《基于风险矩阵的我国土地财政风险评估》10000字

基于风险矩阵的我国土地财政风险评估TOC\o"1-3"\h\u12011第一章引言 第一章引言一、选题背景及意义“土地财政”的形成是一个复杂的过程，与我国城镇化的发展密切相关，是工业化过程中原始资本积累的重要途径。但是，如何科学分配土地作为生产资料所获得的巨额收入，已经成为人们关注的焦点，由此产生的一系列问题更加突出。经济制度的效率可以从土地财政的运作中体现出来。我国的土地政策在全球范围范围内都有其特殊性，它与我国的政治制度、经济发展路径、社会主要矛盾等密切相关，涉及的风险种类更多、复杂性更高、风险后果更严重。近十年来，我国持续实施积极的财政政策，促进了大量社会资金进入房地产领域，推动了我国房地产价格的持续上涨。土地土地房地产行业的基本生产资料，发挥着核心的作用，政府通过土地出让金弥补资金缺口，助力全区各项事业发展。其实早在2010年，中央文件就指出，要继续实施积极我国财政政策，进一步激发市场活力，并要求各级财政部门要从改革发展的大局出发，深入挖掘财政在国家改革发展中的潜力。到2020年新冠肺炎疫情影响，我国面临严峻挑战，一方面，积极的财政政策通过精准支持帮助中小企业发展、激发市场主体活力，另一方面，地方深度融合在深度融合的基础上，积极落实放管服和内部深化改革的要求，助力疫情后期我国经济发展。因此，立足中国特色社会主义经济发展和新时代形势，研究土地财政金融风险，特别是聚焦地方财政风险，对于防控系统性金融风险具有十分重要的意义。二、国内外研究现状对于土地财政的形成机制和影响因素，国外把这一块内容集中在土地价值捕获、城市凝聚力的方面研究，Brueckner（1986）以城镇化为切入点，研究了财产税在城市扩张中的作用，并总结了土地开发强度、城市空间扩张和公共基础设施边际成本（包括人口和土地面积）之间的关系。Banzhaf和Lavery（2010）以美国土地税发挥的重要作用为例，对其进行了全面和系统的分析，认为在城市无序扩张日益严重的情况下征收土地税有助于有效遏制这一趋势。William等（2015）土地税对于政府财政的稳定性具有积极意义，该学者认为，土地税的征收在政府财政的占比持续提升，有利于促进其城镇化进程。所以，西方国家政府的很大一部分财政收入源自于存量土地房产税、物业税的征收，而这部分资金是其进行城镇基础设施建设，加速实现城镇化目标的重要路径。国内关于土地财政的文献起步较晚，在研究土地财政的成因时，学术界普遍认为，土地财政伴随着城市化、工业化的高速发展，在一系列改革中逐步形成（陈志勇、陈莉莉，2010），我国特殊的财税分税制是土地财政制度的出发点。欧阳雷等人（2012）利用2002-2010年一个省12个地级市的面板数据进行衡量和分析，发现官员晋升锦标赛（评估GDP增速以促进其发展的政治制度）激励地方政府通过土地财政策略推行促进经济发展的战略。关于土地财政可能带来的系统性风险问题。首先，政府投资具有明显的导向作用，会影响产品结构，容易引发产能过剩等等问题。在产业发展的过程中，如果政府将大量的资金集中在某一特定行业，就会导致该行业的供给大量增加，一方面，该行业本身就会出现供需失衡，另一方面，其他行业也会出现资本流出，不利于经济的经济结构稳定性。周彬、周彩（2019）在实证分析的基础上，利用2004年至2016年我国非金融类上市公司的经济数据，探讨了土地财政对公司杠杆率的影响。研究认为，如果土地财政在政府财政结构中的比重超过一定水平，就会导致地方政府对土地财政的过度依赖，增加企业过度负债的可能性，对于企业来说，一旦债务超过可承担范围，就会产生一系列严重后果，包括在整个金融市场产生连锁反应。综合以上观点，国内外都存在土地财政，国内外对其来源、成因等有了较多的研究。我国的土地财政是有其存在的客观性和发展的阶段性，同时内涵了多种社会经济风险。关于地方财政风险的研究目前也有很多，学者们普遍认为我国地方财政风险具有客观性、隐蔽性、区域性、危害性大的特点，并且与我国的特有财税制度相关联。总体上看，土地财政研究的风向逐渐转为了对经济、金融财政系统性风险影响的研究，但这类研究目前还不是很多。现有文献对土地财政及其在地方财政风险领域的研究大都是采用定性分析，该领域部分的数量分析研究由于地方财政数据收集的困难性，由此，对进一步的土地财政风险评估的实证分析也较少。三、研究内容与方法本文采用文献资料法和数理统计分析法，回顾了我国土地财政的发展演变历程，并分析了我国土地财政的时间特征和空间特征。进而构建包含多个财政风险预警指标的地方财政风险矩阵，以Udine土地财政进行风险评估。最后依据我国实际，结合本论文的研究结果，从中央调控和地方优化角度，提出完善我国土地财政，防范地方财政风险的策略建议。第二章我国土地财政的时空特征及成因分析一、土地财政基本内涵土地财政基本内涵，是指地方政府通过出让国有土地使用权获取财政收入。我国当前的土地出让收入主要有两种来源：一是以土地出让金形式存在；二是在土地出让金基础上发展起来的其他方式。从本质上看，土地出让金属于土地财政。在土地财政研究领域，大多数学者把“土地财政”和“土地出让收入”绑为一体。土地财政在狭义层面上单指土地出让收入（有些数据库将其表述为“国有土地使用权出让收入”，如同花顺iFinD数据库），但是在广义层面上则更加丰富，涵盖了相关税金、收益等。因此本文参考大多数学者的方法用土地出让收入来衡量土地财政。二、土地财政发展演变历程土地出让制度的出台和落地，在我国土地财政发展历程中具有里程碑意义，在制度层面，为土地权利分离提供保障，在确保土地国有基本制度的前提下，以土地使用权入股的方式推进土地财政工作。特别是在1988年，修改了宪法，为土地权利分离和土地财政显化分离提供了制度基础，将“土地使用权可以依照法律规定转让”纳入了法律范畴，标志着土地出让制度正式实施。此外，为了提高土地使用权流转的规范化水平，为土地使用权转让创造良好的法治环境，规定土地使用权流转的最长年限，我国《土地管理法》也进行了多次修改。根据现行法律，城市经营性用地必须通过招投标、挂牌拍卖等方式公开。随着这项制度的实施，传统的无偿划拨的行政管理已经正式退出历史舞台，招牌挂出让制度对于提高土地使用权的流动性具有重要意义，并导致土地出让面积在短时间内迅速增加，从而导致土地财政出现问题（吴冠岑，2012）。随着经济体制改革的不断推进，土地财政发展的发展越来越好。根据经济体制的变化和土地财政发展的特点，本文对我国土地财政的发展历程梳理如下：图2.1我国土地财政发展历程主要节点19871987年1994年1998年2003年2006年2020年深圳效仿香港引入“土地有偿使用模式”，开启土地财政之路。分税制改革，土地收益仍归地方政府，奠定了“地财政”的制度基础。住房制度市场化改革，土地财政规模开始扩张。土地招拍挂等一系列拿地制度推出，推动土地财政的发展。农业税废除，地方对土地财政依赖性增强，“以地换资本”。我国城镇化率由高速转为中低速发展，土地财政发展面临转型期。三、土地财政的时空特征分析1.土地财政时间特征分析自2011年以来我国国有土地使用权出让收入呈现波动趋势，受多方面因素的影响，其收入在2015年回落至低位，但随后处于上升趋势，2019年达到70631.06亿元。近10年来，土地使用权出让收入增速表现出大幅波动，虽然2013-2015年增速减小，2015年达到-23.78%，增速跌至谷底且变为负增长，创下2012年以来新低，随后增速回暖。但2017年后增速又开始呈现下滑趋势，2019年达到12.34%。图2.SEQ图3.\*ARABIC22011-2019年我国国有土地使用权出让收入及其增速具体从2018-2020年的月度数据可以看出，2018年增速呈现波动下滑的趋势，从年初的38.90%下降到12月的25.00%。2019年整体增速较2018年低，3月份达到-6.2%，但也仍保持缓增趋势，12月达到12.00%。2020年增速表现仍不如上年，但也保持上升趋势，9月增速达到3.80%，有望未来可以继续保持增长态势。图2.32018-2020年我国各月国有土地使用权出让累计及其同比在2011-2015年期间，在我国地方财政收入中，土地出让收入占比持续下降，由于2015年土地使用权出让收入较低，比重跌至37.09%，随后土地出让收入得到恢复，比重呈现逐年上升趋势，2019年达到69.88%，土地出让收入的重要性不断提升。图2.SEQ图3.\*ARABIC42011-2019年我国土地出让收入占地方财政收入比重就2018-2020年的数据而言，近三年比重均为上升趋势，其中2020年比重规模较前两年扩大，地方财政收入对土地方面的依赖进一步增强，预计经济相对平稳后的2022年末可以达到70.00%以上。可以看出，土地财政规模虽然受宏观经济下滑有所影响，但整体保持上升趋势，并且从数值上依然是地方财政收入的主要来源。图2.52018-2020年我国各月土地出让收入占地方财政收入比重2.土地财政空间特征分析由全国各省市土地出让收入增速水平可以看出，目前中西部和东北地区土地财政呈现明显扩张的趋势，而东南沿海等发达地区则增速相对缓慢。其中需重点关注的是海南省和甘肃省，二者土地出让收入增速分别达182.51%和75.16%。呈现这样一种空间分布特征的原因主要有：一方面，这是因为欠发达地区财政收入有限，土地出让金便成为缓解地方政府债务风险的重要收入；另一方面，欠发达地区暂未出台住房限购政策，房地产开发商和住房投资者会大量涌入。所以中西部与东北地区土地使用权出让收入呈现显著的扩张趋势。图2.42017-2019年中国各省市土地出让收入增速纵观2017-2019年各省市土地出让收入占比变化情况可以发现，土地出让收入占比呈现逐年大范围提升的趋势。这与地方政府财力与事权不匹配的现状有较大关系，一方面，地方政府财力十分有限，但事权逐步从中央下移到地方，地方政府大量卖地来缓解财政收支压力；另一方面，土地出让收入属于地方政府基金收入，地方政府出于地区基础建设和推动经济增长的考虑，会大力推行扩张的土地财政政策。由此需要密切关注的问题：一方面，欠发达地区土地出让收入占财政收入过高会进一步加大其债务压力，随着可用土地资源越来越少，地方政府极易发生财政危机；另一方面，地方政府大量卖地会造成房价的居高不下，从而不利于房地产宏观调控。图2.52017-2019年中国各省市土地出让收入占财政收入的比重第三章基于风险矩阵的我国土地财政风险评估研究一、风险矩阵构建1.“财政风险矩阵”理论学术界主要采用Hana（1998）的“财政风险矩阵”理论进行研究。依其理论，按照风险暴露程度的差异性，地方财政风险包括直接显性风险、直接隐性风险、或有显性风险和或有隐性风险，换言之，地方财政风险涵盖以上4个基本属性的2个，即直接与或有、隐性与显性。显性风险是指由特定的、确认难度较低的地方财政风险，其风险引发因素非常明显，而且可以比较精准的评估其风险损失；隐性风险则指的是地方政府在道义层面上需要承担的责任风险，常见的隐性风险包括利益群体施压、社会大众期望等，而风险因素往往难以有效察觉，存在较高的隐蔽程度；直接风险指的是所有情况下都可能产生的责任，基于特定方法而实现对直接风险有效预测；或有风险的预测难度较高，其产生的损失往往难以预估。2.财政风险矩阵建立风险矩阵分类原则主要参考2016年中国财政科学研究院宏观经济研究中心课题组提出的财政风险指数框架、刘尚希（2004）对财政风险的定义及Mitchell（1922）对风险与不确定性做出的定义。结合前文分析的土地财政发展特点，并综合考虑财政收支的综合性和可取性，选取了16个评价指标构成财政风险预警指标体系，对每个评价指标设定“轻警”、“中警”、“重警”三个风险区间，计算每个评价指标的数值。最后对全国各省市的财政风险做了排序和分类，对我国实行区域财政风险识别和管理提供参考依据。表3.1地方财政风险矩阵财政风险类型直接风险或有风险显性风险R1X1:债务负担率=当年政府债务余额/地方GDPX2:债务支出率=当年政府新增债务/地方公共财政支出X3:债务偿还率=当年还本付息额/财政总收入X4:财政困难系数，采用财政部公布数据R2X5:经济增长率=地方GDP增速X6:城乡居民人均可支配收入增速，采用国家统计局数据X7:失业率=失业人数/劳动者总人数X8:金融余额风险系数=（金融部门贷款余额-金融部门存款余额）/财政收人隐性风险R3X9:财政支出对财政收入的弹性，=财政支出增长率/财政收入增长率X10:财政赤字率=财政赤字/地方GDPX11:固定资产投资速度=固定资产投资增长率/地方GDP增长率X12:PPP投资规模=PPP投资总额/地方GDPR4X13:土地财政依赖度=土地财政收入/财政收入X14:财政集中率=财政收入/地方GDPX15:税收收入占财政收入的比重=税收收入/财政收入X16:地方财政收支平衡系数=（地方财政支出/全国财政支出）/（地方财政收入/全国财政收入）财政风险矩阵风险评定标准按重警指标个数、中警指标个数和轻警指标个数排序，如果以上三个指标数目相同的，依次按照直接显性风险（R1）、或有显性风险（R2）、直接隐性风险（R3）、或有隐性风险（R4）的个数进行排序。为便于排序，本文把重警赋值为1，中警赋值0.1，轻警赋值为0。风险等级划分为两类：一是四分位分析法，数值小于等于4的归为低风险区，大于4和小于9之间为中等风险区，大于等于9的为高风险区。二是风险审慎原则法（原来分析法），依据四分位划分方法和风险谨慎法，保留低风险指标值，作为预警作用的中风险指标和重风险指标减两个，即把数值小于等于4的归为低风险区，大于4和小于7之间为中等风险区，大于等于7的为高风险区。表3.2财政风险矩阵评定标准情景分析低风险中风险高风险一般统计法≤44-9≥9风险审慎原则法≤44-7≥7二、评估应用本文根据上述的财政风险矩阵模型和数据收集整理，得到近三年（2018年至2020年）全国31个省市的财政风险矩阵结果进行汇总和分析。汇总矩阵指标数值特征如下：表3.3财政风险预警指标数值特征指标名称轻警中警重警全国平均数最低值最高值R1X1≤16%16-25>2526.1%7.52%70.87%X2≤2020-40>4087.0%13.79%203.77%X3≤1515-30>3016.3%0.30%61.78%X4≤65.2465.24-82.76>82.7665.24%20.00%90.00%R2X56%-12%4%-6%与12%-14%<4%与>14%6.83%2.95%10.20%X6城乡居民人均可支配收入增速>7%5%-7%<5%8.90%6.69%13.33%X70-4.2%4.2%-7%>7%3.10%1.40%4.21%X8金融余额风险系数>5%2%-5%<2%3.20%-3.17%16.19%R3X9<1.41.4-1.5>1.51.60-10.8410.36X10<3%3-5%>5%-16.7%-5.92%114.13%X11固定资产投资速度>0.80.6-0.8<0.60.70-11.323.85X12PPP投资规模<10%10-15%>15%17.40%1.80%73.01%R4X13土地财政依赖度0-50%50%-100%≥100%58.0%15.04%128.91%X1425%-30%15%-25%0-15%10.70%5.52%21.68%X15税收收入占财政收入的比重86%-95%77%-86%0-77%70.70%11.90%122.66%X160-11-1.5>1.52.260.365.40（注：X2、X3、X13、X14、X15、X16由于数据缺失，计算中未包含西藏）计算汇总这三年的各省市地方财政风险评价结果汇总如下：表3.42018-2020年各省市财政风险评价结果汇总省市2018年（1）2019年（2）2020年（3）2018年（4）2019年（5）2020年（6）上海1.31.40.41.31.40.4广东1.31.32.41.31.32.4北京1.54.43.31.54.43.3山西3.27.37.33.27.37.3江苏3.33.54.43.33.54.4浙江3.55.46.43.55.46.4山东3.53.7v6.6v3.53.76.6河北5.36.36.35.36.36.3河南5.45.55.55.45.55.5湖北5.47.36.55.47.36.5海南5.46.67.45.46.67.4陕西5.46.59.55.46.59.5黑龙江5.56.56.35.56.56.3广西5.58.37.45.58.37.4安徽5.64.65.65.64.65.6福建6.25.34.46.25.34.4天津6.35.67.46.35.67.4重庆6.37.36.46.37.36.4辽宁6.45.67.46.45.67.4江西6.47.47.56.47.47.5四川6.55.56.56.55.56.5湖南7.37.57.57.37.57.5云南7.37.28.37.37.28.3新疆7.39.29.37.39.29.3吉林7.47.59.27.47.59.2青海8.19.09.18.19.09.1内蒙古8.38.36.48.38.36.4贵州8.38.29.28.38.29.2宁夏10.09.19.210.09.19.2甘肃11.110.210.211.110.210.2注：表示低风险，表示中风险，表示高风险。2017年(1)、2018年(2)和2019年(3)是按一般统计法计算的结果；2017年(4)、2018年(5)和2019年(6)是按风险审慎原则法计算的结果。按照四分位分析法，2020年财政风险处于高风险区的省市有青海、吉林、贵州、宁夏、新疆、陕西、甘肃七个省份。但按照风险审慎原则法，地方财政风险处于高风险区的省市有：山西、天津、辽宁、广西、海南、江西、湖南、云南、青海、吉林、贵州、宁夏、新疆、陕西、甘肃。相比于2018年和2019年，2020年陷入高风险的地区数量显著提升，总计已经达到15个。分析结果显示已经有接近半数的省市财政风险评价已经步入高风险区域。其中，相比于2019年，2020年新增了天津、辽宁、海南、陕西4省市。表3.52020年高风险区省市指标情况省市高风险指标山西债务支出率X2，财政支出对财政收入的弹性X9，财政赤字率X10，PPP投资规模X12，财政集中度X14，税收收入占财政收入的比重X15，地方和全国财政收支系数X16青海债务支出率X2，财政困难系数X4，金融余额风险系数X8，财政支出对财政收入的弹性X9，财政赤字率X10，PPP投资规模X12，财政集中度X14，税收收入占财政收入的比重X15，地方和全国财政收支系数X16吉林债务负担率X1，债务支出率X2，经济增长率X5，财政赤字率X10，固定资产投资速度X11，PPP投资规模X12，财政集中度X14，税收收入占财政收入的比重X15，地方和全国财政收支系数X16贵州债务负担率X1，债务支出率X2，金融余额风险系数X8，财政支出对财政收入的弹性X9，财政赤字率X10，PPP投资规模X12，财政集中度X14，税收收入占财政收入的比重X15，地方和全国财政收支系数X16通过对上述高风险地区的观察，可以看出高风险地区的主要问题集中于如经济发展质量低，产业发展不均衡：财政集中度X14与税收收入占财政收入的比重X15，两个指标均出现13次，同时显示出两种风险指标的省市有12个。这显示出，上述地区财政收入占GDP的比重小，即财政集中度较低，也就是每万元GDP提供的财政收入少，说明在创造财富的同时获得的收益小，二、三产业发展的都不够好，GDP的增长是低质量的。其中部分地方税收收入占财政收入的比重较低，说明政府三次产业结构发展不均衡。其中湖北省的财政集中度最低，只有5.52%，与之相对应的是湖北省土地财政依赖度达到了128.91%。一定程度上反映出湖北省税收征收较弱而对土地财政依赖较强的特点。这一指标情况最好的是北京、天津、上海三个直辖市，分别达到了16.45%，17.09%，18.87%，非常符合经济发展水平的现状。此外，这两个指标也反映出，地方政府财政收入来源过少，因此地方政府确实非常有必要扩大税基，提升征税能力。第四章土地财政风险防范策略建议一、拓展土地财政收入方式稳固地方财政收入稳定地方财政收入，在原有土地财政基础上，规范土地出让和融资行为，积极扩大地方财政收入。与落后地区相比，土地财政是必然的，土地财政收益大大缓解了当地的财政困难，其中很大一部分用于城市基本建设，在城镇化进程中仍发挥着积极作用。稳定地方财政收入，首先要在原有土地财政、稳定土地出让方式和资金来源的基础上，确保地方财政收入稳定：严格执行土地储备制度，加大土地财政管理力度；发展好房地产市场对政府财政收入有较好作用，政府财政收入将随着经济发展水平和人口增长水平的提高而扩大。但是，不能过分依赖房地产市场的发展，要通过市场配置方式和市场化价格，扭转土地粗放利用方式的局面，实行集约化发展，提高土地利用效率效率和收益。另外，土地财政也存在一定的负面效应，对土地的依赖程度高，影响着地方经济的转型升级，要想改变对土地的依赖，还是要培育新的经济增长点，改变经济的经济发展方式。比如，土地资产证券化融资就是一个很好的尝试，在我国金融市场发展的过程中，地方政府也选择了尝试土地资产证券化融资。二、平衡地方财政支出结构缓解地方财政压力财政支出是地方财政的重要内容，解决地方财政压力问题，一方面依赖于对地方事权进行合理划分，以缩小地方财政支出范围，实现地方公共支出规模与经济增长之间的匹配性；另一方面需要通过完善公共财政体系，调整财政支出结构来降低政府支出成本。平衡地方财政支出结构应该从我国省级以下财政财事权的关系规范入手。我国省级以下的行政单位，市县级别的有三千多个，乡镇级别有进4万个，中央文件无法对地方不同级别的财政分配关系做统一安排，而目前是省级以下政府间由于尚无成体系的监督约束机制，财政支出结构相对混乱，指令性文件较多，从而造成了基层政府事权过多，财力支出压力过大的局面。十四五规划由此也强调要“健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。”省级以下的地方政府也应该建立明晰的事权与支出责任划分，结合地区实际合理划分事权和财政支出结构，缓解地方财政压力。同时，在中国经济高质量发展的背景下，应该关注地方财政支出效率。只有提高财政支出的效率，才能实现财政资源优化配置的目标。目前，我国财政支出效率不高的绩效评价体系还存在制度保障机制不健全、评价结果与财政支出资金相关性不强、评价结果不规范、公开制度不健全、监管不力等问题。要针对这些情况，建立科学合理、适合本地实际的绩效评价结果应用制度，将评价结果与财政支出资金拨付挂钩，加强财政支出绩效评价结果信息披露，接受社会监督。三、管控地方债务扩张防范地方财政金融风险扩散我国财政高风险地区都有债务负担率和债务支出率偏高的共同特点，共计有10个以上省市风险因素中都包括上述因素，其中债务支出率更是全部高风险的省份共有的高风险因素。一方面，这些地区当前已经呈现出比较重的债务负担和债务压力；另一方面，上述地区当前债务支出率也比较高，即地方政府当年新增债务与地方公共财政支出的比值也高，一定程度上反映出地方政府支出对于债务依赖程度比较大。地方债务累积数额不断扩大时，地方政府将因巨大的还本付息压力而挤压地方财政支出，无法保证正常的财政职能发挥，并进一步影响财政收入增长，进而影响财政可持续性。首先，管控地方债务扩张应促进地方债务的透明化，通过制度规范地方债务的统计口径和定期信息公布程序和方法，债务信息显性化透明化才能为财政收支的科学合理规划提供参考基础，也为债务监督提供了可能。其次，管控地方债务扩张，也应该重视减轻财政负担，从源头缩小地方债务的需求。减轻财政负担就指平衡优化地方财政支出结构和扩展地方财政收入方式，从财政收支同时入手解决地方发债的冲动和压力。第三，要不断完善地方融资平台建设，规范融资平台的市场化行为。避免地方政府对融资平台的管理许可授权不明，风险和收益机制不清晰的状况。地方政府可以通过引进社会资本进入地方融资平台，降低地方政府的负债率，减轻地方财政压力及潜在风险。最后，面对经济新常态，各省市要从自身高风险指标出发，提高财政资金管理效率，推进第二、三产业的发展和完善，促进经济高质量发展。近年来我国金融机构的储蓄转换为投资的能力有所降低，直接隐性财政风险上升，这与我国经济进入新常态，经济增速减缓，投资增速减缓存在较大关系。因此，建议合理规划财政资金的使用，防止出现过度透支社会资源，过度举债的现象，保障经济增长的可持续性。四、规范土地出让行为促进土地财政可持续发展规范土地出让行为，激发地方政府防范风险的自发性，才能促进土地财政可持续发展。一是要加大地方政府土地管理的法律体系建设，使得地方财政的运行在规范有序的制度内运行。新加坡、德国、日本和美国对土地的管理都是立法先行，通过持续不断的立法，才有健全的土地管理法规体系，把土地运作置身于严密的法律与制度下进行。建议土地管理的法规制度既应该重视全国性的立法，又要重视与地方经济社会发展相适应的法律法规，形成完善的土地管理法规体系来规避由土地财政带来的地方财政风险，这也是积极融入党的十九大提出的完善中国特色社会主义法律体系，在重要领域加强立法的要求。二是要完善土地权益的市场化配置机制，促进土地要素有序流动。场化配置机制的形成首先要有科学合理的土地使用权估值体系，，应该重视这一制度的完善促使其科学合理规划和利用土地；并且要不断促进土地出让行为的市场化运作，以市场价格和程序推动土地成交，借土地要素市场化流动实现工业化、城镇化的变革，在高质量的经济发展中化解地方财政风险。同时要减少土地政策调整频次，以稳定市场预期，通过长周期的土地供应规划和制度，稳定土地市场价格，进而稳定相关性较大的房地产市场价格，较少的经济波动对地方财政收支稳定起到重要支撑。第五章结论和展望土地财政风险评估是一个多维度和复杂的研究课题，本论文着力于在现有研究的基础上并结合调研实践进行了较为系统的探索研究，通过回顾我国土地的财政发展演变历程，对我国土地财政的发展进行了阶段划分，并对我国土地财政的数量特征进行分析，包括时间特征分析和空间特征分析。研究证明了土地财政是我国特殊的经济制度，主要是和政府行为制度有关，居民对土地财政的影响不大，土地财政问题的解决必须依赖于国家深层次的制度变革，土地财政因其可持续发展能力会经由财政收入、财政支出、土地融资和地方债务对地方财政造成压力，最终形成地方财政风险。但仍存在可以诸多改进之处，可在将来研究中进行完善。因土地财政和地方财政部分数据难查找和缺失等原因，造成有关变量的缺失和具体数据对比的困难，该领域的研究者可以采用本文及以外的方法收集更加详实的关于土地财政和地方财政的数据，特别是对地级市层面的财政数据可以进一步挖掘，有完备的数据将更利于数量模型分析。希望通过本文研究过程遇到的研究瓶颈问题可以让有关部门重视土地财政和地方财政相关信息科学登记和汇总的重要性，为更好的开展本领域研究和做科学决策打好基础。

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