第2章 社会保障制度的产生和发展

第2章 社会保障的产生和发展本章内容Page

2制度产生的经济社会背景制度的思想理论依据制度的萌芽、建立、全面发展与改革新中国社会保障制度的发展与改革第1节 社会保障制度产生的经济社会背景Page

3社会保障制度是社会化生产和市场化经济正常运行的客观要求。第2节 社会保障制度的思想理论依据Page

4尽管古代社会并无完整的社会保障理论，但是无论西方还是中国，都有许多对理想社会的描绘，这些描绘中不乏社会福利思想，与现代社会保障理论存在着渊源关系。A.西方关于社会保障的理论渊源Page

5①空想社会论 揭示了社会矛盾的根源在于社会的不平等，主张实现社会公平、促进社会成员协调发展，这些思想正是现代社会保障最基本最深刻的思想基础。②

宗教思想 教义客观上表达了博爱、互助、平等的思想，这些思想为社会保障理论的形成与社会保障实践的发展奠定了道德基础。③代表性人物与著述柏拉图《理想国》、莫尔《乌托邦》、康帕内拉《太阳城》、摩莱里《自然法典》、圣西门、傅立叶和欧文。B.中国关于社会保障的理论渊源Page

6中国社会保障思想最早是与安民、抚民的思想混合在一起的，它可以追溯到舜时期。真正产生社会保障原始思想的时期则是奴隶制度得以确立，尤其是诸子百家的思想得以创立以后。①大同社会论是儒家思想的重要组成部分，“天下为公”即实行公有制是大同社会的最高理想。②社会互助论中国儒家思想的又一组成部分，其思想与大同思想有区别。大同社会论强调的是整个社会的“大同”，更多的是对整个社会制度的设计，而社会互助论强调的是社会成员的互助。③仓储后备论是依靠国家力量来储粮备荒，保障社会成员基本生存权利的一种社会保障思想。重农说其实构成了仓储后备思想的基础。Page

7中国关于社会保障的理论渊源Page

8④▲社会救济论影响最为深远，主张用实物和货币救济遭灾或生活极困的成员主张移民就食、移食就民或平粜主张对灾民实行施粥、居养、赎子、发放寒衣、医药帮助等对受灾农民进行诱导并扶助，如减赋、给田赈济说调粟说养恤说安辑说放贷说d.

节约说Page

9Page

10一、新旧历史学派Page

11旧历史学派，代表人物李斯特，认为国家作用十分重要。新历史学派，

又称为讲坛社会主义或国家主义学派，代表人物施穆勒、布伦坦诺。新历史学派既反对斯密的自由放任主义也反对马克思的革命道

路，认为劳资冲突不是经济和利益上的对立，而是由伦理道德观念上的差

距引起的对立，因此只需对工人进行教育，改变其伦理道德观念而无须通

过社会革命, 更强调调和阶级矛盾。新历史学派主张国家积极干预经济和社会生活，由国家兴办一些公共事业来改善国民的生活，实行包括社会保险、孤寡救济、劳资合作以及工厂监督在内的一系列社会措施，自上而下地实行经济和社会改革。认为国家除了维护社会秩序和国家安全之外，还有一个“文化和福利的目的”。Page

12二、福利经济学Page

13福利经济学是寻求最大社会经济福利的经济理论体系，主要研究如何进行资源配置以提高效率、如何进行收入分配以实现公平，以及如何进行集体选择以增进社会福利。福利包括个人福利与社会福利。三个概念：个人福利、社会福利、经济福利Page

14①个人福利——个人对物质生活需要和个人精神生活需要的满足。②社会福利——是一个整体的概念，指一个社会全体成员的个人福利的总和或集合。③经济福利——在社会福利中，能够直接或间接用货币来衡量的那部分社会福利。1920年英国经济学家庇古（Pigou）出版《福利经济学》，首次建立了福利经济学的理论体系。经济学界一般把福利经济学的发展划分为两个阶段，或者将其分为新、旧两派。旧派（即第一阶段）以庇古为代表。新派（即第二阶段）则导源于帕累托，为卡尔多Kaldor、希克斯Hicks、勒纳Lerner、萨缪尔森

Samuelson等所倡导。Page

15（一）旧福利经济学Page

16庇古论述了经济福利与国民收入之间的关系，认为国民收入的大小与国民收入的分配是影响经济福利的主要因素。也就是国民收入的形成与使用，其中国民收入的形成是生产资源的配置问题，而国民收入的使用则是国民收入的分配问题。庇古的一个基本论点是“收入均等化”，提出由政府向富人征税尤其是对其消费征税，再以转移支付方式将这部分收入转移给穷人的主张。转移支付包括直接和间接转移支付。直接转移支付，例如：向穷人提供免费教育、失业保险、社会救济、医疗保健保险等措施。间接转移支付，例如：由政府对穷人的基本生活必需品和住宅的生产给予补贴以降低这些物品的供给价格，使穷人能够更多地消费这些物品。Page

17（二）新福利经济学Page

18新福利经济学导源于帕累托的经济思想。帕累托最优

——

如果生产和交换的情形改变了，所造成的收入分配使得有些人的境况变得好些，而其他人的境况变得坏些，那就不能说整个社会福利是增加了还是减少了；只有在一定的收入分配条件下，生产和交换情形的改变使得有些人的境况变得好些而其他人的境况并未变得坏些，社会福利才能说是在增加。因此，根据帕累托最优概念，在以下两种情形下调整资源的配置可以增进社会福利：一是使得每个社会成员的境况变好。二是在没有使任何一个社会成员境况变坏的前提下使至少一个社会成员的境况变好。Page

19从福利经济学的理论体系及新旧福利经济学的基本观点来看，它不仅专门研究经济福利问题，而且还关注社会公平问题，与社会保障确实存在血肉相连的关系。Page

20（三）凯恩斯主义Page

21凯恩斯主义是工业化国家建立现代社会保障制度和福利国家的重要理论支柱。1936年发表《就业、利息和货币通论》，他摈弃以前资产阶级政治经济学关于自动调节恢复资本主义经济均衡的市场机制这种传统概念，指出资本主义已经丧失了这一机制，提出通过国家干预、扩大福利开支和公共基础设施等措施刺激需求增长，实现充分就业，还提出了建立累进税制和最低工资制等观点。思考：凯恩斯提出扩大福利开支的出发点是什么？凯恩斯的所主张的财政、货币政策分别是怎样的？凯恩斯强调政府和国家积极参与经济，认为由国家承担起老年救济、失业保障责任是克服市场失灵和反危机的措施，也是有效的“经济稳定器

”。Page

22经济危机→罗斯福新政→社会保障政策美国1935年颁布《社会保障法案》（The

Social

Security

Act)出发点：需求管理工具Page

23（四）贝弗里奇报告Page

241942年，英国的贝弗里奇提出《社会保险及相关社会服务报告》，确定了战后英国福利国家的基本框架。报告建议社会保障计划应包括社会保险、社会救济、自愿保险；报告中还提出了六项原则：基本生活资料补贴标准一致的原则；保险费标准一致的原则；补助必须充分的原则；全面和普遍性的原则；管理责任统一的原则；区别对待的原则。战后英国的社会福利制度成为一个完整的体系，构成了“从摇篮到坟墓

”的生活保障。1948年标志着英国福利国家的形成。国家干预主义流派小结Page

25德国新历史学派：折中路线福利经济学学派：干预再分配提高边际效用瑞典学派：自由社会民主主义，累进税凯恩斯主义——新剑桥学派：提高有效需求，收入均等化（五）新自由主义Page

2620世纪70年代西方盛行新自由主义经济学，主张自由竞争、国家适当干预，反对国家调节经济过程。对福利国家的反对是新自由主义的最显著特征之一，他们把福利国家视为一切罪恶的源泉。新自由主义反对国家直接插手社会保障事业，认为市场才是解决社会保障问题的最有效的途径，市场使人们的选择更多，自由程度也大大增加；认为人人都要有建立自我保障的意识，家庭也必须对其成员的福利承担责

任；抨击福利国家使政府疲于奔命，永远也满足不了国民对社会保障永无

止境的追求。Page

27新自由主义的代表人物Page

281.哈耶克

1974年诺贝尔经济学奖获得者经典著作：《通向奴役的道路》指出：私人企业制度和自由市场经济是维护个人自由和提高经济效率的根本保证，而集权主义和社会主义是违背“人的本性”的一种制度，实行计划经济则是一条“通向奴役的道路”。在哈耶克1960年完成的另一部著作中，他不仅对“社会公正”持批判态度，而且在讨论福利国家的社会保障问题时明确指出：Page

29“为救济贫困而设计的制度性安排已经逐渐变成了一种对收入进行再分配的手段：这种再分配在表面上所依据的乃是某些人认为的社会正义原则（现实中并不存在这种社会正义原则），然而，在实质上却是由特定的决策所决定的。”和哈耶克同一年获得诺贝尔经济学奖的冈纳•缪尔达尔则对社会正义赋予了极大热情，认为不发达国家应积极进行平等主义的改革，主张确立现代化理想，实现社会平等、经济平等及机会平等，而社会保障显然属于社会公平与平等改革的应有之义。Page

302.米尔顿•弗里德曼Page

31Milton

Friedman1976年获得诺贝尔经济学奖，芝加哥学派、货币学派的创始人。在其著作《资本主义与自由》中认为：竞争的资本主义是一个经济自由的制度，政府的职责范围必须加以限制，政府的权力必须分散，应主要通过市场和价格机制来组织经济生活。他的政治哲学强调自由市场经济的优点，并反对政府的干预，其理论对

1980年开始的美国里根以及许多其他国家的经济政策都有极大影响。弗里德曼理论的特点：坚持经济自由，强调货币作用。Page

32反对凯恩斯的政府干预。弗里德曼认为在社会经济的发展过程中，市场机制的作用是最重要的。市场经济具有达到充分就业的自然趋势，只是因为价格和工资的调整相对缓慢，达到充分就业的状况可能需要经过一定时间。攻击凯恩斯所倡导的财政政策。弗里德曼认为，在货币供应量不变的情况下，政府增加开支导致利率上升，利率上升将引起私人投资和消费的缩减，从而产生“挤出效应”，抵消增加的政府支出，因此货币政策才是一切经济政策的重心。20世纪70年代经济滞胀为货币学派带来了机遇。货币学派选择通货膨胀为主要的靶子。弗里德曼把通货膨胀的责任完全归到了政府的身上，他认为根治的唯一出路是减少政府对经济的干预，控制货币增长。方法就是实行“单一规则”，即中央银行在制定和执行货币政策的时候要公开宣布并长期采用一个固定不变的货币供应增长率。Page

33弗里德曼：“没有一个政府肯于承担通货膨胀的责任，即使不是很严重的通货膨胀也是如此。政府官员往往寻找各种借口，把责任推诿给贪婪的企业家、刚性的工会、挥霍无度的消费者、阿拉伯的酋长、恶劣的气候以及一些风马牛不相及的理由。无疑，企业家是贪婪的，工会也有刚性，消费者并不节约，阿拉伯酋长提高了石油价格，天气往往不正常，然而所有这些只能提高个别商品的价格，并不能使一般物价普遍提高。”Page

34在社会保障方面，弗里德曼主张政府的职责只是补充私人慈善事业和私人家庭对不能负责的人的照顾， 认为政府通过累进的所得税和遗产税干预收入分配过程是违背自由社会的道德准则的，进而指出政府的广泛的福利计划和减贫计划不仅未能达到预期目标，而且还造成了一系列的问题，并提出解决这些问题的有效途径是允许私人企业和私人机构参与这些领域的竞争。Page

35在著作《自由选择：个人声明》中抨击了政府的社会保障计划，认为广泛的社会保障体系导致了社会福利支出的膨胀，尽管目标是崇高的，结果却令人失望，从而主张实行负所得税制，并逐步取消社会保险。弗里德曼认为，要使自由市场经济获得效率，就不应要求公平化。拉开各阶级、各阶层的收入差距，可以促进效率.Page

36负所得税 negative

income

taxPage

37——政府对于低收入者，按照其实际收入与维持一定社会生活水平需要的差额，运用税收形式，依率计算给予低收入者补助的一种方法。计算公式是：负所得税=（收入保障数−个人实际收入）×负所得税率个人可支配收入=个人实际收入+负所得税这一思路实际上是试图将现行的所得税的累进税率结构进一步扩展到最低的收入阶层去。通过负所得税对那些纳税所得低于某一标准的人提供补助，补助的依据是被补助人的收入水平，补助的程度取决于被补助人的所得低到何种程度，补助的数额会随着其收入的增加而逐步减少。尽管负所得税方案引起了许多经济学家的重视，但从未付诸实施。教育券 Education

VoucherPage

38政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后，以面额固定的有价证券（即教育券）的形式直接发放给家庭或学生，学生

凭教育券自由选择政府所认可的学校（无论是公立学校或私立学校）就读，不再受学区的限制，教育券可以冲抵全部或部分学费，学校凭收到的教育

券到政府部门兑换与券值等额的教育经费，用于支付办学经费。目前教育券及其改良型已在世界30多个国家推行，成为引入竞争机制、转变政府教育管理方式的有效政策工具。3.布坎南

1986年获得诺贝尔经济学奖力图揭示“政府失灵”并试图克服政府干预经济的缺陷，在《自由、市场和国家》一书中，他提出了舍弃福利国家的政策建议，认为福利国家象征了几乎一个世纪的错误。Page

39公共选择理论把经济人的假定引申到政府失灵的研究当中，认为政府在从事各类公务活动时，经济人的本性自始至终发生作用，也要考虑得失以及收益成本，像市场经济中的经济人一样。没有监督和竞争的政府难免缺乏效率。Page

40新自由主义比较有代表性的是供给学派、货币学派和弗莱堡学派。在新自由主义的推动下，许多国家开始推动社会保障私有化改革，力图减轻政府在社会保障中的责任。Page

41经济学可以充当社会保障理论基石，但是经济学对社会保障问题的研究不能等同于社会保障理论问题的专门研究。社会学也是社会保障最重要的理论基石之一。社会学关注的是社会公平与社会和谐问题。政治学对社会保障也起着理论基石的作用。如约翰·罗尔斯的《正义论》Page

42第三节 制度的萌芽、建立、全面发展与改革Page

43政府介入的程度是社会保障制度化与非制度化的一个分水岭，当然不能认为政府介入越深越好，但是政府介入的程度与介入方式对社会保障制度的建立和发展无疑具有非常重要的意义。可以按照政府介入的程度对社会保障的发展实践进行阶段划分。一、萌芽阶段Page

44包括慈善事业时代和济贫时代。（一）慈善事业时代这一时代从不同国家出现自发的、临时性的救灾济贫活动算起，到国家以立法形式介入社会保障活动为止。社会背景是不发达的农牧社会。特色是随机的、临时的、非常落后的救助活动。三大构成支柱：宗教慈善事业、官办慈善事业、民办慈善事业。1.宗教慈善事业如佛教、基督教、天主教等影响深远。迄今为止，构成对现代社会保障制度的有益且重要的补充。Page

45官办慈善事业即政府直接出面举办有限的临时性救济活动。虽是政府介入社会保障领域的表现，但是却有如下特征：没有法制约束。并非固定的、经常性的措施。所提供的救助被看成是一种恩赐行为。救济活动十分有限。不能与现代社会政府举办的济贫事业相提并论。Page

463.民办慈善事业即民间人士自发举办的各种慈善活动。如：1657年

美国波士顿 民间的苏格兰慈善协会中国 范仲淹 义田朱熹 社仓刘宰 粥局熊希龄 慈幼局另外，在慈善事业时代，以互助为特征的社会性救助活动也开始出现，成为慈善事业的重要补充，如德国的“基尔特”、英国的“友谊会“。Page

47（二）济贫制度的出现与发展Page

48《济贫法》的颁布和济贫制度的确立1601年英国颁布《济贫法》，国家以立法形式介入济贫事务。济贫制度的发展1834年英国《济贫法修正案》（新济贫法）评价：尽管济贫制度恶名昭著，但是毕竟是通过法律形式将早期的社会保障活动固定下来，埋下了社会保障制度化的种子。小结：Page

49萌芽阶段也可以称之为社会救助型阶段。整个萌芽阶段的社会保障活动可作如此评价：性质上是居高临下的施舍型；根本目的是防治被统治者反抗；保障项目极端有限；保障水平极端低下；保障效果不良。二、现代社会保障制度的建立和发展阶段Page

50（一）建立阶段以19世纪80年代德国制定并实施有关社会保险法令为起始标志。为什么社会保险制度首先产生于德国？这说明什么？以社会保险制度的出现作为现代社会保障制度产生的标志，原因在于：社会保险属于制度化的社会保障机制。雇员、雇主共同供款和国家资助，实现了社会责任和风险的共同分担机制。受保障者无需以牺牲人格尊严和接受惩戒为受益条件，而是公民的法定权利。Page

51社会保险制度的基本特征：社会保险在性质上是权利义务结合型。社会保险制度的根本目的是解除社会成员的后顾之忧。保障水平是基本保障型。保障过程是规范化、强制性。Page

52（二）发展阶段Page

531.发展进程1935年美国颁布《社会保障法》为标志，向前迈进一大步。二战后英国首个宣布建立福利国家,开始步入成熟阶段。20世纪70至80年代则进入了改革、发展、完善阶段。2.现代社会保障在现阶段乃至未来时期的一些基本特征：①社会保障在性质上表现为全民普遍性福利。②根本目的在于提高社会成员的生活质量和促进整个社会的和谐发展。③社会保障项目走向完备化。④实施过程进一步社会化。社会福利的普及和高水平化标志着社会保障进入了高级发展阶段。一些西方发达国家事实上已进入这一时期。Page

54社会保障发展的国际经验尊重本国国情。追求长期稳定、协调、和谐发展。健全社会保障法律制度。努力追求社会化。对市场机制和社会组织日益重视。Page

55社会保障发展的国际教训国家包办社会保障事务和福利的高速膨胀，将带来严重的社会保障财政危机。社会保障水平过高会助长国民惰性，影响国家竞争力。社会保障体系的残缺不全或水平过低会使有关社会问题进一步恶化。Page

565.国外的社会保障改革20世纪80年代以来各国社会保障制度的改革，绝不意味着社会保障制度走向终极，而是现代社会保障制度将适应时代的需要而更加理性地得到发展。Page

57（1）福利国家的改革Page

58福利国家的失误，与其说是一种制度安排的失败，不如说是这种制度在发展进程中存在着调控不当或者控制机制乏力所致。e.g.英国、瑞典改革的措施主要有如下几点：削减福利支出。调整福利结构。扩充社会保障资金来源。引入私营机制。（2）美国的社会保障改革Page

5920世纪70年代后，美国出现了小政府、大社会、低税收和有限福利的政策发展趋势。a.调整社会保障的指导思想。

b.适当调整社会保障的目标。c.调整社会保障的有关内容。d.重视私营机构的作用。注意：美国并非福利国家，总是偏向效率优先。改革社会保障制度已经成为一种世界潮流。个人责任的回归、市场机制

的适度引入等将成为新的发展趋势，但政府的主导责任从根本上不会发生改变。Page

60第四节 新中国社会保障制度的发展与改革Page

61一、新中国社会保障制度的创建、发展与改革（一）初创时期（1949——1956）（二）初步调整时期（1957——1966）（三）受挫时期（1966——1976）（四）恢复时期（1976——1986）（五）改革时期（1986——

） 正式进入改革时期和新的发展时代。1986年六届全国人大四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》，不仅首次提出了社会保障概念，而且单独设章阐述了社会保障的改革和社会化问题，社会保障社会化作为计划经济时代国家负责、单位包办保障制的对立物，被正式载入国家发展计划。Page

621.计划经济时代社会保障制度的基本框架：Page

63国家保障板块。以政府财政拨款为基础，由政府主管部门直接实施。城镇单位保障板块。由企业从收益中直接提取经费并自行组织实施，封闭式运行。农村集体保障板块。农村以社队集体为单位，经费来源于社队集体单位统一核算中的统一提留。2.计划经济时代国家——单位保障制的基本特征：国家负责、单位包办、全面保障、板块结构、封闭运行、缺乏效率。二、改革的原因和进程Page

64（一）改革原因