农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款模式探索

农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款模式探索

2010年7月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会和中国银行业监督管理委员会联合发布了《关于充分体现农村金融产品和服务模式创新的指导意见》，明确支持有条件的地方金融机构协助地方党政机关，促进农村土地承包经营和土地承包制度改革，探索农村土地承包经营和农村土地使用贷款试点。“两权”抵押对缓解农民融资担保难意义重大,为了解当前“两权”抵押贷款的试点情况,我们开展了专项调查。一、福建省“三公”抵押贷款试点的基本信息(一)农村合作金融机构对抵押物的认同度较高,贷款抵押成数较高目前福建省共有三明市辖内明溪县、将乐县和龙岩市辖内武平县试点开展了农村土地经营权抵押贷款业务。截至2010年6月末,上述三县累计发放该类贷款776.3万元,月末余额109万元,贷款均为1年期以下流动资金贷款。从抵押的土地类型看,“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)抵押贷款余额63万元,耕地(通过流转取得的经营权)抵押贷款余额46万元。从贷款用途看,基本用于农林牧业生产。从总体看,经办的农村合作金融机构对抵押物价值的认同度较高,贷款余额中有90.83%的贷款抵押成数①在60%~70%之间,只有9.17%的贷款抵押成数在50%以下。目前该类贷款资产质量良好,尚未出现不良记录。二、福建省主要开展“三公”抵押贷款的三种方式(一)《两权”抵押贷款试点范围的确定“两权”是农民的最主要资产,在农村社会保障体系尚未健全的情况下,两类资产成为农民的最终保障手段,《担保法》和《物权法》也因此对“两权”抵押作了限制性规定。但由于目前农民融资担保难问题突出,放宽对“两权”抵押的限制在基层具有较强的现实意义。为协调上述二者关系,拓宽农村融资担保物范围,福建省有选择地在城镇化和农业产业化程度高的地区率先开展“两权”抵押贷款试点。上述地区农民收入来源多元化,对“两权”依赖程度较低,土地流转具有一定规模,抵押物变现具有市场基础,同时土地流转后形成的规模经营对融资提出更高要求,所以在此类地区探索“两权”抵押贷款是市场经济的必然选择,不仅可行,且易推广。(二)获得地方政党和部门的政治支持1.《物权法》《物权法》对土地抵押登记机关的规定,主要包括《条件条开展农村土地经营权抵押贷款试点的明溪、武平等县先后出台了《农村土地经营权抵押贷款管理办法(试行)》,明确了县农业局为农村土地经营权抵押登记机关。全省宅基地使用权抵押贷款业务量较大的石狮市2009年出台了《石狮市集体土地房屋登记实施意见(试行)》,明确集体土地房屋产权登记参照国有土地房屋登记手续办理,由石狮市房产登记交易中心受理,并明确集体土地范围内村民住房可以设立抵押。2.农村土地流转经营考虑到单户农户土地经营规模不大④,所持承包土地经营权抵押价值不高,明溪、将乐、武平等试点县均规定,可供抵押的农村土地经营权类型不仅包括农户的土地承包经营权,也包括经营大户通过出租、转包、转让等流转方式从农户手中取得的农村土地经营权。宅基地使用权抵押贷款方面,为确保农房可变现和保障抵押人即使在农房流转后也有房可住,很多试点地区对抵押农房的地理位置都有限定,通常以城关附近或乡镇所在地的农房为主,石狮市还进一步规定,抵押人需提交拥有其他房屋的权属证明或直系亲属同意提供房屋给抵押人居住的书面材料及房屋权属证明等。3.农村集体经济组织内部流转、土地流转不得再申请宅基地农用地和宅基地大都属集体土地,其转让需要一定的前置条件。对此《农村土地承包法》、《土地管理法》分别作了规定,核心内容包括土地用途管制、农地承包经营权转让需原发包方同意、宅基地使用权原则上因在集体经济组织内部流转和农村村民出卖、出租住房后,不得再申请宅基地等。抵押权实现就意味着“两权”流转,故为确保抵押权的完整性,主要试点地区都在抵押登记环节对实现抵押权所需的上述各项法律要件做了前置要求。如《明溪县农村土地经营权抵押贷款管理办法》就规定抵押人需向贷款人出具经土地所有人(村集体)、乡(镇)农业服务中心备案确认的抵押登记申请书;宁德古田县要求抵押人(农民)在办理集体土地使用权证抵押登记时,必须出具自愿授权土地管理部门在拍卖抵押物时,将集体宅基地土地使用权转变为国有出让土地使用权,并征收30%土地使用权出让金的授权书等。4.成立广深两地政策市场,搭建流转交易服务体系为协助金融机构高效处置抵押物,2007年明溪县政府配套出台了《明溪县农村土地承包经营权流转管理意见》、《明溪县农村土地流转服务体系建设实施意见》等政策,并成立了福建省内首家县级土地流转服务中心,同时搭建起了服务县、乡、村三级土地流转的流转交易信息网络。武平县同样构建了由县级农村土地流转指导中心和16个乡镇服务中心、152个村级服务站组成的覆盖全县的服务网络,为农村土地金融创新创造了良好环境。(三)不同的模式和创新1.宅基地住房该类模式抵押的“两权”通常为农业经营大户较大规模的农地经营权或地段较好、“两证”(集体土地使用权证、房屋所有权证)齐全的农民宅基地住房。这类借款人具有较强还款能力,且抵押物变现的难度较小,所以金融机构较容易接受。2007年明溪县雪峰镇某农民就利用此模式,用承包的180亩土地作为抵押成功获得明溪农信社40万元贷款,成为镇里最大的红豆杉种植户。2.宁化县农村宅基地反担保抵押贷款业务的探索该类模式可以间接实现“两权”融资价值,从调查情况看,很多地区金融机构采用此模式发放宅基地使用权抵押贷款。如自2008年起,尤溪县农信社依托乡镇担保公司,探索开办农村宅基地房产反担保抵押贷款业务。截至2010年6月末,该社已累计办理农村宅基地房产反担保抵押贷款241笔,金额4329万元,月末余额2897万元。2007年,宁化县农信社宅基地使用权抵押贷款业务由直接办理改为由担保公司介入担保,以防范法律风险。截至2010年6月末,该社贷款累计发放此类4笔,金额120万元,主要用于农村个体工商户流动资金周转。3.基金担保+土地经营权抵押在该类模式中,“两权”抵押主要发挥补充担保的作用,实现对农户信用的进一步增级,提高农户贷款额度。如明溪县在实践中探索“基金担保+土地经营权抵押”模式,即由合作社会员担保基金和经营户的土地经营权共同担保以获得贷款,担保责任按约定比例承担。又如,目前多数金融机构原则上不接受行政村(含)以下房产作为抵押,但南平市辖内建瓯市农信社对此类资产,采取“公务员担保+农房担保”的联合担保方式为农户提供贷款融资,也取得积极成效。三、目前，“三公”抵押贷款业务的主要困难(一)受多种因素的影响，金融机构对扩大“两权”抵押贷款业务持谨慎态度(三)土地要素在农村金融市场流通。我国商业银行推动农村“两权”抵押贷款业务创新,不仅需要推动“两权”权证的普遍化、明确其财产权地位,还需要解决抵押品的估值以及流转细则,从而真正实现土地要素在农村金融市场的流通,为商业银行在农村创新商业模式提供条件。但除“两权”流转市场体系不健全外,目前也尚无专业土地经营权和宅基地使用权价值评估机构和评估人员,导致金融机构在开办“两权”业务的过程中没有相对独立的评估价值作参照,价值评估主观判断成份较大,实际价值难以合理确定,从而影响“两权”抵押贷款业务的有效开展。四、进一步扩大“三公”抵押贷款业务的政策建议(二)设立农村担保中心,降低金融机构风险在“两权”流转市场体系建设一时难以到位的情况下,为促进“两权”抵押贷款业务上规模,政府应积极介入,搭建两权“收储+担保”一体化的融资平台,通过发挥平台的中介作用,降低金融机构风险。以农村土地经营权抵押为例,政府可设立政府性的农用地收储担保中心,一方面发挥闲置农用地托管的作用,通过对农用地的集中整理及流转、项目招商等方式促进农用地集约经营,增加农民基于土地的各项财产性收入;另一方面可以接受农户以农用地为反担保,为农户融资提供担保服务,在贷款出现风险时,为农户代偿,并同时收储农民的农用地。收储的农用地允许农民按一定价格优先回购,降低农民失地风险,以此制度设计,平衡“两权”抵押贷款参与各方的风险及利益关系,推动业务进一步发展。(三)建立和完善我国土地抵押制度,推动农村不动产价值评估市场和经营抓住小城镇建设给“两权”抵押贷款业务发展带来的机遇,各级政府应从确权、评估、流转等各方面完善配套条件,为促进“两权”抵押贷款业务可持续发展提供保障。一是要尽快出台农村土地抵(质)押登记的各项法规与规章制度,完善有关抵押登记办法,明确抵押登记机关,保障金融机构对抵押物的优先受偿权利。二是要完善农村土地价值评估市场建设。尽快建立专业评估机制、设立专业评估机构和评估人才,出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则,对“两权”价值进行评估,为商业银行大规模开展“两权”抵押贷款业务创造条件。三是要优化农村土地经营权流转市场建设。政府可在土地流转管理和服务上实施政策倾斜,鼓励大规模的土地流转,建立土地经营权争议仲裁机制,设立县、乡、村土地流转服务机构,推动土地流转尽快实现由自发到自觉、由无序到规范转变。(二)“两权”抵押贷款模式具有制度障碍,主要表现为目前福建多数设区市都开办了宅基地使用权抵押贷款业务,承办金融机构以农村合作金融机构(含农村合作银行)为主。截至2010年6月末,全省金融机构累计发放宅基地使用权抵押贷款37.56亿元,月末余额9.58亿元,比年初增加2653.34万元。总体看,金融机构对宅基地使用权抵押贷款业务较为谨慎,2010年6月末贷款余额中近80%贷款抵押成数在50%以下;同时宅基地使用权抵押贷款用途以非农生产经营为主,占81.52%,这与金融机构目前多接受城乡结合部、小城镇的宅基地抵押有关,这些地域的农民非农化程度较高。目前全省宅基地使用权抵押贷款不良率7.2%,高于全省金融机构同期平均不良贷款率6.12个百分点。1.因素一:“两权”抵押贷款试点存在法律风险。《物权法》和《担保法》规定,耕地、宅基地、自留山、自留地不能抵押。但上述条款无论在理论界还是在司法实践中都存在较大争议。一是耕地的家庭承包经营权不得抵押,但流转(包括转让、出租、入股和其他流转方式等)所得的耕地经营权是否可以抵押?很多学者认为,耕地的家庭承包经营权是依行政法设立的,而流转所得的耕地经营权是农民与经营大户之间基于合同法产生的一类民事权益,与承包经营权有本质上的区别,不应受《担保法》和《物权法》上述禁止条款的约束,应允许其抵押。二是宅基地不能抵押,但宅基地上的房屋能否抵押?虽然各地基于对上述争议的不同认识,探索创新“两权”抵押贷款模式,但“两权”抵押在法律上存在的各种不确定性,使金融机构担心抵押权悬空,业务拓展更趋谨慎。2008年建设部出台的《房屋登记办法》,暂停了农村村民住房所有权转移登记就是“两权”抵押法律风险的一个例证。2.因素二:“两权”流转困难。“两权”的市场流动性,直接关系到金融机构的抵押权能否顺利实现,也是金融机构拓展“两权”抵押贷款业务的重要考量因素,但目前无论是农村土地经营权还是宅基地使用权的市场流转体系都难称健全。一是在农村土地经营权流转方面,国家统计局福建调查总队2009年的一份抽样调查显示,目前福建省农村土地流转以民间自发、零散流转为主,多数地区土地供需信息网络平台尚未形成,中介服务组织机构匮乏,土地流转信息渠道不畅,在抵押物处置的时效性、价格的稳定性等方面都无法满足金融机构的要求。二是在宅基地流转方面,根据《土地管理法》以及国土资源部门在办理农村宅基地及农房权属登记的有关规定,农村住房实行的是“一户一宅”且流转范围局限于本村村民,不能向市场公开流转。但农村人际关系复杂,一旦风险产生涉及房屋流转,多数村民因邻里舆论压力,不愿购置本村被抵押房产,金融机构的抵押权由此较难实现。(二)提供“两权”抵押贷款的相关配套支持,提高地方政府的财政资农村土地承包经营权和农村宅基地是农民最主要的生活保障,农民一旦丧失土地,就会引发对农户生存权保护的问题。所以即便在农业产业化经营程度或城镇化程度高的地区,拓展“两权”抵押贷款也必须考虑万一农民失地后的社会保障问题,需要政府提供相应的风险缓释手段:一是发展农业保险保障农业生产平稳运行;二是健全社会保障体系,减轻农民对“两权”的依赖;三是将选择离开土地的农民纳入城镇就业体系,为其获得新职业提供教育、培训支持;四是考虑将农民纳入小城镇廉租房保障体系等。但这些风险缓释机制的建立,都需要政府的财政投入。在目前县级财政财力总体不足的情况下,地方政府不愿为地方金融部门探索创新“两权”抵押贷款提供配套支持。如泰宁县2008年就出台《农村住房抵押贷款和登记管理暂行规定》以及《泰宁县关于开展农村住房抵押贷款试点工作意见》,但进入实施阶段时,当地土地管理部门以缺乏必要的政策支持为由,不愿给农户办理土地确权登记,导致该类信贷创新业务最终流产。(一)创设“两权”抵押规则建议最高人民法院在现有《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》的框架内,细分不同类型农村土地(如耕地承包经营权、流转取得的耕地经营权等)抵押的法律权限,并以司法解释或判例的形式固定下来