建立公民个人信息制度的路径选择

个人信息在近年来逐渐成为了一个“网红”词汇，一方面是因为近年来几起个人信息泄露导致的侵权案件引发了民众的讨论使得人们对于它的了解程度以及重要性的认识程度逐渐提高；另一方面是由于信息网络的发展，大数据技术浸入了市场经济的发展之中，众多企业单位为了提高经济效益对公民个人信息进行收集、分析和利用，在使得人们的生活和工作都变的愈加的便利的同时也诱发了诸多的安全隐患。网络信息和现代化通讯技术正在快速的发展中，依托着这种技术上巨大的发展潜能，“smartcity”（智慧城市）这一社会发展战略在国际和国内市场上都在不断的建设和开展中，而这一战略最关键的地方在于对如何公民个人信息进行合理运用和有效保护。武汉大学孔令杰博士认为，个人信息隐私权并非仅是个人的私人权利，它是衡量个人同政府或企业和整个社会在资料和信息流转上利益的尺子，是平衡个人的权益、资料使用人的正当利益与公共利益的杠杆。[1]本文旨在通过对建立公民个人制度的研究，对我国公民个人信息的流通和保护提出建议。公民个人信息制度概述历史的洪流不断向前发展，不可避免的我们已经从传统型社会步入了信息化社会，经济信息、工业信息、政治信息都逐渐成为了市场经济发展不可或缺的重要资源。而人作为社会的组成，个人信息的重要价值更是不言而喻。公民个人信息的概念世界上其他国家普遍使用“个人资料”、“个人隐私”等方式表述个人信息。例如《德国资料保护法》第二条规定“个人资料是指凡涉及特定或可特定的自然人的所有属人或属事的个人资料。”英国《英国资料保护法》第一条规定：“个人资料指可以直接或间接识别一个活着的人的所有资料，包括个人观点的表达，个人意图的表达等。”[2]笔者认为公民个人信息是指能够用以直接或间接识别特定公民的全部数据资料的总和，它包括公开的部分和不公开的部分。在我国民法中设立一般人格权、隐私权用以保护不公开部分的个人信息，但却忽视了公开部分的个人信息遭到滥用所造成的侵权问题，隐私与公民个人信息并不等同，用隐私权来保护个人信息的做法并不能达到保证个人信息被合理使用的效果。侵害公民个人信息行为的特征侵权行为具有多样性截止到2018年初，就公安机关侦办侵犯公民个人信息类犯罪已2236件起，更别谈无法被刑事囊括的民事侵权案件。网络信息技术发展，互联网的开放性，数据的大量性特点，公民个人信息可以被获取的途径和渠道更加多样化；公民个人信息的收集、储存、分析、流转等多个环节都牵涉到泄露和滥用问题。符合规范的市场经济主体，精准分析客户的个人信息，以便提供更为高效和贴心的服务，来推动市场经济的发展，这是公民个人信息的合理流通在市场经济发展中的良心助力。但同时也存在大量不守规范的市场主体，他们利用复杂多变的手段，滥用其掌握的公民信息从而侵害公民合法权益，减低公民对市场经济的信任。主要手段包括通过骚扰电话、骚扰短信等手段侵犯公民的安宁权；通过滥用个人信息，进行银行卡诈骗、网络诈骗、电信诈骗、绑架等侵犯公民人身权益、财产权益；通过泄露、贩卖不为人知的个人信息，侵犯公民的隐私权。例如，在酒店、餐饮、旅馆等人员聚集程度较高的公共场合，有一些免费的无线网络（WI-FI）、无线充电终端等，在提供免费服务的同时恶意获取用户的个人信息，网络使用痕迹，并在用户不知情的情况下进行数据处理和行为痕迹分析，进而以叛卖信息和投放广告来获取利益。再如，某些网络平台存在以要求用户安装客户端为由绑定病毒插件从而进行非法牟利。手段具有技术性和隐蔽性区别于传统时代，信息化时代最大的特点就是网络信息科技的广泛运用，诞生了琳琅满目的网页、应用软件（APP）和小程序，在用户进行登记、注册使用和浏览时它们便在不知不觉中采集记录着客户的网络身份信息，行为习惯、消费习惯等，通过后台操作进行打包贩卖或是利用木马病毒、非法授权等手段采集用户的网上交易密码或银行卡信息。正是因为具有技术性的手段，使得掌握相关网络技术的专业人员能够轻易的恶意利用公民个人信息，但信息主体却不易察觉，具有相当的隐蔽性。侵害权利难以救济由于侵害手段的技术性和隐蔽性，也使得及时救济成为难题。面对公民信息被侵犯的案件，信息主体往往并不知晓侵权人，再加上互联网的虚拟性和开放性更是使得侵权人难以界定和辨认，直接影响了法律救济程序的进行，为被侵权人获取经济赔偿或精神损害赔偿增加了难度。建立公民个人信息制度的基本状况从我国出台各项法律制度和社会规范来看，公民个人信息保护和运用制度并没有建设完全。在现行有效的规章制度中，按照效力级别的不同进行分类，关系到个人信息的法律有52部，行政法规42部，司法解释50部，部门规章870部，团体规定43部，行业规定171部，军事法规规章有两部[3]，但就社会效果来说，近年来个人信息的侵权案件并没有得到有效的缓解，目前的法律规范并不能起到良好的规范和保护作用。最直观的便是各类层出不穷的诈骗案件、骚扰电话和骚扰短信，这与我们的生活都息息相关，2018年8月21日，南都新业态法治研究中心联合阿里巴巴集团安全部发布的《2018网络黑灰产业治理研究报告》指出，近年来，网络产业的发展给公民个人信息的安全带来的挑战愈加严峻，公开数据显示，中国电信诈骗案每年以20%—30%速度快速增长。全年国内约有6.88亿网民因垃圾短信、诈骗信息、个人信息泄露等造成的经济损失估算达915亿元。同时，公安部数据显示，2017年全国公安机关累计侦破侵犯公民个人信息案件4911起，抓获犯罪嫌疑人15463名。其中，仅2017年3月至7月，全国共侦破侵犯公民个人信息案件和黑客攻击破坏案件1800起，抓获犯罪嫌疑人4800名，查获各类公民个人信息500亿条。有研究机构认为，2017年因个人信息泄露造成的经济损失已超千亿，因网络欺诈导致的损失接近5000亿元。利用各种手段窃取、买卖个人信息从而获得巨大非法利益已经成为社会经济正常运站的毒瘤，对公民个人信息安全，财产安全，社会秩序和国家基础设施建设的安全稳定产生了极为恶劣的影响。不可否认《刑法修正案（九）》确立了侵犯公民信息罪，扩大了犯罪对象，提升了法定刑，提高了犯罪打击力度。这是在公法领域对公民个人信息安全的保护力度做出的显著提升，但这不应当成为保护个人信息不被滥用和侵犯的首选保护机制，一方面是因为公民个人信息更多具有的是人格和财产的属性明显是私领域的范畴，首先在私法领域给与公民个人信息更多的关注和保护更为符合权利性质；另一方面是因为刑法严苛的入罪条件和程序要求，使得侵犯信息案件的救济成本提升，救济的及时性也无法得到满足，这不符合我国大量公民个人信息被泄露和滥用带来的巨大的保护挑战。建立公民个人信息制度的必要性公民个人信息的重要性是办伴随着社会经济发展逐渐为人们所认识的，个人信息的运用限度和安全保障是该制度的核心。合理利用个人信息有利于推进全球化进展，也有利于市场经济的高效发展。在发达国家眼中个人信息看是重要的战略资源，无论是为了国际贸易的发展还是国内经济水平的提升，在对公民个人信息进行开发的同时必须注意建设个人信息制度，以适应市场经济的发展促进个人信息的合理流通利用这是符合我国社会发展的历史要求的。但目前我国公民个人信息管理制度并不完善，使得管理者滥用其管理收集的个人信息，导致侵权案件频发，影响中国在国际上的声誉影响国际合作，还会使公民对社会的不信任感陡升，阻碍社会经济发展。建立公民个人信息制度是保障人格尊严的需要个人信息面临的最大的安全隐患就是滥用个人信息系导致的贩卖个人信息等侵权行为。信息主体对个人信息享有绝对的自决权，主要包括不被控制，不被欺骗和不被隐瞒等。不经同意的流通、泄露个人信息便是对该项自决权的侵犯，现如今，我们发现个人信息被肆无忌惮的非法滥用，被任意的商品化，身份信息、家庭信息、联系方式所有的一切都成为可被贩卖的商品，这样轻则会导致营销性短信、邮件和骚然电话，浪费公众时间，侵犯安宁权；重则会导致隐私遭到窥探和监控，使得人们在社会环境下逐渐的“透明化”，裸露在商品环境之下，很难言说作为社会人的人格尊严何在？建立公民个人信息制度是公民人身与财产安全的需要。个人信息作为一类重要的社会资源，涉及到公民工作、学习、生活的方方面面，它带有着极大的个人特色和独有的个人影响力，该特色或影响力的也许区别于社会公共，例如权威的身份信息或特有的肖像信息；也许存在于家庭之间例如子女、长辈的生存痕迹，他们无一例外的有着相当的财产性利益。我们在肯定个人信息的利用为社会生活带来便利的同时必须警惕滥用公民个人信息带来的侵犯公民人身权和财产权的情况。毕竟所有社会生活的前提都是人身及私有财产安全得到保障，人类建立社会、建立国家、让渡权利的目的就是希望最大限度的保障安全，对个人信息的侵犯也是对安全权的侵犯。公民个人信息不仅承载着人格尊严的内容，也包含了物质利益的内容。人身安全与财产安全是公民安全权的重中之重，是维护公民个人利益合法存续的保障，是公民的基本权利，是公民自由的基础。因此，构建科学的个人信息体制就显得尤为重要。建立公民个人信息制度是保障社会、金融秩序的需要公共的工作和生活、社会经济的发展和前进都离不开对公民个人信息的利用，滥用个人信息随之产生的一系列问题，不仅会干扰了公民的正常生活，也会对社会、金融秩序造成破坏。哲学家霍布斯主张人们通过订立社会契约来结束社会的混乱状态，建立国家，形成社会秩序。[4]个人信息的流通限度及安全问题在很大程度上是由于人们追逐不法经济利益而无视公民信息安全，擅自披露甚至出售个人信息，从而影响了社会秩序的稳定。个人信息的安全如果无法得到充分保障，那么信息主体对于自己信息的流通将产生疑虑及不安。正常利用个人信息的企事业单位也会被社会负面报道所困扰，影响正常的经济及工作秩序。可以预见在未来我国个人信息的流通及使用将变得更为频繁，构建公民个人信息制度是时代的需要，只有这样才能满足新型社会共安全管理的需要，实现社会秩序的平稳安定。我国建立公民个人信息制度的可行性分析我国以人为本、依法治国的治国理念和方针为建立公民个人信息制度提供了土壤保证以人为本是依法治国的前提和基础，也是我国政府的执政原则，所谓以人为本就是把保障公民基本权利的实现作为一切工作的落脚点和根本点，不断满足因社会发展而不断增多的人民的需求，保护好每个公民的正当权益。全面依法治国是健全社会主义和谐社会的重要手段，依法治国就是要做到“有法可依、有法必依”，健全社会主义法治体系。在我国如此良好的法制环境之下，建立公民个人信息制度恰恰满足了以人为本和依法治国理念的要求，为我国健全社会主义和谐社会提供了一份力量。如前所述，个人信息不仅有财产权属性还有人格权属性，其中包含着公民个人不为他人所知的隐私、行为习惯、医疗信息等，未经同意的违法滥用不仅会使公民的财产权面临危险，还是对公民人格权的侵犯，法治之下，每个人都必须成为人格权不被侵犯的完整的人，但同时我国现行有效的与个人信息有关的法律规范却十分繁杂，即存在冲突又存在重复，无法形成体系，使国家机关治理个人信息侵权案件也变得无头无绪，严重影响了执法的质量个效果，违背了依法治国中“有法可依、有法必依”的基本原则。又恰逢，我国处于社会转型期，人民的法律意识，对个人信息重要程度的认识都有了明显的提升，“以人为本、依法治国”的理念也深入人心，法制需求和维权需要都大大提升，公民个人信息制度在这一社会大环境下诞生是社会发展的必然选择，也是历史发展潮流的方向。建立统一的公民个人信息制度使保护个人信息在一国内部明确化,使公民的个人信息权利变为一项绝对权利，这更符合法治要求。由全国人大制定的法律规范除宪法外具有最高的法律效力，将公民个人信息保护制度的内容部从法律的形式加以明确，给与企事业单位、机关单位、其他组织、个人等主体一定的威慑力的同时确定保护制度，使得司法救济也能及时、便利的进行。国外的成功经验为我国建立公民个人信息制度提供了方向选择在国际上对公民个人信息保护的研究从来不是一件新鲜的事情，对于欧盟、日本、美国、德国等研究较早的国家早就已经形成了成熟而又稳定的制度模式，例如美国行业自律的模式、日本统分结合的模式、欧盟的立法模式、德国的统一交叉立法模式。我国是成文法国家，同为成文法国家的德国的统一交叉立法模式最具有借鉴价值，因为其个人信息的保护体制比较完备，其涵的基本原则也较为完善。早在1977年，德国就已颁布了《个人资料法》，并在其中规定了公民个人信息保护的基本原则，包括直接原则、目的明确原则、公开原则、安全原则、限制原则等。德国的成功经验可成为我国建立公民个人信息系制度的蓝本。四、建立我国公民个人信息制度路径建议如前所述，公民个人信息是重要的战略资源，对于个人信息的保护要做到未雨绸缪，我国应当建立符合国情的公民个人信息制度，由了立法机关统一确定个人信息保护标准，确立统一的执法标准，有利于司法操作，增强法律的威慑力，对个人信息的保护做到未雨绸缪。具体来说，公民个人信息制度的建设应当包含两个方面，分别的是信息的使用和信息的保护，该项制度的目的就是探寻这两者的临界点，让信息和使用和保护都有全面的保障和合法的依据。公民个人信息制度的基本价值取向“法的目的价值最集中地体现着法律制度的本质规定性和基本使命”[5]。在我国现行的与公民个人信息相关的规范制度大都沉浸在自己的领域里，双方之间没有统一的价值取向，这也是我国个人信息制度不够完善的原因。构建完善公民个人信息制度是涉及社会各个方面的系统工程，正义、自由、秩序、平等、效率等都应是其追求的法律价值。但很明显我国目前的价值取向不统一，例如，有些部门从安全价值出发，有些部门从效率价值出发，有些部门从秩序角度出发。当然每个部门都有其职责权限，无法苛责各个部门全面的考虑全部的价值问题。但是价值取向问题也确实是公民个人信息制度制定的重要前提。根据人权保护及社会经济发展的需要进行协调是解决价值冲突的最好办法，这一看似极为简单朴素的方法但在适用起来却远远没有想象中简单，例如安全价值与自由价值就存在着明显的价值冲突，为了绝对的安全要求所有个人信息数据的流通都经过用户的审查和同意，但这难以实现的，会阻碍个人信息的流通，而流通是市场经济的要求。在公民权利保护的立法中，更为偏向安全原则；社会经济发展的立法中更为倾向自由原则。但两个法律价值之前无论如何冲突，总会出现平衡点，这就要求我们根据社会情况做协调，正义与效率之间的平衡发展就是最好的例证。市场经济追求效率价值，从社会稳定和个人权利的角度却更为追求公正，两者间存在着冲突，但经过社会调解，我国理论实践及实务界出现“效率优先，兼顾公平”的理念，将冲突很好的平衡了起来[6]。不盲目的保护个人信息而不忽视经济效率，正确划定信息的运用限度。笔者认为在构建公民个人信息制度时应当将安全价值作为出发点，将正义价值作为落脚点，这样能够确保构建的法律制度为社会法律理念所接受，确保其执行力。公民个人信息制度构建的基本原则在公民个人信息制度的构建过程中，应当确立何种基本原则是非常重要的，因为基本原则是整个法律制度的指引，体现了其最本质的价值取向。齐爱民教授和周汉华教授对在其编著的专家意见稿中对基本原则均有较为清晰的阐述，齐爱民教授认为基本原应当包括知情同意原则、限制利用原则、完整原则、安保原则和目的明确原则；周汉华教授认为基本原则应当包括合法原则、质量原则、安全原则、利用平衡原则、职业限制原则和救济原则[7]。笔者认为在制定基本原则时应当将个人信息保护的重点放在合理限制和顺利流通两方面进行，一方面是因为这一侧重点是大陆法系国家的通常做法，而我国有着大陆法系的立法传统，采用上述保护重点符合我国的立法传统；另一方面是因为这一侧重点的安排符合我国市场经济健康发展的需要，市场经济可持续的健康发展是我国综合发展的刚需。具体应当采取何种何种基本原则，笔者认为至少应当包括安全原则、有限使用原则和特殊保护原则。首先，安全原则是指在个人信息的储存、流转、分析等各个环节，个人信息的拥有者或处理者必须拥有保证整个过程绝对安全的能力，确保个人信息处于可控的范围内，从而杜绝不法分子通过木马、黑客等技术手段或其他方式非法窃取信息，使得个人信息的安全处于极度不确定的状态；其次，有限使用原则是指对不同的类型的个人信息的保护手段和程度做出区分，从而使个人信息按照不同的类别在使用的方向、方式和次数上做出不同的限制，确保在保障公民个人信息安全的同时不影响信息作为一种资源的市场经济上的使用和流通；最后特使保护原则，这也是欧洲理事会对信息提出的保护原则，这一原则旨在对不同主体做出不同程度的保护要求，例如对未成年人群体、患有特殊疾病和病人群体等特殊弱势群体应当加强对其各类信息的保护力度，以保障他们的人格尊严；再如公务员群体，公众人物等，由于这类职业承担了一定的社会责任，对于他们的信息的保护力度又应有所不同，以确保社会监督发挥作用。（三）公民个人信息的类型化管理对公民个人信息类型化管理是信息保护制度中不可或缺的环节，它能对信息的流通和使用进行有效合理的规制，在保护个人信息的同时也不因噎废食促进和保障公民个人信息的运用。就类型化的管理如何具体操作，如何合理的划定公民个人信息运用限度范围而言，由于个人信息的种类以及载体的多样性，采取一刀切的方式难以就该问题做出符合社会发展趋势的规定，笔者认为，应当对个人信息就公开程度的不同、私密程度的不同、财产属性显著程度的不同、日常生活重要程度的不同，做出等级分类，并按照该分类在公民权利、社会秩序、经济发展、公共安全等角度权利平衡，分别制定不同的信息运用和流通限度。例如，公民个人身份信息、家庭成员组成等信息内容，应当从公共安全的角度出发允许公安等侦查机构保存、流通、有条件查询，同时出于公民权利的考虑应当禁止除此之外的一切机构组织擅自调查、保存、流通及进行数据分析，对违反上述规定的组织机构无论是否因此造成严重后果都应当对其进行处罚；再如，公民的就医等信息，该类信息应当被定义为最为隐秘的信息，这关于公民人格尊严的信息，除医疗机构留存归档之外，禁止被保存传播；再如，餐饮、购物、出行、娱乐电影等信息，没有其他信息那么高的私密性和稳定性，通常会伴随着消费者的日常心情状态、季节更替而变换具有即时性和开放性，因此对该类信息应当允许市场经济主体在消费者授权的情况下进行数据整合分析，为公民提供更为精准服务，使生活更为便捷和舒适，这类信息被用于商业是生活智慧化和便捷化的重要方式，当然，该类信息仍然是个人信息，因此商业使用的限度范围也不能被无限的宽容，应当禁止任何组织和个人出于其他目的分析计算该类数据信息，应当赋予市场经济主体对其收集的信息进行保管和适时销毁的法律义务。总的来说，对公民个人信息运用限度的规制应当从两个方面考虑，第一，对公民个人信息按照各类保准进行分类，确保其在某一领域被使用的同时却泄露在另一领域范畴，造成滥用，影响公民信任度，破坏信息市场；第二，对违反相关信息保护规定的行为，应当采取类似于刑法中“行为犯”的制裁方式，即有行为就制裁，而无需等其发生严重后果，我国目前的信息保护制度之所以没有能发挥到理想的效果，就是因为对破坏信息信任度的行为制裁的过于滞后，法律保护的不及时性是这一制度的不足之一。（四）制定专门的公民个人信息法齐爱民教授和周汉华教授就构建独立统一的公民个人信息法分别编著过专家意见稿，各位学者均提出制定专门的公民个人信息法并不是跟随潮流的随意之举，而是因为制定专门的成文法对规制和保护公民个人信息有着得天独厚的优势。首先，一部成文法的建立有助于提升国民即信息主体的安全意识。在现实社会中，公民对其个人信息的保护意识比较淡薄，虽然通过相应的宣传，他们知悉了何为个人信息，了解了个人信息的重要价值，曾经或正在被不法分子滥用个人信息侵害，但与此同时民众对姓名、电话、住址、受教育程度、医疗情况、消费习惯、生活习惯等信息泄露方面的容忍程度较高，甚至常有时会为了些许利益主动告知自己的信息，还认为这是智能化发展所必须的权利让步，他们知晓个人信息，却不会保护个人信息。此外，当侵犯个人信息权的案件发生后如何进行有效维护与救济民众普遍处于模糊不清的状态，面对纷繁复杂的规范，民众无从下手自然便是模糊不清的。因此制定专门的成文法是对民众最高效的普法方式以转变民众的思想，提高个人信息权利的保护意识。当然权利意识是一个由浅至深的渐进过程，包括权利认知、权利主张、权利要求[8]我们不能要求一次性走完全部的路程，但制定专门的公民个人信息保护法是重要的里程碑。其次，建立专门的公民个人信息法可以增强国民信任度。《经济日报》在2018年指出，个人信息泄露可能造成信任危机。个人信息被频繁泄露和盗用后造成的诈骗、骚扰等侵犯公民人身财产安全及安宁权的社会现象会导致社会信任感缺失，其危害性远超远超出传统意义上的侵权行为[9]。因公民忌惮信息泄露后的诈骗、骚扰信息，而将公安、法院、检察院等司法行政部门的正常来电误当诈骗电话的现象屡见不鲜，这会严重阻碍司法行行政机关和公民高效良性的沟通，影响社会稳定。此外，社会信任感的缺失还会对市场经济的发展造成阻碍，若消费者对市场主体正常的经济活动都怀着观望、怀疑的态度，市场经济主体的发展必然会受到阻碍。制定专门的公民个人信息法让国民有望远离“用隐私换取便利”的尴尬境地，从根本上扼制或有效减轻公民个人信息面临的风险。最后建立专门的公民个人信息保护法，可以为个人信息的合理使用提供统一的标准，并使个人信息在一国内部具体化、明确化，避免零散的法律规范可能导致的冲突、矛盾的情况。第一，由全国人大制定的法律规范除宪法外具有最高的法