中国改革的农村突破与基层民主政治建设

中国改革的农村突破与基层民主政治建设

中国农村民主发展已经取得了十多年的良好记录，但也存在许多困难和起伏。从宏观政策面来看,继续农村的民主发展是不会改变的,问题是往往在具体操作时事与愿违,在一些农村就曾出现了民主发展倒退、停顿等现象,这些现象对农村民主的发展有危害性。农村民主的可持续发展是我国社会主义民主政治发展当中的一个重要问题,值得深入探讨。我们要探讨是哪些问题影响着农村民主的可持续发展,怎样才能够实现农村民主政治的可持续发展。一、基层民主意识不足,导致村民自治不健全近几年农村民主发展中出现的问题,既有制度方面的客观原因,也有意识方面的主观原因。农村民主需要制度配合,制度可以说是农村民主发展最重要的因素,但在现实的农村政治生活中,一方面是制度建设很不够,一方面是已有的制度滞后于现实民主的发展,甚至阻碍着农村民主的发展。这些制度问题大致表现在以下几个方面。一是选举制度没有落到实处。农村多年的选举实践表明,村委会的选举制度已经建立健全,并已经普遍施行,但是选举的质量并没有逐步提高。主要表现在选举的组织者只关心是否已进行了选举,而不太重视选举的内在民主质量,因而造成选举流于形式。另外,就建立农村民主选举制度的初衷而言,本是为了发展农村的民主政治,在农村实现政治稳定,但近年来许多农村的选举没有实现预期的目的,反而因选举没有落到民主的实处而引发了一些矛盾和冲突,造成农村政治的不稳定,其原因还是选举的组织者想法与民意的不一致。二是制度系统的冲突。目前,我国的农村民主只在村一级普遍进行,乡镇一级大部分没有进行,村一级的政治制度和乡镇一级的政治制度有时会造成矛盾和冲突,在这种矛盾和冲突中,乡镇一级明显占据优势。比如,在村委会的选举中,乡镇党政从乡镇利益方面考虑,要求选举符合乡镇意愿的村委会,以保证乡镇利益的实现,这样,乡镇就会对村委会的选举介入自己的意志。另外,在农村民主决策中,突出表现在部分村党支部和村委会之间的矛盾和不协调、在民主决策中存在用间接民主代替直接民主的倾向。有些地方以村民会议难召开为由长期不开村民会议;法律规定需经村民会议决定的事项,未经授权就由村民代表会议作决定;有的村民代表在会前没有同村民沟通,会上发表的只是个人意见;还有些村委会决策重大村务,既不召开村民会议,又不召开村民代表会议,只是由几个村干部说了算。在农村民主管理中存在着不同程度的形式主义,如,村务公开有的流于形式;有的内容不明确;有的内容不真实,搞半公开或假公开;有的村财务管理混乱,长期不向村民公开,使村民群众对村委会成员产生不信任。在农村民主监督中也存在薄弱环节,特别是没有制度的保证,致使一些村委会不能被村民有效地监督。这些问题的产生也有制度冲突方面的原因。三是制度建设滞后于现实。我国国家大、民族多,地区情况复杂多样,而且社会在时时变化、发展,而制度的制定却是比较慢的,从而造成制度建设往往滞后于实践,这样势必影响农村的民主发展,有时候会使农村民主的发展由于缺乏制度的支持而陷入困境。所以,制度建设步伐要加快,要尽快建立一套符合农村现阶段民主发展的制度,推动农村的民主发展。四是相关的法律不健全而导致农村民主发展无法深入进行。比如乡镇党政对村民自治的干预,这在有时候阻碍着村民自治的发展,使农村民主不能正常开展。这种干预长期没有得到有效纠正,一个重要的原因就是缺乏法律制约。比如民主选举,有些程序的规定过于原则,导致选举中某些具体问题无法可依。这些问题的产生原因:一是程序性的规定不够完善。例如,如何界定选民资格,村民选举委员会的推选程序,候选人的条件及确定方式,竞选演讲程序,村委会成员罢免程序,对贿选及不正当选举的认定,违法纠错办法等方面规定不明确,实践中产生了不少问题;二是村委会组织法的贯彻实施缺乏司法保障,对一些违法侵权行为民政部门缺乏有效的约束和处罚手段。目前农村民主发展中出现的困难也有意识方面的原因。我国没有很深厚的民主传统,人们缺少民主意识,成为民主发展的障碍。一是官主意识。官主意识在我国封建社会长期流行,至今没有根除。农村民主需要一个良好的社会环境,在农村民主过程中,需要党政去保障民主的正常进行,而不是对农村民主中的大小事情进行全面介入、干预、命令乃至作主。但从许多实际情况看,党政对于农村民主的干预是经常、普遍发生的,有些地方甚至发生违法越权干预的现象。比如,不按规定程序办事,搞指选派选,随意调整和撤换依法选举产生的村干部,严重的即导致了干群矛盾激化,引发村民群众连续、集体、越级上访。党政对农村民主的支持是很重要的,但不能去操纵、控制农村民主,不能把党政的意志强加给村民,将民主变成官主。二是党政部门的民主意识不够。在农村民主过程中,党政要尊重民意,要允许村民与党政部门有不同意见,要允许村民对党政部门制定的政策和所做的工作有批评或反对意见,党政部门要听取村民的意见修正政策和改进工作。但现实的情况是,由于党政部门的民主意识不够,尊重民意也就不够,在现实中,村民的意见和党政部门的意见发生冲突,而又得不到党政部门的尊重并接受,另外,党政部门强迫村民按照自己意愿行事的例子时有发生。还有就是一些地方党政部门对选举后新当选村委会成员的培训工作不重视,导致村委会工作方式仍很落后,影响了村委会发展民主的能力和代表广大村民利益的能力,影响了后来工作的开展。二、加强和完善农村民主的党的领导,确保基层民主选举以上探讨了在农村民主发展过程中存在的一些困难和障碍,而要实现农村民主的可持续发展,必须有针对性地探索有效措施。党中央曾经指出:党管农村工作是我们党的一个传统,也是一个重大原则。要建设社会主义新农村,其中一条是必须坚持党的领导。发展农村民主,实现村民完全自治,同样也要坚持党的领导。历史也说明,村民自治等项农村民主一直是在党的领导和支持下开展和不断地发展的。离开了党的领导,农村的民主就无法进行,即使进行了,也会走入歧途,影响我国的政治稳定。比如,在党的领导下,我国在1982年修订颁布了《宪法》,其第111条规定:村民委员会是基层群众自治性组织。1982年的宪法总结了农民群众的伟大民主创造,第一次把建立村民委员会以根本大法形式规定下来,从而开创了村民自治这一空前广泛的社会主义基层民主的先河。在1987年,第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村民委员会组织法(试行)》。在1998年11月4日,第九届全国人大常委会第五次会议审议通过修订后的《村委会组织法》,对加强党的领导、选人、议事、监督方面充实了新的内容,对村民委员会的性质、职能和相关问题作了更明确的规定,《村民委员会组织法》的正式颁布使村民自治正式步入法制轨道。如果没有党的领导和支持,村民委员会就不会写入宪法,也就不会颁布《村民委员会组织法》,村民自治也不会正常有序地开展。所以,在农村民主可持续发展中,如何有效地坚持党的领导,探索党的领导新方式,是农村民主可持续发展的需要,也是实现农村民主可持续发展的强有力的政治支持。发展农村的民主,主要的动力来自村民的积极参与,特别是村民在民主实践中的民主创新。人民是历史的创造者,在农村民主发展中,村民就是民主发展的创造者。这些年来,村民在自治中展示了自身的民主参与的积极性,进行了一系列的村民自治的民主实践活动,并在自治的实践中,不断地锻炼和提高了自治能力,村民自治在广大村民的支持下,不断改革、创新,不断地向前发展。事实也是如此,村民自治和农村民主的许多成功经验,就是由村民在实践中摸索得来的,像村委会这种群众性自治组织形式,还有像农村民主选举中涌现出来的“海选”模式,村民自治示范活动、村务公开、村民代表会议、村民自治章程,秘密划票、竞争选举等,都是来自村民的发明。现在的任务是,要充分注重和总结村民中涌现出来的新的实践经验,在理论上加以论证,不断地充实和丰富农村民主的内容,使农村民主的可持续发展得以有效深入进行。党中央曾经指出:发展农村基层民主,必须贯彻依法治国方略,同健全法制紧密结合。这是发展农村民主的指针,发展农村民主,就必须将其给予法制化,通过法制化,建立健全以村民自治为核心的一系列有关农村民主的法律法规,给村民的民主权利以法律的保证,使其权利不受任何的侵犯。在实际工作中,党政部门要做到严格执法,违法必究。比如,在选举中,党政部门要监督村民选举委员会是否确实由村民会议或各村民小组民主推选产生,以保证村民的推选权;要监督村民委员会成员候选人是否真正由村民直接提名确定,要严查用组织提名代替村民提名的行为,以保证村民的直接提名权。还要监督罢免程序是否能被有效地实行,对不称职的村民委员会成员,要按照法律法规的规定依法进行罢免,以保证村民的罢免权。总之,党政部门要严格依法办事,坚决纠正和查处村民自治中的一切违法行为。与此同时,村民也要加强学习,增强自身的民主、法律意识,依法行使自己的民主权利,在农村中,要开展依法自治。只有把农村民主法制化,才能有效地规范和约束乡村两级干部和村民各自的行为。只要法律、法规、制度尽快地建立健全并严格依法行权,农村的民主可持续发展就有重要的保证。(四)推动农村民主政治的发展,推动基层民主发展1998年,党的十五届六中全会指出:“扩大农村基层民主,实行村民自治,是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。”确实,由于扩大了农村基层民主,改变了传统的农村管理体制,即从“三级所有、队为基础”的人民公社管理体制,转变为现在成立乡政府、选举村民委员会的农村管理体制。这一农村管理体制的重大变革主要表现在:首先,最大的变革就是农村民主的真正实现,以前村干部是上面任命,现在是选举产生,这是一个本质上的变革。其次,村委会与乡政府的关系有了一种全新的变化,过去是上下级的关系,现在变成一种指导与被指导的关系,这一变革意义非常重大,也就是说,村民的事情可以由村民自己来办,不再像过去那样由上级政府来包办。再次,创造出人才脱颖而出的机制,以前干部任命都由上面说了算,人才出不来,现在实行直选,各种人才都有了施展的空间。第四,有利于社会的稳定,通过村民自治,落实四个民主,使党的为人民服务宗旨在农村得以体现,过去行政命令、简单粗暴的方式引起农民的反感,现在通过村民自治方式,使群众真正有了当家做主的感觉,农村的许多矛盾和问题都能够迎刃而解。在农村实现村民自治,有利于把村民公认的、真心实意为群众服务的人选进村民委员会;有利于调动广大农民群众当家作主的积极性、主动性,增强自主意识、竞争意识、民主法制意识,促进农村先进文化的发展;有利于坚持党的全心全意为人民服务的根本宗旨,密切党同农民群众的血肉联系,巩固党在农村的执政基础,更好地实现最广大人民群众的根本利益。从当前来看,村民自治是农村民主政治的核心环节,也是目前要首先完善的工作,所以要重点做好村民自治,以此带动农村民主的各项工作全面进行。村民自治的基本内容有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面。这四个方面的概括,来自于广大农村的实际探索和党政部门的总结。在1994年,党中央召开了全国农村基层组织建设工作会议,民政部门提出和总结的“完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等项制度”正式被会议明确提为必需的要求。在同年召开的第十次全国民政会议上,正式提出了民政部在总结各地经验基础上对村民自治活动的重要概括,这就是著名的“四个民主”:民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。在1997年召开的党的十五大上,村民自治的这“四个民主”被首次写进了党的全国代表大会的报告。民主选举,即要使村民的推选权、提名权、选举权、投票权、罢免权得到了切实落实,做好选举的制度化、程序化、规范化;民主决策,即通过村民会议决定重大事项,通过村民代表会议研究日常工作;民主管理,通过制订村民自治章程或村规民约,建章立制实现规范化管理;民主监督,即实行村务、财务公开,民主评议干部,建立重大事项汇报制度。通过民主选举,使村民认可的那些思想好、作风正、能力强、真心实意为村民工作的人选入村领导集体。实行民主决策,要加快建立健全村民会议和村民代表会议制度,依此对农村中的重大事项进行民主决策,使村党支部和村委会的决定和决策能充分符合村民的愿望和利益。实行民主管理,要建立健全村民自治章程和各类村规民约,通过民主管理,使村民都能履行自己的权利和义务,参与农村的管理。实行民主监督,必须建立制度的刚性规定,将农村中的重大的、与村民切身利益相关的事项,按规定向村民进行真正的公开,以便村民实行民主监督,从而约束村委会干部的工作,使村委会干部做到清正廉洁,真正做到全心全意为人民服务,为广大村民谋利益,而杜绝以权谋私。按照“四个民主”的原则,针对当前的村民自治工作,应该坚持“一手抓巩固,一手抓提高”的方针,认真做好党的十六大精神和村民委员会组织法的落实工作,加快配套政策法规的建设,建立健全村民委员会的民主选举、村民议事和村务公开这三项制度,规范村级重大事务的决策、管理和监督程序,把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督真正落到实处。目前,为深化村民自治而急需进行政策配套的有:健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制的途径和办法,建立和完善村党支部与村委会分工合作制度;解