积极应对老龄化推进社会养老服务体系建设(2011-9)

积极应对人口老龄化推进社会养老效劳体系建设黄元龙

二O一一年九月积极应对人口老龄化推进社会养老效劳体系建设

一、社会养老效劳体系的提出二、我国社会养老效劳体系的开展历程三、我省社会养老效劳体系建设的推进四、存在的主要问题五、假设干思考和今后开展思路一、社会养老效劳体系的提出积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先开展社会养老效劳，培育壮大老龄效劳事业和产业。

——《中共中央关于国民经济和社会开展十二五规划的建议》

一、社会养老效劳体系的提出建立以居家为根底、社区为依托、机构为支撑的养老效劳体系。加快开展社会养老效劳，培育壮大老龄事业和产业，加强公益性养老效劳设施建设，鼓励社会资本兴办具有护理功能的养老效劳机构，每千名老人拥有养老床位数到达３０张。拓展养老效劳领域，实现养老效劳从根本生活照料向医疗健康、辅具配置、精神慰藉、法律效劳、紧急援助等方面延伸。增加社区老年活动场所和便利化设施。开发利用老年人力资源。——《中华人民共和国国民经济和社会开展第十二个五年规划纲要》一、社会养老效劳体系的提出这是党中央、国务院应对人口老龄化趋势作出的战略决策。社会养老效劳在党的文献第一次正式出现。

其他的提法：◆养老效劳体系〔民政部〕◆根本养老效劳体系〔国家发改委、民政部〕一、社会养老效劳体系的提出提出建设社会养老效劳体系的原因：一、人口老龄化二、家庭小型化三、现代社会的职业制度：流动性和异地就业四、居住结构：四合院单元板式住房Ⅰ.人口老龄化老年人口：60岁、65岁。我国用前者。人口老龄化指标：1、60岁以上老年人口占总人口10%；2、65岁以上老年人口比例占总人口7％。

我国2000年进入人口老年型国家。Ⅰ.人口老龄化国家统计局2023年第六次全国人口普查主要数据：●普查登记的大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口共1339724852人。●60岁及以上人口为177648705人，占13.26%●65岁及以上人口为118831709人，占8.87%。●同2000年五普：0-14岁人口的比重下降6.29个百分点；60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。单位：百万人19502000MaleFemaleMaleFemaleAgeSource:WorldPopulationProspects:The2004Revision(2005).中国人口金字塔80+75-7970-7465-6960-6455-5950-5445-4940-4435-3930-3425-2920-2415-1910-145-90-4Age2050Female80+75-7970-7465-6960-6455-5950-5445-4940-4435-3930-3425-2920-2415-1910-145-90-4MaleSources:CarlHaub,2006WorldPopulationDataSheet.世界最老的15个国家与中国65岁以上老年人口比例Ⅱ.家庭小型化国家统计局2023年第六次全国人口普查：

◆大陆31个省、自治区、直辖市共有家庭户401517330户，家庭户人口为1244608395人，平均每个家庭户的人口为3.10人。比2000年第五次全国人口普查的3.44人减少0.34人。Ⅲ.现代社会的职业制度流动性和异地就业

国家计生委:流动人口2.1亿民政部:农村留守老人4000万

上班族的“烦恼〞Ⅳ.居住结构传统建筑结构:围合手段形成的四合院、一点红等。西方建筑的进入：单元板式住房。

＊建筑结构的变化直接影响了效劳的可及性。二、我国社会养老效劳体系的开展历程Ⅰ、建国后至改革开放初期，主要解决孤寡老人照参谋题Ⅱ、改革开放后至2000年，社会福利社会化Ⅲ、2000年至今，开展体系化建设二、我国社会养老效劳体系的开展历程Ⅰ、建国后至改革开放初期，主要解决孤寡老人照参谋题1953年底，全国有生产教养院920个,先后收容孤老10万人左右。经过社会主义改造，生产教养院排除了有劳动能力人员，名称演变为养老院等，工作内容从改造、教育、救济为主转向救济、教育。到1964年，全国有福利机构开展733个，收养城镇“三无〞老人近7.9万人。1958年，全国共办起15多万所敬老院，收养五保对象300余万人。“一切合作社有责任帮助鳏寡孤独缺乏劳动力的社员〔应当吸收他们入社〕和虽然有劳力但生活上十分困难的社员，解决他们的困难。〞〔1956.1〕

毛泽东主席说：这是我省2003前某地的敬老院。“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人〔五保户〕提供一个较好的生活场所。〞

——中共八届六次全会《关于人民公社假设干问题的决议》1958.12浙江省当年选择富阳等8个县市进行试点，办起了敬老院.Ⅱ、改革开放后至2000年，社会福利社会化。二、我国社会养老效劳体系的开展历程1988年，在城镇福利院有1.7万人、农村敬老院到达9000人，分别占收养人员总数的24%、2%。

民政部等国家部委相继制发《社会福利机构管理暂行方法》、《老年人社会福利机构根本标准》、《老年人建筑设计标准》、《农村敬老院管理暂行方法》等，加强养老机构标准化建设，寓管理于效劳中。Ⅲ、2000年至今，开展体系化建设。二、我国社会养老效劳体系的开展历程居家养老效劳的提出：⊙1987年，民政部提出要开展城市社区效劳。⊙2000年开始，上海、宁波等地陆续开展居家养老效劳工作。⊙2023年2月，全国老龄办发出《关于全面推进居家养老效劳工作的意见》。在实施时，各地大都以当地财力确定享受效劳对象，一般为70岁以上，按老年人经济收入、身体状况、家庭成员状况分成不同类别，确定不同的补贴标准。效劳内容主要有生活照料、医疗护理和文化娱乐、精神慰藉等。

二、我国社会养老效劳体系的探索实践Ⅲ、2000年至今，开展体系化建设。2006年2月，第二次全国老龄工作会议强调要开展“以居家养老为根底，社区效劳为依托，机构养老为补充〞的中国特色养老效劳体系建设。2023年底，民政部长李学举在全国民政工作会议上提出，要建立完善“以居家为根底、社区为依托、机构为补充〞的养老效劳体系设想。2023年11月，民政部长李立国在全国养老效劳推进会上重申了这一提法。到2023年，全国共有各类养老机构38060个、床位266.2万张，收养老人210.9万人

二、我国社会养老效劳体系的开展历程◆社会养老效劳体系的涵义：以居家为根底，以社区为依托，以养老机构为支撑，资金保障与效劳保障相匹配，根本效劳与选择性效劳相结合，政府主导、社会参与、全民关心，惠及城乡全体老年群体，确保老年人“老有所养〞，安享晚年。——李立国窦玉沛〔2023.新闻发布会〕

三、我省社会养老效劳体系建设的推进〔一〕我省人口老龄化的现状和开展趋势截至2023年底，全省60岁及以上户籍老年人口数到达789.03万人，占总人口数的16.6%；其中80岁及以上高龄老人121.09万人，占老年人口总数的15.35%。

三、我省社会养老效劳体系建设的推进

地区老年人口数（万人）占总人口的比例（%）城镇（万人）农村（万人）总计789.0316.6247.94541.09杭州市116.8816.9763.8853宁波市102.3617.8335.7666.61温州市110.7814.0829.2681.53嘉兴市67.4719.7521.845.67湖州市49.1518.9115.8133.34绍兴市78.4217.9424.7653.66金华市78.3616.817.161.23衢州市40.5216.1528.5431.98舟山市18.3518.875.0813.27台州市87.5614.816.4571.11丽水市39.1715.19.4829.69浙江省2023年60岁及以上老年人口概况三、我省社会养老效劳体系建设的推进〔一〕我省人口老龄化的现状和开展趋势●一是人口老龄化处于加速期“十一五〞年增速3.87%;比全国高1.5%.比全国快10年,2023年,全国老龄化比例12%;我省1998年已达12.4%.去年占16.6%。●二是高龄化趋势比较明显80岁及以上高龄老人绝对数量一直呈明显上升趋势，1990年是40万人，2000年是60万人，到2023年突破110万人，2023年121万。三、我省社会养老效劳体系建设的推进●三是独居和空巢老人比例不断提高

2006年省抽样调查，全省城镇独居和空巢老人比例到达71.6%，农村也超过了50%，“空巢化〞现象日益突出。据预测，到2023年，全省老年人口将达1122万人，约占总人口的21%；到2040年前后将迎来老年人口最顶峰值，约1460万人，约占总人口的32%。●四是失能老人继续增加截至2023年底，全省有失能、半失能老年人口79万人，占老年人口总数的10.01%。其中：失能和半失能老年人口各有27.43万人、51.57万人，分别占老年人口总数的3.48%、6.53%。三、我省社会养老效劳体系建设的推进〔二〕我省的应对措施:●加强组织领导，纳入党政重要议事日程●着眼城乡统筹，确立体系建设整体目标●强化社区依托，大力开展居家养老效劳●抓好机构建设，努力满足机构养老所需●创新体制机制，促进效劳体系有效运行三、我省社会养老效劳体系建设的推进Ⅰ.加强组织领导，纳入党政工作重要议事日程

◆列入我省大社保体系、以改善民生为重点的社会建设；纳入国民经济和社会开展总体规划、新型社会福利体系建设等专项规划；列为公共效劳均等化建设工程。

◆省政府和有关部门规章或文件：农村五保和城镇“三无〞对象集中供养、养老效劳业开展、老年福利事业、养老效劳体系建设、居家养老效劳照护体系建设。

◆省委书记赵洪祝等省领导作出重要指示或批示。分管省长陈加元屡次组织专题调研，确定目标，研究政策。

◆形成了从上到下互相照应的政策体系。三、我省社会养老效劳体系建设的推进Ⅱ.着眼城乡统筹，确立体系建设整体目标省政府先后于2006年、2023年制发《关于促进养老效劳业开展的通知》、《关于加快推进养老效劳体系建设的意见》，着眼城乡统筹，提出养老效劳事业的开展目标、工作重点和政策措施。

逐步建立健全与浙江人口老龄化进程相适应、与浙江经济社会开展相协调，以居家养老为根底、社区效劳为依托、机构养老为补充，效劳方式多样化、投资主体多元化、居家养老普及化、效劳队伍专业化，覆盖城乡的社会养老效劳体系。三、我省社会养老效劳体系建设的推进在政策扶持上，明确对用房自建、床位数到达50张以上的非营利性民办养老效劳机构，省财政给予每个床位3000元补助，对租房且租期5年以上、床位数到达50张以上的非营利性民办养老效劳机构，省财政给予每个床位每年500元补助，连续补助五年；

按照国家规定，对养老类的养老效劳机构提供的养老效劳免征营业税，对非营利性养老效劳机构免征企业所得税和自用房产、土地、车船使用税；下达给各地年度新增建设用地方案，符合规划的，优先安排养老效劳机构建设用地，非营利性社会福利设施建设用地实行划拨供地等。三、我省社会养老效劳体系建设的推进Ⅲ.强化社区依托，大力开展居家养老效劳到2023年底，居家养老效劳已覆盖169.09万老年人。一是加强效劳设施建设。共投入资金5.5亿元，建立城市社区“居家养老效劳站〞2612个，占社区数的85%。投入11亿元，建设农村社区“星光老年之家〞10880个，占农村社区总数的36.3%。全省城乡社区现有托老床位9232张；有老年食堂651个，为20余万老年人提供配、送餐效劳。

二是加强信息技术支持。涌现出以宁波“81890〞、嘉兴“96345〞为代表的社区信息化效劳品牌。全省已有40多个县〔市、区〕建立了这一系统。杭州等地还为空巢老人、独居老人等配置“一键通〞。

三、我省社会养老效劳体系建设的推进Ⅲ.强化社区依托，大力开展居家养老效劳三是加强效劳队伍建设。全省社区有专职护理人员4120人；建立居家养老志愿效劳队伍8102支，参与志愿者人数19.47万人。四是加强资金保障力度。各地通过评估，对低保等低收入的困难老人、空巢老人、独居老人、高龄老人等给予效劳补贴。由政府补贴享受居家养老效劳的老年人到达5.58万人，政府补贴的总额到达了5319.73万元。三、我省社会养老效劳体系建设的推进Ⅳ.抓好机构建设，努力满足机构养老所需

“十五〞以来，全省投入养老机构根底设施建设资金达73亿元。截至2023年底，全省共有各类养老机构1690家，养老机构床位数18.9万张，床位数占老年人口数的2.4%。

一是抓好公办机构建设。乡镇敬老院建设:从2003年开始，推进集中供养工程。改〔扩〕建了1000多所敬老院。共投入16亿元，新〔改、扩〕建了220所城镇福利〔养老〕院。平均每个县〔市〕都建有1-2家100个床位以上的国办福利〔养老〕机构。

三、我省社会养老效劳体系建设的推进Ⅳ.抓好机构建设，努力满足机构养老所需到2023底，农村五保对象集中供养率到达96.89%，“三无〞集中供养率到达99.42%。去年全省平均农村五保供养标准到达了6870元，为我省上年度农民人均纯收入的68.7%。二是大力扶持民办机构。据不完全统计，“十一五〞期间，全省社会力量投入兴办养老效劳机构的资金达12亿元。截至2023年底，全省有民办机构养老床位7.7万张，占总床位的40.74%，温州、绍兴、台州等地民办床位数已经超过50%。Ⅳ.抓好机构建设，努力满足机构养老所需三、我省社会养老效劳体系建设的推进Ⅴ.创新体制机制，促进效劳体系有效运行在组织体制上，搭建市、县〔市、区〕、街道〔乡镇〕和城乡社区三级养老效劳平台。市、县〔市、区〕一级建立具有组织、指导、效劳、培训等功能的养老效劳指导中心，强化对养老效劳的行业管理和指导。街道〔乡镇〕一级建立养老效劳中心。

截至2023年底，全省已建成市、县〔市、区〕养老效劳指导中心100个；乡镇〔街道〕区域性养老效劳中心947个，占乡镇〔街道〕总数的62.6%。

三、我省社会养老效劳体系建设的推进Ⅴ.创新体制机制，促进效劳体系有效运行在开展机制上，各地加强创新，形成了多种开展模式或独具特色的做法，为进一步开展我省养老效劳事业提供了珍贵经验。如杭州市居家养老效劳的招标制度、宁波海曙区的居家养老效劳经验、温州市鹿城区“品牌效劳连锁经营〞的开展模式、以民办机构集聚为特点的嵊州模式，以及东阳市探索建立公、民办混合型养老机构等，

在标准管理上，先后制定下发了《养老护理分级标准》、《养老机构入院协议书》、《关于加强社会福利机构消防平安的通知》、《关于农村五保供养效劳机构事业法人登记问题的通知》等，促进了行业管理和监督。四、存在的主要问题1、居家养老效劳浮在面上，质量不高2、养老机构缺乏科学分类3、民办机构开展不平衡：参与者不同心态4、行业管理体制尚未建立：评估和准入5、护理人员缺乏、专业素养不高四、存在的主要问题1、居家养老效劳居家养老效劳的工程还不丰富，标准不够明确，政府发放的补贴标准不一、用途不明。社区作为依托力量，缺乏足够的资金、人力和物力支持。1、政策边界不清2、开展不平衡3、措施不多四、存在的主要问题2、机构养老效劳：缺乏科学分类2023年浙江省养老机构情况全省有机构1697家，床位17.3万张,床位数占老年人口数的2.3%。其中登记为民办非企业的575家，在工商部门登记的15家，事业单位登记327家；其余未登记。其中民办床位7.2万张，占总床位的41.9%；温州、绍兴、台州等地民办床位数已经超过50%。

四、存在的主要问题3、民办养老机构开展不平衡政策支持还不够有力：一是国家对开展民办养老机构还没有制定宏观的可持续开展的总体规划二是土地使用政策瓶颈制约，建设用地不落实三是我国养老机构二元化体制并行四是融资渠道不畅五是优惠政策可操作性不强，难于落实。六是参与者的心态影响四、存在的主要问题4、行业管理尚未建立：缺乏准入评估和准入机制一方面，对哪些人可以进入养老领域，创办养老机构？创办养老机构应该具备什么条件？缺乏相应的法律规定，政府也没有制订相应的政策予以明确。另一方面，对进入机构的效劳对象，政府没有制订相应的评估机制。另外：在总体规划上，缺乏效劳内容、效劳半径的规定等。四、存在的主要问题5、护理人员缺乏、专业素养不高以2023年为例,全国共有工作人员279236人，大专以上文化程度为54651人，占19.5%；有助理社会工作师1186人，社会工作师688人，两者相加占工作人员总数的0.6%。如果经培训的2万余名专业护理人员都从事护理工作,也只占总人数的0.007%。我省有职工11234人，大专以上文化程度为2285人，占20%。五、假设干思考和今后开展思路第一，什么是养老效劳？即指政府和社会为老年人安度晚年提供的各类效劳的总称五、假设干思考和今后开展思路

●社会养老效劳体系的概念广义的社会养老效劳体系社会为所有老年人提供各种生活便利，确保他们的质量和尊严，由制度、设施、队伍、资金等构成的系统。如旅游景点，方便老年人的通道及设施等；住房结构、楼梯等。国家老龄委提出了老年宜居城市、宜居社区。狭义的社会养老效劳体系政府主导的为身体不便的老年人提供各种生活便利，确保他们的生活质量和尊严，由制度、设施、标准、队伍、资金等构成的系统。五、假设干思考和今后开展思路第二，政府的职责是什么？科学制订规划、开展评估、制订标准、维护权益、培训队伍、政策扶持等五、假设干思考和今后开展思路

第三，居家养老效劳如何抓？居家养老效劳是指由社区和社会帮助家庭成员为在家里居住的老年人提供生活照料、医疗护理和文化娱乐、精神慰藉等方面效劳的一种社会化养老效劳形式，具有效劳主体多元化、效劳对象公众化、效劳方式多样化、效劳队伍专业化等特点。现代化信息技术的植入；和机构形成联动；建立老年效劳补贴；提高队伍素质。居家养老资料作为舶来品，居家养老源于上世纪70年代欧洲一些国家对机构养老效劳模式缺陷的反思。1982年，联合国第一届世界老龄大会发布《维也纳老龄问题国际行动方案》强调：“应设法使年长者能够尽量在自己的家里和社区独立生活……社区福利效劳应以社区为根底，向老年人提供预防性、补救性和开展方面的效劳。〞1991年，《联合国老年人原那么》再次强调“老年人应尽可能长期在家里居住……老年人应该得到家庭和社区根据每个社会的文化价值体系而给予的照顾和保护。〞由于我国传统家庭养老根深蒂固，西方社会中以“就地养老〞为核心，以“社区照顾〞为外延的居家养老效劳，到我国极有可能演变为一种形式。五、假设干思考和今后开展思路居家养老效劳：送上门和出家门。送上门可企业化。杭州做法：招标。出家门：就近就便效劳。建立养老效劳照料中心〔站〕▼新建社区：每百户20平米配建养老效劳照料中心〔站〕老小区：确权。●重点和难点在农村。五、假设干思考和今后开展思路第四，养老机构如何开展？一是数量要增加二是质量要提高五、假设干思考和今后开展思路●数量：床位不低于老年人口的3%。胡焕庸线胡焕庸1935年在《地理学报》上发表了我国人口地理和农业地理方面第一批论文。其中，最重要的论文——《中国人口之分布》第一次用等值线的方法绘制《中国人口密度图》。《中国人口之分布》一文着重分析我国不同地区的人口密度，特别是我国东南部和西北部在人口密度方面的鲜明比照。我国东南部地狭人稠，而西北部地广人稀。胡焕庸线《中国人口之分布》一文通过分析比照，找出一条显示两侧人口稀密悬殊的明确界线，那就是自黑龙江之瑷珲〔即爱辉，今黑河〕向西南直到云南之腾冲的直线。根据作者当时的分析，在此线之东南，全国36％的土地，养活全国96％的人口。这一人口地域分布状况至今没有很大变化。●质量：护理型为主，助养型为辅，居养型为补充。

护理型床位占到40%以上。五、假设干思考和今后开展思路◆我省民办养老机构开展情况●手段：公办民办一起上。民办不低于50%。●土地的保证民办养老机构的开展主要经历了四个过程一是以捐赠为主，还不是完全意义上的民营养老机构代表:闻裕顺福利院〔现杭州市第二福利院〕和陈娟英第二敬老院〔现朝晖养老院〕。二是国办民营代表:杭州市上城区民政局下属的益寿院和在水一方养老院三是借助房地产开发开展代表:温州红枫山庄四是以促进公益事业为目的●我省民办养老机构开展情况经营管理模式A、土地协议出让〔定向招挂〕，民间资金投入新建，企业进行工商登记。杭州的“金色年华〞。优势是企业有经营自主权，营利局部可以分红，但不能完全享受国家和政府的各项优惠扶持政策，因为土地性质定性为社会福利用地，不能分割小产权，不能融资。B、土地政府划拨，民间资金投入新建，企业进行民非登记。东阳市的喜洋洋康乐中心、南市养老中心等。优势是土地本钱低，能完全享受国家和政府的各项优惠扶持政策，但投资本钱不能收回，盈利不能分红，不能融资。我省民办养老机构开展情况C、公民合建，混合经营土地为政府划拨，政府和企业分别投资参股，由企业经营管理。如湖州市社会福利中心、诸暨市康乐中心。优势是政府投入本钱相对偏低，政府不参与运营管理，但产权不清晰。D、公建民营政府投资新建机构，出租或委托企业经营管理。如杭州市上城区的唯康老人公寓、益寿院和在水一方养老院，都是出租给民办非企业经营管理，收取的租金用于居家养老