公务员退出制度的问题探析

第第页公务员退出制度的问题探析摘要：近年来，报考公务员成为了就业的一大热门选择，公务员队伍不断壮大，但退出公务员系统的人数却没有随之增多，使得公务员人数膨胀，公务员系统的新陈代谢受到严重影响。公务员退出制度关系到公务员制度的完善与公务员队伍的建设发展，在我国的现实运行中，却依然存在许多问题。本文立足于公务员退出制度，探析了该制度存在的三大问题，并提出了建设性意见。

关键词：公务员;退出机制;问题;优化

一、浅谈公务员退出制度

公务员的退出是指，根据国家有关法律规定，按照法定程序，国家公务员与国家行政机关解除任用关系的一种法律行为。最主要的是公务员身份的丧失，即不在国家编制员额的范围内，由公务员变为非公务员。

我国《公务员法》中规定公务员退出包括辞职，辞退，退休和开除四种。而随着聘任制的试行，聘任成为了任用公务员的一种方式，因此聘任制公务员也应被纳入到公务员队伍中。所以我认为公务员退出除了包括辞职，辞退，退休，开除这四种，还应该包括聘任制公务员的解聘，由以上5大板块构成公务员的退出制度。

二、我国公务员退出制度的存在问题

公务员退出制度是保障公务员队伍新陈代谢，为其提供活力的重要制度之一。但在实际运行过程中，政府更重视的是不断引进人才，而忽略对公务人员的淘汰。这不仅会导致人员的膨胀，降低行政效率，同时也是对公务员的不公平对待。退出制度的不健全和执行不力，使工作能力差的人员失去压力与竞争心态，捧着编制内的“铁饭碗”而没有实际解决问题的能力，弱化政府服务;工作能力强的人也得不到激励，逐渐退出编制寻求发展，导致人才流失。总的来说，我国公务员退出制度主要存在以下三大问题：

（一）公务员退出数量少比率低

从公务员考录制度建立以来，公务员考试就备受瞩目。不仅参加考录的人数逐年增加，还吸引了众多高学历人员参加到“考碗”的队伍中来。而其中一大重要原因就是来自于公务员编制的吸引力。对于公务员来说，虽然存在退出机制，但相对企业等其他组织而言，公务员系统更加稳定，公务员面临被辞退或开除的几率小，整个公务员系统流动性差，多进少出。

具体而言，从地方政府来看，[1]2007年大连市政府公务员人事变化共涉及467人。其中新进入公务员系统的有138人，退出的只有21人，退出人数占人事变动总人数的4%。[2]2014年深圳共有278人离开公务员队伍，其中有191名公务员是离职或被开除辞退，而当年深圳市招考人数为786人，退出人数（不含调出人数）只占进入人数的24%，退出比率低，进入与退出公务员系统的人数严重不成比例。从国家层面的来看，除去正常因退休而退出公务员系统外，[3]据原人事部统计，在辞职辞退方面，1998年至2013年，全国有38000多名公务员被辞退，3000多名公务员辞职，每万名公务员中每年仅有3人被辞退，辞退比例仅0.05%，远小于企业5%到15%的人员淘汰率。从开除制度看，2006年全国被开除的公务员仅有950人。因而，我国公务员系统整体存在公务员退出数量极少，比率极低的问题，与进入该系统的人数相比二者严重失调。这也导致了政府部门的膨胀，严重影响公务员系统的新陈代谢。

（二）公务员退出的“逆淘汰”

在公务员退出体制中，公务员的退出逐渐呈现出“逆淘汰”的现象。所谓“逆淘汰”，表现在除正常的退休外，辞职，辞退，开除在退出者的学历，专业，年龄方面都表现出了不正常的现象。[4]这样的逆淘汰不利于公务员队伍保持活力，不利于人才队伍的建设和队伍结构的合理化，更不利于行政效率的提高。

1.公务员学历的逆淘汰。

在公务员退出的群体中，许多拥有硕士，博士学位的高学历者退出公务员系统。人事部调研报告《中央国家行政机关公务员流失问题不容忽视》统计，从1998年到2002年，人事部对21个中央部委进行抽查，结果显示这些部门共流失本科及以上公务员1039人，占同等学历公务员总数的8.8%。例如原经贸委流失的51人中就有5位博士，15位硕士。

2.公务员专业的逆淘汰。

[1]在公务员流失的结构中不同专业领域的流失情况不尽相同，相比之下专业技术人员的流失率更高。人事部的统计数据表明，在外语、国际经济、国际法、国际金融、国际贸易、涉外审计等涉外专业领域中，人才流失严重。例如外交部流失人员共164人，其中外交业务类136人，占83%;文化部流失22人，外语专业人才13人，占总数的59%。[5]在2014年深圳的278名退出公务员中，也表现出了专业人才的逆淘汰。其专业性较强的部门，如司法、金融、财税部门等专业部门以及跟企业打交道较多的招商部门等退出的人才比一般行政部门要多。

3.公务员年龄的逆淘汰。

在退出的公务员中，年龄层面也表现出了“逆淘汰”的现象，35岁以下的年轻公务员所占比例大。例如外交部的流失的人员中，[1]35岁以下的人员占了80%，从1999年到2001年，原外经贸部有123名青年公务员流失，占同期录用大学毕业生总数的72.8%。2014年深圳市退出公务员系统的队伍中（含调出人数），35岁以下占21.94%，比2013年增长了2.11%。

由此可见，公务员退出目前整体呈现出“逆淘汰”的问题，导致年轻的高学历专业技术人员流失，不利于公务员素质的提高，人才队伍结构的优化。

（三）公务员退出结构及方式不合理

我国公务员系统本就多进少出，而且在退出的结构中基本以退休为主，除此之外，辞退，辞职，开除，解聘人员少之又少。[6]2013年兰州市公务员退出数据显示，有623人备案退出，其中退休就占到568人，辞职5人，辞退2人，开除8人，此外死亡18人，调出公务员（参公）单位22人。公务员退出方式结构明显不合理。

用数据论证，就辞职而言，全国来看自1998年至2013年，公务员辞职人数为3000多名，占总人数的0.04%。从地方看，2013年，兰州市公务员退出备案623人，因辞职退出仅5人，占退出总数的0.8%。[7]在武汉市，2000年至2003年三年仅有辞职者157名。就辞退而言，1996年到2013年全国共38000多名公务员被辞退，辞退比例仅为0.053%。而2013年兰州市被辞退的人员仅有2名，在公务员退出结构中仅占0.03%，在武汉市2000-2003年辞退人员仅77名。就开除而言，全国公务员体系中2006年仅有950人被开除。在地方被开除的公务员也寥寥无几：[8]2009年广州市有35名公务员因不作为被开除;[9]2012武汉市有17名公务员因违纪违法被开除;2013年兰州市有8名公务员被开除。按照《公务员法》的规定，开除作为一种对公务员的处分措施，本有着广泛的适用范围，但实际执行时，公务员除非严重违法，否则很少受到开除处分，开除制度没有被严格执行反而成了一种附庸性的处罚措施。就解聘而言，虽然聘任制给予了基层单位一定用人自主权可以使他们根据需求挑选适合的人才，但在人员解聘的方面，政府部门却疏于执行。[10]2006年深圳市成为试点城市启动公务员分类管理制度改革，在4万多名公务员中直至2014年已聘任公务员超过3200人，却因分类不细化，考核难量化，至今无一人被解聘，聘任公务员又变成了“铁饭碗”。由以上数据可见，在公务员退出结构中，呈现出以退休为主的特点，通过辞职，辞退，开除，解聘的方式退出体制的人员仅仅是很微小的一部分。

除此之外，执行层面上的避重就轻也加剧了方式结构的不合理性。对于公务员来说，被辞退、开除公职的现象比较少，即使有大的过失，也会被大事化小，小事化了，如以辞职代辞退，以辞退代替开除，以提前退休代替辞退等。这一方面削弱了退出制度的严肃性和权威性，另一方面也不利于合理的退出结构的构建。

三、公务员退出制度的优化

结合本文提出的公务员退出制度的三大问题，可以从以下三个方面做好制度优化，促进公务员退出的公平合理，保障公务员系统的竞争力与活力，防止人才流失。

（一）完善考核制度，优化公务员辞退制度

我国公务员系统长期处于一个过于稳定的环境下。考核难以量化，评估指标不完善，使公务员自身压力感小，整个体制缺乏竞争与活力。而一个体制的新陈代谢必须建立在有竞争性的淘汰机制下，如此就必须从考核环节做起，建立完善的考核制度，合理公正的评估公务员工作成果，并严格执行，保证公务员退出的数量和比率与公务员进入数量相适应。

优化考核制度，首先要建立可量化的，可执行的考核指标[11]。让指标能够充分体现公务员的工作情况，并根据不同职位，职责设立不同的指标与要求。其次，要把考核结果与公务员退出制度紧密结合。考核的目的在于真实评价公务员是否称职，从而提高公务员队伍素质，对于考核结果优秀的人员要予以奖励，做好激励;对于考核结果不称职的公务员应予以警告，并结合退出制度，两年不称职则予以辞退，避免考核流于形式，真正与辞退，解聘等方式相结合。最后，要注重平时的考核。虽然我国对公务员有平时考核，但作用不大，并不能对公务员工作进行改善或对其编制产生威胁，因此建立常规的平时考核制度十分必要。通过对公务员平时的工作情况跟踪记录，并与年终考核相结合，作为年度考核的参考依据，来保证结果能真实反映公务员的工作情况，保障公务员退出的公平性。

（二）完善公务员退出制度的配套制度

1.完善公务员薪酬体系。

公务员队伍中之所以有一部分年轻的高学历专业人才被“逆淘汰”，一个重要原因在于社会各行业都对这类人才的需求大，而在公务员系统中所能获得的薪酬福利少。我国公务员薪酬制度主要实行国家统一的职务与级别相结合的制度，在这种制度下公务员的基本工资收入微薄，我国2015年的改革方案中规定办事员的基本工资为2800元，就算位于正部级基本工资也只6000元，加薪只能通过艰难的晋级晋档，与企业职工的工资水平差异大。因而许多被市场所需要的人才愿意退出体系获得高薪。所以，我国必须完善公务员薪酬体系，将工资与福利平衡化合理化，这不仅有利于吸引人才，防止人才流失，也有利于一定程度上防止官员腐败。

2.完善公务员社会保障体系。

在公务员退出的方式结构中，辞职辞退所占比例小。而要推进这两种方式的运用，就要加快养老，医疗等社会保险制度的建设，形成较完备的社会保障体系。同时促进公务员保障体系社会化，变单位保障，国家保障为社会保障，使公务员的保障体制能顺利与社会与市场接轨，优化公务员退出结构，有效解决公务员退出的问题[12]。

（三）、完善公务员退出的监督机制

完善监督机制，不仅要做好对退出公务员的监督，还要做好对国家机关的监督;不仅要做好内部监督，还要做好外部监督。第一，对于退出的公务员，虽然辞职是每一个公务员的权利，但同时也要防止公务员通过辞职来逃避处罚。因此，必须完善对退出的公务员审查与监督，不但要保障公务员辞职的权利，还要保证公共部门的利益不受侵犯。[13]第二，对于国家机关，他们掌握着对公务员的辞退权，处分权，要通过监督防止相关部门权利的滥用，防止国家机关侵犯公务员的合法权利，要保证国家机关的权力行使着眼于事实，充分调查，让权力在阳光下行使。第三，要充分发挥人民群众，新闻媒体等的作用，通

过人民群众的评价与监督淘汰不称职的不能满足人民群众需要的公务员，通过新闻舆论揭露公务人员的违法违纪行为，促进公务人员的正常退出与淘汰。

[参考文献]

[1]张静.我国公务员退出制度研究[D]，南昌大学，2010：

[2]何畅，深圳今年已有191名公务员辞职或被开除辞退[N]，深圳晚报，2014-12-9

[3]范蕊，领导干部正常退出机制研究[D]，华中师范大学，2013（10）：10

[4]张文风，任政文.公务员“逆淘汰”现象的原因对策初探[J]，天水行政学院学报.2004（2）：37一38

[5]中央部委3年流失人才上千人[N]，中国宁波网，2003，9-11

[6]田h，兰州去年开除8名公务员[N]，兰州晨报，2014，3-15

[7]组织部研究室，《干部人事制度改革》，北京：中国方正出版社，2004

[8]瞿玉杰，35名公务员被开除何以轰动全国[N]，中国青年报，2009，12-25

[9]刘晓杰，武汉17名公务员因违纪违法被开除[N]，21世