面向规划控制的城市道路红线规划

面向规划控制的城市道路红线规划 【摘要】道路红线是城市空间布局、用地控制及城市规划管理的依据，有必要开展城市道路 红线规划，形成红线规划“一张图”，实现规划控制管理。本文首先分析了现状道路红线在 规划和管理层面存在主要问题，然后对道路红线规划的规划层次和作用进行了论述。结合实 际工作经验，提出了面向规划控制的城市道路红线规划的基本目标和规划理念，并对道路红 线规划编制的主要内容和控制要素进行了初步研究，以期对规划编制和红线规划管理提供指 导。 【关键词】城市道路红线规划；交通规划；规划层次；规划内容 1 引言 城市道路系统是组织城市各种功能用地的“骨架”，城市道路往往作为划分城市各分区、 组团及各类城市用地的分界线。城市道路红线是道路用地与城市其他用地的分界线，为道路 横断面布置提供条件，同时为道路用地控制和具体道路单项工程设计提供依据，也是城市公 用设施、各种管线工程的用地依据。 道路红线作为城市空间布局和用地控制的重要依据，同时是规划管理部门用地控制和核 发用地规划许可的依据，因此在国家相关规划标准、规划管理规定中均对道路红线规划及管 理进行了界定： 从相关规划标准规定来看，总体规划、综合交通规划等上层次规划主要落实道路网空间 布局和总体规模，对道路红线并未做深入研究，仅在控制性详细规划层面要求确定各级道路 红线。 从日常规划管理层面，目前上海、石家庄、无锡、哈尔滨等城市出台《城市道路红线管 理规定》，同时部分城市利用GIS平台构建了城市道路红线信息系统，但是各城市基本依托 城市规划、综合交通规划等道路红线数据进行道路红线管理，未开展城市规划区范围道路红 线规划进而形成城市道路红线规划“一张图”，导致在用地审批、规划调整、道路设计协调等 方面出现大量道路红线调整和协调问题，给规划部门日常规划管理带来困难。 因此，有必要开展《城市道路红线规划》专项规划，形成城市规划区范围道路红线“一 张图”，衔接上层次规划并指导下层次规划和设计工作，协调落实交通及市政各专项规划， 并面向规划控制，为具体道路交通建设规划管理及规划设计提供依据。 2 问题分析 2.1 规划问题分析 《城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《城市综合交通规划编制办法》等各层次规划编 制规定中对道路红线规划方面规划深度、内容、控制要求等各有不同，现实中各层次规划在 道路红线规划方面衔接和协调也存在一定问题；同时，各地对交通规划的编制、管理和实施 1 措施也不尽相同，尚未形成完善的交通规划编制和管理体系，很多城市更多偏重于综合交通 规划及交通专项规划，对实际指导规划设计、规划管理和实施尚有一定差距。 目前，在城市道路红线规划方面存在以下问题： 1）各层次规划成果协调不够 总体规划、综合交通规划等上层次规划一般未同时落实道路红线，控规等下层次规划与 之不协调或存在较大矛盾；绝大多数城市控规尚未在规划区范围全覆盖，且控规研究范围较 小对城市干道考虑不足，不同片区控规间衔接、协调不足；道路设计在规划控制和推动实施 方面往往存在矛盾，往往无法按照规划落实。 2）公路与城市道路一体化问题 受制于道路交通规划管理体制，我国大多数城市尚未形成一体化的道路管理体系，公路 和城市道路在分级、功能、建设标准、投资模式和管理模式上存在较大差异。随着“新型城 镇化”作为国家发展战略的提出和城乡一体化进程的不断推进，需要实现城乡基础设施一体 化和公共服务均等化，亟需形成城市化地区一体化的道路网体系。 3）城市道路与土地利用协调问题 城市道路与土地利用之间具有相互联系、相互制约的循环作用与相互反馈关系，因此道 路红线规划与土地利用规划需相互协调、配合。目前道路规划存在以下与土地利用不协调问 题：规划道路功能与沿线土地利用性质不匹配；规划道路近远期结合不足，特别是在旧城区 及城镇建设密集区道路用地与现状用地冲突较大，用地落实困难；部分道路及节点在工程可 行性方面有待深入研究。 4）公交及慢行交通缺乏系统考虑 伴随着可持续交通、绿色交通、低碳交通等理念的深入人心，作为节能环保、绿色交通 方式的公共交通及慢行交通日益得到高度重视。在快速城市化、机动化进程中，道路交通规 划存在重“规划理念”轻“规划落实”、重“规划布局”轻“规划控制”、重“机动化”轻“非机动化” 等问题，特别是部分城市缺乏专项规划指引，对公交、慢行等绿色交通系统缺乏系统考虑， 对红线规划中缺乏公交、慢行走廊预留，给规划控制和规划实施带来一定困难。 2.2 管理问题分析 城市交通规划在传统规划中作为城市规划的被动配套，而道路红线规划往往被动跟随城 市土地利用规划。部分城市在道路红线规划管理方面缺乏规划和管理依据，道路红线管理控 制不严格，造成道路跟着项目调整、道路跟着拆迁调整等，进而影响道路路网布局、路网结 构及道路功能的实现。 目前，道路红线规划管理存在以下问题： 1）缺乏规划管理依据 目前绝大多数城市主要依据总体规划、控制性详细规划等作为道路红线规划依据，尚未 形成道路红线规划“一张图”，无法实现对道路红线的有效控制；国内较多城市未出台《城市 道路红线管理规定》，尚未形成严格的红线管理制度。 2 2）规划管理控制不严格 城市建设初期用地开发依托“中心镇+公路”的点轴发展模式，马路经济特征明显，两侧 建筑占用道路红线建设或无建筑退线；机动化的快速发展原道路红线宽度控制不足，道路拓 宽改造后导致慢行空间、绿化等道路空间不足；对主要道路节点考虑不足，导致交通瓶颈， 增加远期改造成本；建筑退线控制力度不足，两侧建筑挤占道路空间。 3）相关规划不配套 控规编制未全覆盖，导致道路用地红线控制缺乏依据和协调；交通专项规划未开展，各 交通系统缺乏协调统筹；道路建设项目只注重工程设计，对道路功能、交通详细布置及与土 地利用的协调研究不足。 4）规划审批流程缺乏互馈 在规划选址、用地许可阶段缺乏过程控制，未严格控制道路红线用地和建筑退要求；未 执行建设项目规划验收制度；各管理部门协调不够。 3 规划层次和作用 城市道路红线规划位于交通规划中间层次，是在综合交通规划、道路交通专项规划指导 下开展，进一步优化和深化等级结构、路网布局、平面走向，并明确红线位置、宽度、横断 面、节点型式等控制要素，并有效指导控制性详细规划、道路设计工作，作为城市规划管理 控制的依据。 图1 道路红线规划的规划层次 道路红线规划的作用有以下几个方面： 1）交通政策的载体：落实城市发展及交通发展战略政策，确保总规总体规划、综合交 通规划的落实和具体实施，使道路建设与城市交通发展目标相一致； 2）承上启下：衔接总体规划、综合交通规划等上层次规划及控制性详细规划、交通详 细规划、道路设计等下层次规划，系统整合了各层次规划并对下层次规划和设计起到指导作 用。 3）管理的依据，建设的引导：协调道路用地和城市其他用地的关系，为城市规划管理 3 工作提供依据，并对城市道路建设实施提供有效指导。 图2 道路红线规划与各层次规划间的关系 4 规划目标及理念 4.1 目标及要求 1）基于现行规范：满足现行规范、规定等技术标准的要求； 2）整合既有规划：系统整合和协调统筹各层次规划道路红线规划内容及道路设计资料； 3）实现用地控制：处理好道路用地与其他用地、近期建设与远期控制、各交通方式及 与景观、市政工程等空间需求之间的关系，为城市交通发展预留用地空间； 4）指导规划设计：规划内容和控制要求需对下层次规划和道路设计工作提供指导。 4.2 理念及原则 1）一体化理念：构建城乡一体化道路体系，城区道路统一按照城市道路标准进行红线 控制；协调各交通方式空间布局，对慢行系统采用“慢行一体化”设计。 2）协同发展理念：包括不同交通功能协同、交通与其他功能空间的协同； 3）差异化理念：针对不同区域和用地特点，差异化路网布局、断面布置和红线控制； 4）交通分离理念：为实现内外交通分离、长短交通分开、快慢交通分流、客货交通分 行，在红线控制、断面布置、节点设置区别设计； 5）绿色交通理念：在红线控制和横断面布置中优先公交、慢行等绿色交通体系的构建。 5 规划编制内容 道路红线规划在各层次城市规划和交通规划均有涉及，但规划范围、规划深度、规划要 求等各不相同，现行规划体系未对道路红线专项规划内容进行界定，且国内仅有较少城市开 展道路红线规划，笔者结合已完成的《莆田市城市道路红线规划》对城市道路红线规划编制 内容提出相关建议以供参考。 道路红线规划主要是面向规划管理控制层面的规划，对于下层次规划设计提供指导以为 城市道路用地预留空间，且对于规划、国土等管理部门核发选址意见书、用地许可证、用地 4 预审、用地审批等日常规划管理工作提供依据，因此在道路红线规划中需明对道路走向、红 线位置、红线宽度、断面布置、交叉口型式、交通设施设置要求等提出规划设计要点和控制 要求。 5.1 道路功能规划 目前主要根据《城市道路交通规划设计规范》将道路分类为快速路、主干路、次干路、 支路四类，同时根据服务交通流、使用性质等差异上海提出4级7类、江苏提出4级8类城 市道路功能分类方法。随着城市化进展加快，公路网和城市道路网这两种相对独立的体系， 在道路功能划分、建设标准、附属设施、投融资渠道以及管理模式等方面均存在较大差异， 难以适应城市化水平提高和城市拓展的需要。对于城市化地区应整合城市道路网和公路网， 建立一体化的道路功能分级体系，本文参照深圳、佛山等城市经验，建议将城市道路划分为 高速公路、快速路、干线性主干路、次干路、集散性支路、出入性支路6级。 表1 城市化地区一体化的道路功能分级体系建议 5.2 干线道路网布局调整规划 道路红线规划在总体规划、综合交通规划、交通专项规划等上层次规划基础上开展，应 结合城市和交通发展前景，在分析上层次干线道路网布局规划存在问题分析基础上，通过道 路功能分析和交通测试对干线路网布局进行优化调整，重点对干线道路网布局优化、干线道 路功能与土地利用协调、关键截面通道数量、干线道路联系功能等方面进行优化调整，最终 形成干线骨架路网布局规划方案。 5.3 路网结构布局规划 道路红线规划在系统整合总体规划、综合交通规划等上层次规划及控制性详细规划、道 路设计等下层次规划设计，并结合土地利用规划、交通需求分析进一步优化道路网布局方案， 重点是梳理整合各层次规划设计、协调土地利用、保证道路功能实现、各等级路网合理衔接。 5.4 道路平面规划 道路红线规划需根据道路功能和规范要求确定道路控制点坐标和线型设计标准，对道路 的平面走向进行定点定位。重点是在满足规范标准要求并与既有规划设计和现状道路相衔接 基础上通过与相关规划、地形、拆迁、地籍等的协调，确定规划道路的初步选线，对道路进 5 行定点定位，达到规划控制的目的。 5.5 道路红线规划 道路红线宽度的确定往往与城市特点、城市性质、开发模式等方面密切相关，因此我国 各地区对城市道路红线宽度控制指标差异较大。城市道路红线宽度计算应综合考虑交通，地 上、地下工程管线布置，市政公共设施设置，以及城市街景营造等因素。因此需结合各组成 部分需求宽度、管线布置等方面道路红线需求最小宽度。 表2 干路红线最小需求宽度 表3 考虑绿化率干路红线宽度表 结合各层次规划及道路设计资料，根据道路功能定位、交通需求、用地条件、规划衔接 等确定道路规模和红线宽度，各等级道路需满足红线最小需求宽度要求，同时需考虑满足交 通及市政管线布置要求、满足相关规范、与现状及规划土地利用和道路相衔接等差异化、弹 性规划道路红线，作为规划管理工作的依据。 5.6 交叉口红线控制规划 根据规范要求明确城市道路交叉口的型式。对主要平面交叉口提出渠化设计要求，包含 交叉口进口道宽度、进口道展宽段、转弯半径、拓宽车道等要素控制，特别路口可做方案设 计;。交叉口规划可以通过图示对主干与主干、次干与次干、主干与支路交叉口等典型路口 进行渠化设计示意。对立体交叉口在满足规范要求基础上，考虑系统性、适用性、可行性、 弹性等原则要求对立交型式进行选型，对现状及设计立交应充分利用，对重要立体交叉口及 用地局促地区立体交叉口进行立交初步选型设计，对于远期控制交叉口可采用苜蓿叶立交， 以达到近远期结合及用地控制的目的。 6 5.7 道路横断面规划 在满足道路功能需要、规范要求基础上，考虑弹性与近远期结合、公路与城市道路一体 化及充分体现慢行、公交优先原则，根据道路等级、道路功能、设计车辆、设计速度等规划 控制因素确定各条道路横断面的形式及各组成部分宽度，形成各等级道路不同红线宽度横断 面规划方案。横断面规划方案须与公交、慢行、停车等专项规划相结合。 5.8 道路交通设施规划 根据轨道、公交、慢行、停车等专项规划，对轨道、BRT 站点、公共交通停靠站、公