方向以及所应承担的科学使命提

出一些预测性的意见。最为重要的是，公共管理学科在中国社会治理

实践中发挥作用的途径是否需要优化，我们能否从中国社会治理的实

践出发作出自己的理论建树，能否根据中国特色社会治理的要求自觉

地进行学科规划、形成系统化的知识体系，等等。这些问题都需要我

们通过研究作出回答。回顾公共管理学在中国的建构过程，梳理这门

新兴学科与相邻学科之间的关系，特别是正确认识公共管理学与时代

现实之间的关系，可以提高我们对这门学科建构的自觉性。

一、公共管理学是一门新兴学科

近代以来，社会发展的基调表现为社会分化，一部工业社会的发

展史也就是社会分化的历史。整个社会分化成了不同的领域，其中，

科学也构成了一个相对独立的领域。就科学自身的发展来看，其同样

处在分化过程中，每一门新学科的出现都意味着科学分化出了一项新

成果。今天，呈现在我们面前的是诸多学科，无论是在自然科学还是

社会科学的类别中，都存在着数不尽数的学科。进入21世纪，我们

又拥有了一门新学科一一公共管理学。即使我们并未刻意地强调公共

管理学是一门学科，但在科学研究和教学实践中，我们已经确定无疑

地将公共管理学默认为一门学科。显然，公共管理学这门学科的出现

是合乎工业社会的发展逻辑的，也就是说，它是在科学持续分化的过

程中新近生成的一门学科。这一点应当说不是一个需要质疑的问题。

但是，在近代以来形成的形而上学的思维逻辑中，几乎每一门学科都

会对自身发出追问，会对自身是否构成了一门相对独立的学科作出探

讨并形成结论。所以，我们也需要对公共管理学是否是一门相对独立

的学科这个问题作出回答。

定义一门学科可能有多种路径和方法，也会有多种标准。我们认

为，定义一门学科需要重点考虑以下四个方面。

第一，一门学科得以成立至少应当有一个完整的概念群落，概念

之间的关系应当是按照一定的逻辑关系排列起来的，概念的展开应当

呈现出层级化，即可以将概念分成多个层级，并使概念排列起来后所

构成的体系具有秩序，从而以知识的形式出现。或者说，概念之间有

着一定的逻辑结构，种属分明。同时，每一个概念的使用又都能够得

到相邻概念的支持，对一个概念的定义也可以在种加属差的路径中得

以完成。

第二，一门学科应当拥有自己的问题阈，即拥有一个相对稳定的

研究对象，而且问题阈是依层次展开的，在每一个层次上都有着既相

互关联又有所区别的若干个问题阈。问题阈也像概念群落一样呈现出

树状结构。

第三，一门学科还应当有多种理论，即拥有若干个相互竞争的理

论。这些理论使用共识性的概念、建立在共同的知识基础之上，但由

于其使用的方法和对问题观察的角度和深度不同而成为不同的理论,

而且，这些理论在论辩中能够推动知识的增长。这些理论在作用于实

践的时候，也可以达成折衷方案。就学科与理论的关系而言，如果没

有多种相互竞争的理论，也就意味着一个学科并未确立起来。

第四，在工具的层面上，一门相对独立的学科应当拥有属于自己

学科的方法。也就是说，如果一个学科未能发明出一套属于自己的方

法的话，那么，在借用了其他学科方法的过程中，也应整合出具有自

身学科特征的方法。当然，这种属于本学科的方法是主导性的，在更

为具体的研究方法方面并不排斥来自于其他学科的方法。而且，这门

学科的主导性的方法能够包容那些来自于其他学科的具体研究方法。

从上述这四个方面来看，在今天，如果我们说公共管理学已经成

为一门相对独立的学科的话，或许依然较为勉强，甚至可以说是存疑

的。但是，如果我们并不是把公共管理学作为一门成熟的学科来看待,

而是把它作为正在成长中的学科，或者把它作为一门亟需建立的学科

对待，那么，就可以忽略上述四个标准。那样的话，我们只需要一个

标准，就是提出这样的一个问题：既有的社会科学中的各门学科能否

满足社会治理的现实要求？如果不能作出肯定回答的话，也就意味着

需要一门新的学科来研究和回答社会治理中的诸多新的问题。[1]

在社会治理的现实中确实存在着一些政治学、社会学、管理学、

经济学、法学以及公共行政学等学科共有的盲区，需要有一门新的学

科来加以填补。20世纪初，公共行政学之所以能够从政治学中脱胎

出来，就是因为行政的管理化而出现了一个政治学的盲区，需要通过

公共行政学科的建立来解决政治学无法回答的问题。现在，公共管理

学作为一门学科出现，也是因为出现了一些在传统的成熟学科框架中

无法回答的新问题。或者说，基于传统的成熟学科，已经不能对这些

新问题作出令人满意的回答。在此意义上，我们认为，公共管理学是

一门正在成长中的学科，它根植于社会治理现实的要求，因而，不能

够满足上述所列的用来衡量一门成熟学科的标准。但是，用来衡量一

门成熟学科的标准却是公共管理这门学科发展的方向，需要我们自觉

地按照那些标准的要求去建构这门学科。只有在这方面取得了积极进

展，公共管理学科才可以说是一门拥有了独立性和自主性的学科。否

则，学者们的研究工作就会遇到缺少学科话语的问题，也无法在学科

之林获得本应属于自己的话语权。[2]

20世纪70年代以来，交叉研究得到了极大的推崇，但是，交叉

研究仅仅是科学研究中的一种过渡现象。因为新的科学研究对象出现

了，而相应的专门针对这一研究对象的学科尚未生成，才出现基于旧

的学科框架下所开展的交叉研究。由于旧的学科中的单一学科在研究

这些问题时会显现出力有不逮的情况，必须谋求交叉研究的方式予以

解决。一般说来，这些新的问题应当是对人类社会有着重大影响的，

通过科学研究去回答这些问题具有急迫性。在新的学科尚未出现之时,

通过交叉研究来回应这些新出现的问题，显然不失为一个必要的替代

性方案。可以认为，一旦新的问题及其问题阈成为一种常规性的社会

现象，交叉研究就会被一门新出现的学科所取代。当前，公共管理的

研究具有明显的交叉研究特征，这种状态是公共管理学成为一门学科

的前奏。因而，我们倾向于认为，作为一门学科的公共管理学尚未建

立起来，但相关的需求已经出现，这就意味着公共管理必将作为一门

学科而跻身于学科之林。就公共管理学尚未达到一个成熟学科所具有

的标准而言，我们当前所从事的公共管理研究即属于公共管理学科建

构的行动了。也就是说，认为我们现在已经拥有了公共管理学这门学

科未免过于乐观，事实上，这是对我们需要承担的公共管理学科建构

任务估计不足的表现。可以说，作为一门学科的公共管理学已触手可

及，这决定我们在开展公共管理研究时应当具有建立这门学科的信心,

同时也要求我们看到这门学科建构的任务依然艰巨。

可以相信，如果我们能够建立起公共管理学科的话，那么，我们

就可以在社会治理的研究中获得更大的自主性空间，就会在对现实的

观察中提出更加可靠的科学结论。这是因为，对于社会治理过程中新

生的问题，那些成熟学科往往会将其纳入到既有的解释框架中，在形

成结论时，往往使得这些新生问题的形式方面有了合理的解释，然而，

这些新生问题的质的方面却可能会遭致完全流失的状况。当新生的社

会问题在旧的学科视角中被改写，并被纳入到旧的学科框架中去进行

解析，其所形成的问题解决方案就会与这些新生问题应有的解决方案

相去甚远。即便在旧的学科框架以及知识系统中形成的那些新生问题

的解决方案产生了效果，也只是在形式上给出了一个暂时令人满意的

结果。由于它并没有真正解决问题，往往会使这些问题潜伏下来，稍

过一段时间就会重新爆发，而且会具有更大的破坏性。所以，我们甚

至可以表达更为激烈一些的看法，对于社会治理中新生的问题，那些

成熟学科的研究结论可能会导致消极的、负面的实践后果，以至于必

须有一门新的学科来改变这种状况。这就是公共管理学建立的必要性。

只有建立起这门学科，公共管理研究才会具有自觉性，才会拥有自己

的话语，才会在实践中发挥自己的影响力。最为重要的是，公共管理

学能够为新时期的社会治理提供科学支持。

20世纪80年代以来，在社会科学的各门学科中，我们都看到人

们经常作出这样的表述，那就是人类社会正处在一个转型时期。的确

如此，全球化、后工业化已经是一场现实运动，它意味着人类已经走

上了告别工业社会的行程，走向人类历史的一个新的阶段。在这样一

个过渡时期，社会治理遭遇了许多在工业社会的行进中不曾遇到的新

问题。如果说既有的与社会治理相关的学科是在工业社会凯歌行进的

过程中产生的，那么，这些新的问题肯定是在那些学科创建和发展过

程中没有遇到的。也就是说，我们现在拥有的那些与社会治理有关的

各门学科，或者说那些在工业社会的历史阶段中发育成熟的学科，在

建立的时候并没有遇到社会治理中的这些新出现的问题，它们所拥有

的解释框架和研究方法都不是因解决这些问题的需要而建立和确立

起来的。虽然一些学科会表现出某种与时俱进的状况，但那些既有的

解释框架在现实表现上往往会把新的问题纳入到既有的解释框架中

去，会对新问题作出合乎旧框架的合理性解释。

这样一来，如何冀望于既有的成熟学科为我们开列出解决社会转

型期出现的新问题的正确方案呢？正是这个原因决定了公共管理学

作为一门学科出现是社会治理的现实所提出的一项要求。当然，在成

熟学科的话语权覆盖之下，作为一门新兴学科，公共管理学缺乏话语

力量，甚至显示为一门弱势学科。但是，在历史合理性方面，公共管

理学作为一门学科出现在学科之林是不容置疑的。可以相信，如果我

们有着自觉建构这门学科的意识，就会促使它迅速成长起来，并且使

它展示出作用于社会治理实践的力量。也就是说，在我们准备将公共

管理作为一门学科加以建构的时候，如果有人认为它已经是一门古已

有之的学科，那是缺乏自觉建构一门新学科勇气的表现，只想躺在旧

的学科中享受前人的成果。从中国学界的情况看，如果有人说Public

Adiministraion与PublicManagement是一回事，那是缺乏自信心

的表现，是一种媚外心态在作怪。更为严重的是，迷信旧的学科能够

解决新出现的一切问题，是不顾现实的一种幼稚表现。

显然，公共管理学与历史上新出现的任何一门新兴学科一样，都

会面临来自于成熟学科的压力。我们已经指出，一门新学科之所以出

现，是因为新的现实问题使得传统的成熟学科在解决这些问题时显现

出了解释力不足，或者是因为传统的成熟学科所提供的解决问题的方

案与现实的要求较远，甚至可能是因为传统的成熟学科存在着认识盲

区而无法对这些现实问题作出回应。但是，当这门新兴学科出现时,

所研究的问题往往会成为热点，以至于对传统的成熟学科产生影响。

从科学研究的现实来看，随着新问题的出现，传统学科也会将新兴学

科所关注和研究的问题纳入到自己的研究视野之中。因此，在对新问

题的研究中似乎出现了传统学科与新兴学科抢占地盘的问题。但是,

这种现象应当视作为假象。因为，如果传统的成熟学科有着充分开放

性的话，就会在对现实问题的认识和思考中表现出生命力，提出有价

值的问题解决方案。如果是这样的话，那么，学科之间也就不存在竞

争关系，相反，它们之间的关系应当是一种合作关系。如果说传统的

成熟学科变得封闭了，那么，它就会耽于固有的问题阈，就会停留在

对原先确定的研究对象的反复审视中，而不会对新问题产生兴趣。那

样的话，也就不会存在新兴学科与传统的成熟学科抢占地盘的问题。

一门学科代表了一个视角，对于同样的问题，不同的学科是从不

同的视角出发加以认识的。所以，不同的学科形成的结论也会有所不

同。这些不同的结论需要人们在比较中加以选择和接受，更为重要的

是，需要在实践中加以检验。有的时候，面对同一个问题，传统的成

熟学科因为有着一整套成熟的方法和理论解释框架，在认识问题和解

决问题时会表现出一定的优势。但是，对于新生的问题，传统学科的

优势也可能会转化为劣势。新兴学科的生命力恰恰在于能够提供新的

视角、新的方法和新的解释框架。所以，一般说来，面对新生的问题，

新兴学科往往比传统的成熟学科具有更大的优势。就公共管理与诸多

传统的成熟学科的关系而言，正是如此。

二、一门学科就是一个观察和研究的视角

有些较为深入的观察显示，对于新兴的公共管理学科而言，似乎

没有自己独立的研究范围和问题阚。对于公共管理目前研究的许多问

题，政治学、社会学、管理学、经济学等都在进行研究，以至于表现

出公共管理学在夹缝中求发展的状况，表现出公共管理学作为一门后

起学科极力与传统的成熟学科抢占地盘的状况。就当前公共管理的研

究来看，的确如人们直观感受到的那样，公共管理学在与一些成熟的

相邻学科抢地盘。也许正是因为存在这种错觉，在我国，一方面，在

社会治理实践中表现出对公共管理学科的高度重视；另一方面，在科

研以及教育机构的学科评价活动中，又表现出对这个学科的歧视，甚

至在一些行使学科和学术评价权的专家那里，有着对其排挤和压制的

行为。就学科间的关系来看，并不存在着明确的所谓的抢地盘问题,

相邻学科在研究对象上存在交叉重叠是一种非常正常的现象。

在近代以来的科学发展史上，可以经常看到一些学者在探讨所谓

学科的研究对象问题。如果这是在形式意义上确立地盘的话，那是极

其错误的。就社会科学而言，除了那些层级较低的关注具体的微观领

域的学科之外，几乎所有的基础性学科都有着共同的关注点，研究范

围自然存在交叉重叠。比如，社会学所研究的社会在何种意义上能够

与其他学科区分开来，就是一个值得思考的问题。我们认为，一门学

科会拥有一个边界较为模糊的研究对象，但是，决定一门学科产生和

存在合理性的则是这门学科所拥有的视角。不同的学科可以研究同一

个对象，但研究视角却是不同的。由于视角不同，才会看到同一个对

象的不同方面。也就是说，研究对象是由学科发现的。只有拥有了一

个新的视角，发现了其他学科所未发现之处，才为一门学科的产生和

发展提供了基础，才有其存在的合理性。

即使从地盘的角度看，公共管理学的出现恰恰是因为我们的社会

出现了新的问题，这些新的问题对社会治理构成了新的挑战。这些新

的问题之所以出现，是因为传统的成熟学科不能够提供防范和解决的

方案。如果说传统的成熟学科能够解决这些问题的话，那么，这些新

的问题也就根本不可能出现了。就这些问题已经出现而且成为客观事

实而言，本身就说明传统的成熟学科缺乏防范和解决这些问题的能力。

这无疑证明了不是公共管理学作为一门新兴学科在与传统的成熟学

科争地盘。就那些传统的成熟学科关注和研究新的问题而言，既可能

是出于其对自己的失责进行补救，也可能是其在寻找自己重获生机的

机遇。因此，绝不存在公共管理学与传统学科抢地盘的问题，相反,

恰恰是传统的成熟学科在与公共管理学抢地盘。

当然，我们并不认为学科有着专有地盘的问题，所以，所谓的抢

地盘问题其实是不存在的。如果有人持有这种看法的话，那么，他所

看到的只是一种假象。实际上，公共管理学的出现仅仅意味着一个新

的视角的出现，其所提供的只是一个不同于传统的成熟学科的视角。

可以相信，面对社会治理领域中许多新的问题，公共管理学所提供的

认识和研究视角在科学性上都能够更加经得起时间的检验。总之，我

们需要把不同的学科看作是科学认识和研究的不同视角。对于同一个

问题从不同的视角出发去认识和研究是极其正常的，这决不意味着学

科之间应当是一种竞争关系。当然，就不同学科作用于实践的过程而

言，不同学科可能存在着竞争关系，但那是科学认识和研究之外的事

情。不过，正是在这一点上，新兴学科往往会显示出自身的优势。作

为一门新兴学科的公共管理学之所以一经兴起就引起了广泛关注，原

因也正在于此。

所以，在科学史上，公共管理学代表着一个新的视角的出现和形

成。如果说公共管理学的概念群落、理论和方法都还没有成熟，尚未

实现系统化、尚未定型，那么，它作为一个新的认识和研究视角事实

上已经确立起来。应当承认，作为公共管理学这门学科的概念群落、

理论、方法等，都只能说仍处在建构期的准备阶段。所以，公共管理

学的独立观察能力显得非常模糊，总是表现为在运用其他学科的理论

和方法去开展研究。但是，需要指出的是，公共管理学所提供的新的

研究视角已经明显与其他学科不同，而且也正在形成一种新的研究习

惯。这一点正是需要我们在公共管理学科的发展中去加以自觉建构的。

目前，公共管理学主要还是作为一个新的研究视角呈现给了我们。正

是因为公共管理学作为一个视角已经确立了起来，所以，其有着广阔

的学科建构空间。如果我们能够自觉地去建构它，定能把它建构成一

门完整的学科。那样的话，公共管理学的独立性、自主性都将不再是

问题。当前，就公共管理学是一门新兴学科而言，它与政治学、社会

学、管理学、经济学、公共行政学等学科之间的关系还应放在历史的

维度来认识。公共管理学需要从这些学科中学习一切可以充实自身的

因素，不仅在理论上、方法上需要向这些成熟学科学习，而且在学科

体系的建构方面，也应当从这些成熟学科的成长史中获取可用的经验。

当我们看到一门学科意味着一个认识和研究视角时，对公共管理

学科建构的现状也就能够形成一个正确的认识。首先，公共管理学尚

无自己完整的概念群落、独立的理论和系统化的研究方法体系，所以，

还不能作为一个自主性和独立性的学科而存在；其次，公共管理学已

经确定无疑地提供了一个新的科学研究视角，这又意味着其作为一门

学科是可以成立的。其实，当我们说一门学科意味着一个研究视角时,

所指的是一个学科最为基本的方面。但是，我们并不能完全将一门学

科简化为一个视角，因为它是包含着诸多方面的。当我们说公共管理

学作为一门学科尚未完全建立起来时，是指那些能够使之成为一门学

科的其他方面尚付阙如。不过，如果我们侧重于从研究视角的意义上

看学科的话，就会理解“显学”这个说法的真实意思了。在每一个时

代，并不是所有学科都可以站在前沿，必然会有某个或某些学科成为

显学。或者说，我们的社会往往会把某一门或某一些学科推向前沿地

带。显而易见，在我们的时代，公共管理学被推向了前沿地带，它甫

一出现就成了“显学”。今天，我们拥有了一个发达的人文社会科学

体系，这个学科体系中的几乎所有具体的学科都是直接或间接地与社

会治理相关联的，都以自己特有的方式直接或间接地发表关于社会治

理的意见。在近代以来的社会治理发展史上，我们看到，许多学科都

曾有过站在前沿的经历，而现在，公共管理学无疑被推向了前沿。

公共管理学显然是一门关于社会治理的科学，或者说，是一门新

兴的关于社会治理的科学。其实，在近代以来的历史上，许多学科都

一度是直接与社会治理相关的科学，例如，法学、政治学、社会学、

经济学等。单就政府这个专门化的研究领域来看，直到19世纪末，

其都主要属于政治学的研究领地。在20世纪初的进步主义时期，特

别是在市政研究运动中，其才被拱手让与新兴的公共行政学。二战后,

公共行政学又一度出现了学科的合法性危机问题，社会治理的话语权

基本上被经济学所窃取。一般而言，当一门学科在一段时间被推到了

前沿地带而且更多地占有了社会治理的话语权，那么，前一阶段垄断

了社会治理话语权的学科就会退缩到其背后，而更多地致力于基础理

论研究，或者把研究重心转移到一个过去不甚重要的领域中去，或者

开辟一个新的领域。不过，从20世纪后期的情况看，在经济学把持

了社会治理的话语权后，公共行政学一直在谋求反攻。

可是，当公共行政学这样做的时候，却导致了其自身的分化，表

现为公共政策研究、组织理论研究试图独立化的倾向。虽然这些方面

的研究都未能够走到建立独立学科的地步，却使公共行政学的边界变

得模糊了，也使公共行政学表现出充分的开放性。比如，公共政策研

究得到了科学技术思维方式的支持，组织理论研究希望在社会学、管

理学中寻找灵感，”新公共行政运动”重拾政治学的原则，“新公共

管理运动”要求借鉴私人部门的管理经验等。这些发生在公共行政学

学科框架内的研究倾向，使得公共行政学的内容变得更加丰满，也导

致了公共行政学的学科边界模糊化。可以说，20世纪后期的社会治

理成了各门学科争夺话语权的领域，各门学科竞相于此之中寻求各自

的发展机遇。然而，就社会治理实践来看，各门学科对话语权的争夺

导致了某种混乱。从社会发展的角度看，我们认为是全球化、后工业

化把人类引入了风险社会。但是，社会治理缺乏统一的、明确的社会

科学话语支持这一点，也应当是一个不可忽视的原因。面对这些问题,

公共管理作为一门学科的出场，给予我们解决这些问题的希望。[1]

正是由于这一原因，公共管理学甫一出现就成了一门显学，被推向了

社会治理的前沿地带。

从科学发展史来看,直接对社会治理产生影响的前沿学科有着历

史替代关系。当一门新出现的学科成为前沿学科后，往往会把另一门

学科推到后台去。但是，这不意味着被替代了前沿地位的学科就失去

了意义，而是说它的前沿地位动摇了，进入了基础性研究的层面，或

者说，其到基础性研究领域中去做更加扎实的研究工作了。前沿性研

究不一定是基础性的，但是前沿性研究需要在基础性研究的学科那里

得到支撑。一门学科转向了基础性研究，虽然在社会治理过程中所发

挥的是间接作用，但这种间接作用也许更为重要。我们知道，公共行

政学是在20世纪初崛起并成为社会治理的前沿学科的，而进入21世

纪后，公共管理学几乎是复制了公共行政学崛起的路线。现在可以说,

公共管理学是与21世纪一道成长起来的一门关于社会治理的前沿学

科。对于这一点，许多中国学者并不十分清楚，他们往往分不清公共

管理学与“新公共管理运动”的区别，甚至会错误地认为是新公共管

理运动带来了公共管理学这门新的学科，也有人把公共管理的概念与

公共管理学的概念混同了。

在这里，我们需要对这两层关系作一个区分。就公共管理的概念

而言，其产生于20世纪20年代。不过，我们又很难说当时就已经产

生了作为一个学术概念的“公共管理”。因为，在那个时候，公共管

理一词更多地是针对泰勒的科学管理思想提出的，提出这个概念本身

是要对非私人部门的管理进行概括。当时，“公共管理”这个词的内

涵和外延都没有得到梳理，以至于在公共行政的概念获得了话语权之

后，“公共管理”一词就很少再有人使用。我们认为，作为一个学术

概念的“公共管理”大致是在20世纪90年代出现的。英国学者胡德

在总结自20世纪80年代以来的改革运动时，提出以“新公共管理”

的概念去命名这场改革运动。即便我们承认“公共管理”在20世纪

20年代已经是一个学术概念，那么，也应看到它在20世纪90年代

重新出现时已经实现了功能上的转变。20世纪初，人们使用公共管

理概念是用来区别于私人部门的管理，是与“私人管理”相对应的一

个概念；在20世纪90年代重新使用这个概念时，却要在公共管理与

私人管理之间架设桥梁，所指示的实践方向是认为公共管理可以学习

和借鉴私人管理的经验。所以，在公共管理概念再次得到使用时，在

其前面加了一个“新”字。总体看来，在胡德提起和使用“新公共管

理运动”这个词之前，在二战前后的很长一段时间内，在西方的学术

话语中很少有人使用“公共管理”这个概念。公共管理这个概念重新

流行是在胡德提出了“新公共管理运动”之后的事情。

关于新公共管理运动与公共管理学的关系，笔者认为，新公共管

理运动使“公共管理”这个概念再次得以流行，而新公共管理运动并

没有进行公共管理学的学科建构。这一点很重要。如果我们不能在新

公共管理运动与公共管理学之间作出区分的话，就会把新公共管理运

动的做法及其经验作为公共管理学科建构的基础，就会把政府向企业

学习作为公共管理的基本研究对象，就会把“私有化”作为公共管理

学科的目标定位，等等。那样的话，就会妨碍公共管理学的学科发展。

因为，它不仅限制了作为学科的公共管理学视野，而且会把这个学科

定格为替一种具体的改革实践提供理论工具和知识基础的研究活动。

[1]如果是这样的话，那无疑是把科学庸俗化的做法。而且，如果这

样去认识新公共管理运动与公共管理学的关系，也就可以认为公共管

理学是一门已经完成了所有学科建构工作的学科了，其所关注的问题

阈、理论和方法等都是现成的了，就是新公共管理运动本身。然而，

事实肯定不是这样的。我们的判断是，公共管理学是一门新兴的学科，

公共管理学是一门正在成长中的学科。如果我们能够同意这两个判断,

就不应把公共管理学与新公共管理运动相混同。此外，还需要指出，

新公共管理运动是一场改革实践运动，它既没有系统化的理论，也没

有学术追求，更不会去考虑对社会发展、历史进步具有普遍意义的学

科建构问题。就公共管理学作为一门学科而言，也许其从新公共管理

运动中获得了某种启示，甚至有着总结概括新公共管理运动经验的考

虑，但是，不会满足于新公共管理运动所形成的知识以及问题阈限。

事实上，作为实践中的一场改革运动，新公共管理运动并未形成一种

科学视角，而作为学科的公共管理学所提供的恰恰是一个研究视角，

至少在当前是这样的。

三、公共管理学科的中国建构

公共管理学作为一门学科出现有其历史必然性。从上文的论述可

以看出，公共管理学的出现有两条线索：一条线索是从公共管理的概

念到公共管理学科，另一条线索是从“新公共管理运动”到公共管理

学科。它们之间有着一定的前后相继关系，但是，我们更加注重的是

它们之间的区别。还需要再补充一点，那就是需要在“公共管理研究”

与“公共管理学”之间作出区分。有了这个区分，我们就能够对一个

学术问题发表意见。我们有这样一个判断：作为一门学科的公共管理

学是中国学者的创造，而不是引自于西方的。当然，关于这个问题需

要通过一些研究来作出回答。当前，我们在这方面并没有去做认真的

研究，这个判断是否能够成立还是一个有待解决的学术问题。

在西方，有关公共管理的研究应该说做了很多工作，并取得了很

大成绩。比如，我们都读过欧文・E.休斯的教材《公共管理导论》，

但是，西方却没有作为一门学科的公共管理学。这是一个很重要的问

题，它牵涉到我们如何对待、建构这门学科的诸多问题。从当前的情

况看，该研究领域中的学者对这一问题是不清楚的，甚至很多人认为

这门学科是引自西方的，从而使理论创新的勇气提振不起来，往往满

足于用西方的某个理论去解释中国的问题。而且认为这就是公共管理

学应有的研究状态。关于这一问题，我们的看法是，公共管理学是在

21世纪产生的，公共管理学是中国学者建构起来的。当然，如上所

说，这是一个需要我们去做一些研究工作加以证实的问题，需要去厘

清”公共管理研究”与“公共管理学”之间的联系与区别。可能是由

于学科建构的自觉性不足的原因，这方面的研究没有人去做，我们只

是凭着一些感性认识而作出这项判断。不过，如果我的判断是正确的

话，那么，就必须回答这样一个问题：是什么原因促使中国学者从事

了公共管理学科的建构工作？为什么说西方学者所做的是公共管理

的研究而不是公共管理学科建构的工作？

就科学发展史来看，在西方，到了20世纪六七十年代，学科分

化或者说新学科的建构工作已经完成，不再出现新学科。在遇到新的

问题时，往往是用多学科的知识、理论、方法去开展研究，属于一种

问题取向的研究。在中国，20世纪30年代的科学研究是与国际接轨

的，当时的中国学者主要是从西方引进了各门学科，而当时西方的科

学研究也主要属于一种学科取向的研究。20世纪80年代，中国的科

学研究得以恢复和重建，其所表现出来的依然是学科取向的研究，而

西方在这个时候则不再进行学科取向的研究，而是进行问题取向的研

究了。我们发现，这是一个在科学上可能无法回答的问题，却普遍存

在于历史演进的过程中。也就是说，一个有着完整文化体系和思维方

式的国家或民族，由于某种原因而出现了历史演进的断裂带，在重新

走上发展正轨的时候，不是在发达形态的新起点上前行，往往是要在

断裂的地方找回前行的起点。就中国的科学研究来看，由于抗日战争

以及其后的各种原因，中国的科学研究一度中断了。中国恢复和重建

科学研究是从中断之处起步的。所以，当我们在20世纪80年代重新

开始科学研究工作时，虽然以向西方学习和借鉴的形式开始了我们的

科学研究工作，但在研究取向上，中国并没有把西方的问题取向研究

学习过来，而是恢复了学科取向的研究。正是由于这一原因，中国学

者在各个方面都会提出一个“XX学”。比如，会把人才研究称为“人

才学”，会把老龄问题的研究称做“老年学”。

也许正是因为中国学者采取了学科取向的研究，而西方世界则转

换到了问题取向的研究上来，以致于在一些国际学术会议上，中西方

学者之间的对话显得较为困难。从表面上看，中西方学者所谈论的或

所探讨的是一个问题，而在实际上，却是各说各的，大家使用同样的

概念却不能够实现真正的沟通，无法实现真正的对话。结果，会议开

完了，双方却未实现思想的激荡，也没有取得学术上的成果。我们认

为，这就是因为研究取向不同导致了对话机制的失灵。我们说公共管

理学是中国学者的创造，而西方所存在的是公共管理研究，就是由于

这种研究取向上的原因造成的。西方的公共管理研究属于一种交叉研

究，在撷取各个学科的理论和研究方法时，都是出于解决问题的需要。

中国学者的研究表面上看也具有交叉研究的特征，事实上，这样做只

是出于寻求解释上的科学合理性之需要，即使其所探讨的是现实问题,

也往往会先设定一个理论，满足于给所要研究的问题戴上一顶帽子。

因而，这样的研究并不属于问题取向的研究。

我们这样说，决不意味着对中国学者的这种学科取向作出否定。

正如上文所指出的，公共管理学科婕构是历史必然性使然，是全球化、

后工业化的现实提出了这样一项要求。如果我们从工业社会的科学研

究范式去看的话，可能会以为中国学者的这样一种学科取向的研究是

落后的，但是，就人类社会已经进入一个新的历史阶段来看，这种学

科取向的研究恰恰是一种先进性的表现。正是这种学科取向的研究可

以在面对新问题时拥有一个全新的视角，随着这个学科的建构取得积

极进展，这种学科取向的研究还将会提供一个坚实的学科基础。相反,

西方学者的问题取向研究从表面上看是运用多学科的知识、理论、方

法去寻求现实问题的解决方案，谓之为交叉研究，而实际上我们社会

中的那些已有的、常规性的问题完全可以由既有学科去承担起加以解

决的任务。在面对新的问题时，即便调动了所有学科的知识、理论和

方法，也不可能适应解决新问题的需要。因为我们既有的所有学科都

是在工业社会的背景下产生的，其知识、理论和方法都是在对那个已

经或正在移出人们视线的现实的认识和思考中生成的，在面对新的问

题时，并不是把它们集合到一起就可以获得新知的。

总之，在全球化、后工业化进程中，对于那些确属在这一过程中

产生的新问题，即使动员了多学科的知识、理论和方法也是无益的。

显而易见，工业社会既成的各学科基本上所从属的都是同一个范式,

在思维方式上是有着高度一致性的，交叉研究能够解决单一学科的知

识不足、方法不灵的问题，却无法提供新的视角和新的思维方式。然

而，新生的现实问题恰恰需要以新的视角加以认识，恰恰需要通过新

的思维方式加以破解。在此意义上，新学科的建构显然可以拥有一个

比交叉研究更高的制高点。关于公共管理学科的建构，是需要在这个

意义上来加以认识的。所以，笔者对中国学者的公共管理学科建构工

作是持肯定态度的，并不推崇西方的交叉研究。

从学科建构的逻辑看，在西方也不可能出现公共管理学这样一门

学科。我们知道，西方的社会建构一直是在来自于启蒙时期的自由主

义原则下进行的，学科建构也必须遵循这项原则。特别是与社会治理

相关的各门学科，都必须公开承认或默认自由主义的原则。各种理论

建构也是如此，即便是凯恩斯主义也没有突破这个原则，罗斯福的新

政虽然造就了集权政府，但也没有突破这项原则。就公共行政学这门

学科而言，它显然是在自由主义原则下建构起来的，是在不突破自由

主义原则的条件下去寻求一种行动方案。具体地说，按照自由主义的

原则，国家与社会是分离的。在国家的范畴中，再度通过政治与行政

的分离确立起一个中间地带，使行政在价值中立的意义上立于国家与

社会之间。20世纪后期，非政府组织的出现、广泛的社会自治力量

的成长、公私边界的模糊化，无疑是对西方社会建构原则的突破。但

是，社会科学的研究并未从自由主义的原则中走出来，而是在这一原

则之下以及在根据这一原则建构起来的学科框架中去开展研究的。

我们认为，西方学者对现实问题是有着科学敏感性的，他们能够

及时地对新的社会问题做出研究,但既有的学科框架仍然是他们不愿

意也不可能突破的。西方学者是在公共行政学的学科框架下研究公共

管理的问题，是没有建构公共管理学科的意愿的。具体地说，公共行

政学赖以建立的政治一行政二分原则是西方学者无法突破的。对于中

国学者来说，只要不是从西方的学术立场出发，而是从中国现实出发,

就不会把政治一行政二分的原则作为思考现实问题解决方案的前提

对待。也就是说，中国学者没有自由主义以及公共行政学的包袱，因

而能够走上新学科建构的道路。

我们在探讨公共管理学这门新兴学科的建构问题时，一直是将其

与社会发展的现实联系在一起考虑的。人类在20世纪80年代进入了

全球化、后工业化的进程，公共管理学作为一门学科是与全球化、后

工业化联系在一起的，所反映的是解决全球化、后工业化进程中新出

现的那些问题的要求，致力于探讨的是全球化、后工业化进程中的社

会治理问题，而且是开放性地面向未来的，即前瞻性地去探讨全球化、

后工业化所要开拓的未来社会的治理。关于社会治理的问题，在近代

早期从属于法学的视角；后来，法学的视角不能满足需要了，人们开

始从政治学的视角去理解社会治理的问题；再后来，政治学的视角在

效率追求中显得不能适应了，转而采取了公共行政学的视角。进入

21世纪后，公共行政学的视角日益显得不能够满足社会治理的要求，

因而不得不让位于公共管理学这一新的视角。至少，中国学者的公共

管理学建构反映了这种要求。

现在，我们总是在谈论风险社会，总是在思考应对危机事件的问

题，说明在公共行政学的视角中所开展的社会治理变得失灵了。在某

种意义上，正是在公共行政学所代表的社会治理得以畅行的条件下,

人类走向了风险社会。虽然我们不能说以公共行政为代表的社会治理

模式把人类带入了风险社会，但它在风险社会面前显然已经无法适应

社会治理的要求。这是一个不容怀疑的事实。正是在这一情况下，公

共管理作为一个新视角被提了出来。一门学科必然会有着一些中轴性

的知识，公共行政学这门学科虽然有着多个中心（这一点也是它作为

一门应用性较强的学科所具有的特性，一些致力于基础性研究的学科

往往并无多个中心），但是，从属于效率追求的知识无疑构成了公共

行政的中轴。对于公共管理学科而言，知识中轴显然不会确立在效率

的问题上，而是在于出现了重大偏离。这一点构成了公共管理学与公

共行政学的不同。就此而言，那些纠结于词语翻译等而进行诡辩的学

者是不值得我们去理会的。除此之外，那些分不清公共行政和公共管

理两个概念的学者，也不应该忝入研究者的行列。

就公共管理学是一门新兴学科而言,必然会有着对原有学科知识

的继承问题。也就是说，公共管理学必然会把原先与社会治理相关的

那些学科中依然有价值的因素接受过来。就社会治理的前沿学科来看,

在学科嫂递的历史上，走过了从法学到政治学到公共行政学再到公共

管理学的过程。前沿地带中出现的这种学科替代过程，类似于黑格尔

所描述的概念演化史。黑格尔认为，后出现的概念在对前一个概念的

扬弃中会将其全部合理的内涵接受过来。就这些学科依次在社会治理

的前沿地带出现来看，也是如此。也许正是这一原因，使公共管理学

在当前阶段表现出了一种知识混乱的状况。但是，我们应当将其看作

是公共管理学这个学科建构阶段中的必然现象，因为它自身尚未成熟,

虽然其作为一个新视角已经确立了起来，但在作用于社会治理实践时,

必须到成熟学科中去借用诸种因素。最为重要的是，这个学科尚不具

备把其他学科中的知识、理论和方法等学过来之后再加以消化的能力,

以至于使学习的过程显得生搬硬套而不是有机融合。另外，就公共管

理学科意味着一个新的视角来看，它借用其他学科的知识、理论和方

法也是非常正常的现象。因为公共管理学科在当前的发展重心并不是

知识建构，而是更多地放在了运用其他学科提供的知识、理论和方法

去丰富这个新视角，去把这个新视角建构得更加丰满厚实。

我们一再指出，不同的学科在研究对象上有交叉和重叠并不是一

个不可理解的问题，许多学科研究、探讨同一个问题是非常正常的事

情。比如，对于社会治理中的某些问题，社会学、政治学、经济学、

公共行政学、公共管理学都会加以研究，会显得学科边界不明。特别

是在开放的时代已经赋予了科学研究以开放性的条