新兴技术发展的社会风险与治理

新兴技术发展的社会风险与治理

一、从政府职能作用到社会治理:技术治理的本质和目自20世纪90年代末以来，有一些“新兴技术”出现，包括纳米技术、下一代互联网技术、计算机科学技术和转世技术，这导致了巨大的社会风险。这些新技术在自身发展、未来应用前景及其可能带来的社会与伦理后果上具有突出的不确定性,与此相伴而生的社会风险(1)已成为“风险社会”(2)新的风险源。“新兴技术”的“不确定性”以及“风险性”具有全球性和不可逆性特征。全球性竞争已将新兴技术推向一种远离“常规”的状态,导致新兴技术发展中涌现出多种事实不确定、价值有争议、风险巨大、决策紧迫的典型争端,致使“没有任何一个机构能够提供支撑决策的全部知识”。比如,像核能这样的低概率、具有灾难性潜能的技术,在技术领域本身的试错法几乎不可行;而像转基因食品这样充满不确定性的技术的社会后果则要积累很长时间的证据才能予以解释和预测;新一代网络技术在实现更大的正向价值的同时也带来了个人隐私泄露、不良行为追查等方面的社会争议;人类胚胎干细胞技术则带来了无法回避的伦理风险。种种迹象表明,在新兴技术发展过程中,传统的政府单一主导的技术发展模式导致了风险规避乏力、风险评估不足,继而引发了社会公众对于新兴技术发展的信任缺失。此种情形下,如何规约新兴技术的发展,有效预测新技术的应用前景,已成为当代新兴技术政策设计的重要内容。为了应对新兴技术发展引发的巨大潜在风险,一种融合了伦理、法律和社会的研究(Ethical,legal,socialimplicatonprogramme,简称ELSI)、科学技术学(Scienceandtechnologystudies,简称STS)等多个理论进路的“技术治理”思想悄然兴起。大体说来,技术治理包含两个重要内涵,一是政府权威性的变化。技术治理理念下,政府不再独享技术决策的绝对权威,“行动者网络代替等级关系主导着决策过程”,相关领域、群体甚至非政府组织共同组成了技术治理的权威联盟,政府则降为新兴技术发展中的一个重要参与者和“各种利益互动的推动者和协调者”。二是技术决策方式的变化。权力运行不再具有自上而下的垂直结构,而是变成上下互动、左右融通的同一层面的网状结构。治理范式下,“国家成为斡旋者,多元的行动者参与到社会事务的治理中来,其政策目标也由一个单一的共同国家利益转变为统筹协调,达到多方利益的平衡”。换言之,技术治理指来自于政府同时又超越政府的关涉技术发展的社会性公共机构及其行为,是建立在多个行动者公共利益的相互认同和博弈基础上的集体互动的管理过程。它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对技术生产实施管理,从而将现代技术的发展从单一的政府发号施令或政府决策转向多元主体参与。事实上,新兴技术从研发、生产管理到市场推广等各个环节都关涉到很多利益相关者,他们之间通过磋商、对话甚至斗争吸引不同的利益相关者参与到新兴技术政策的制定和实施过程,其背后隐藏的是对于当代新技术发展中既有权力结构的批判(3)。当代新兴技术发展中,单一主体、垂直结构的技术统治模式已无法回应多元主体的差异性诉求,而“技术治理”理论则适时地为其他行动者参与新兴技术的设计和发展提供了合理的制度保障,其实质在于“发展一种各有关利益方(政府、科学界、企业、社会团体、公众等)相互协调的机制”。而技术治理范式意味着传统的“政府-专家”共同体政策权威角色的消解,多元行动者的互动合作构成了新兴技术发展中的“技术政策共同体”(communityoftechnologypolicy),“开放的共同体能够更好地缓解新兴技术领域中公民社会、科技与产业间的复杂与紧张关系”。目前,关于新兴技术发展的社会影响以及技术治理问题,国外学者已经进行了大量研究,论及了新兴技术引发的社会问题的独特性、对于新兴技术进行社会规约的主要方式、新兴技术发展中的公众参与等问题(1)。然而,国内学者对于新兴技术的社会和伦理议题的总体关注程度还不高,尤其是缺乏针对中国本土的新兴技术发展环境的研究。系统评析当代新兴技术发展所面临的复杂问题,不仅有助于我们重新理解技术与社会之间的复杂关系,也将为我国制定适合自己的新兴技术发展政策提供新的参考。二、健康发展研究作为应对社会风险的一种有效的新策略,当前欧美国家兴起的“技术治理”范式在实践上主要包括两个层面:一是对其公共健康、自然环境和职业安全等影响的研究;二是对其伦理、法律、社会影响的研究。下面通过纳米技术发展中共同责任实现以及新一代互联网技术标准设计中的用户参与两个案例,探索当前新兴技术的具体治理路径。(一)纳米技术的伦理、法律和社会问题研究由于纳米尺度范围内的微粒在磁、光、电、敏感等方面呈现出常规材料所不具备的特性,因此,以研究纳米尺度范围内原子、分子等物质的运动变化并对其进行操纵和加工的纳米技术具有广阔的应用前景。20世纪90年代以来,世界各国政府、产业界都纷纷对纳米技术表示出了极大的兴趣和热情。在巨额财政支持下,短时间内,纳米技术就从一种只有少数物理学家和化学家研究的专业技术,迅速发展为一项全球性的科学与产业活动。尽管发展势头迅猛,但当前的纳米技术仍处在襁褓期,在概念、对象和研究范围上,在其发展和应用目标上及其对人类健康、自然环境和社会的影响上都存在着不确定性。早在2003年,著名的《科学》和《自然》杂志就先后发表文章,指出纳米材料与生物环境相互作用可能产生的生物安全问题。同时,对于科学界传出的有关纳米材料潜在环境、健康与安全风险的警告,欧美诸多非政府组织(加拿大的ETC组织、英国绿色和平组织、地球之友组织等)同样表示了深度的关切和忧虑,发布了一系列的呼吁性报告,诸如BillJoy等技术先驱人物也发表文章表示自己的担忧,在欧美公众间造成了巨大影响,以至于在关于纳米技术早期社会争论中,技术发起者勾勒的“纳米天堂”骤然间成了终结人类的“世界末日”。对此,欧美各国不仅迅速兴起了纳米毒理学,关注纳米技术的环境、健康和安全(Environmental,HealthandSafety,简称EHS)问题,与纳米技术有关的伦理、法律和社会问题研究(Ethical,legalandsocialissues,简称ELSI)也几乎在同时提上了议事日程。从政府层面看,面对转基因技术遭遇的滑铁卢,美国在国家纳米技术计划(NNI)启动后不久,就提出了“负责任的纳米技术发展”口号。欧洲则延续了由来已久的对科技发展伦理和社会影响的关注,非常强调通过公众参与和有关纳米技术的人文社会研究,来保证“负责任的纳米技术创新”。具体到EHS问题上,为了维系纳米技术的发展,同时保障公众的健康和环境的安全,在目前对纳米技术的健康和环境影响知之甚少的情况下,欧美各国政府不约而同地采用了以自愿章程、自愿报告等软性监管措施。例如,2008年,欧盟发布了《负责任地开展纳米科学与纳米技术研究的行为准则》,具体规定了欧洲纳米技术研究者应当遵循的自愿性的原则规范。纳米产业界也涌现出许多自发制定的各种纳米技术伦理章程,如德国巴斯夫公司、美国杜邦公司等,以期维护消费者和公众对纳米技术产品的信任感和安全感。纳米技术ELSI问题也在欧美各国受到了高度重视。在美国,NNI的倡议者认识到,应该让人文社会学者都参与进来,以便帮助政府和工业部门充分利用纳米技术,减少公众对其影响产生的抵制。为此,NNI将联邦政府资助纳米技术研究经费的4%用于ELSI及相关的推广。作为这项经费的主要支付机构NSF,更是要求所有NSF资助的纳米技术项目都设立ELSI子项目。2003年,美国国会又制定了《21世纪纳米技术研究与发展法案》(公法108-153),要求纳米技术的发展中保证伦理的、法律的、环境的和其它恰当的社会考量得到考虑。具有突破性意味的是,这一法案不仅要求建立一个研究项目、建立跨学科的纳米技术研究中心从事相关问题的研究,更明确提出要“尽可能地将对纳米技术社会、伦理和环境考量的研究整合进纳米技术研发中。”相较于美国,欧盟在纳米技术发展上更加审慎。欧盟在2004年颁布的“朝向欧洲的纳米战略”报告中明确指出,要采取积极的态度、将社会考量整合进纳米技术的研发过程。从第五个框架计划开始,欧盟就投入了大量的资金开展有关纳米技术的ELSI研究。此外,欧盟“科学在社会中”(ScienceinSociety)计划也启动了一系列针对纳米技术治理和伦理学的研究项目,规定所有由欧盟资助的研究活动都必须遵守严格的伦理章程。尤其值得关注的是,欧美从事纳米技术的EL-SI研究者还力图通过与技术评估的紧密结合,通过社会学家的加盟,让ELSI研究更有效地整合到纳米技术的实际发展过程中。其中,最有代表性的就是荷兰屯特大学的学者ArieRip等人提出了“建构性技术评估”(ConstructiveTechnologyAssessment,简称CTA)进路。与以往的技术评估不同,CTA将评估的重点从对技术后果的预测转移到技术设计与开发本身,认为技术发展各个阶段都与相关社会因素的参与密切相关。技术的发展应是一个包括社会学习在内的不断反馈的过程。技术的影响是行动者主动寻求或避免的结果。具体到纳米技术的社会和伦理风险,秉持CTA进路的Rip强调,我们不仅要关注纳米技术的社会应用阶段,更要关注纳米技术早期政策制定过程和研发实施过程,让有关纳米技术的ELSI研究贯穿纳米技术发展的全程。这一理念在荷兰的国家级纳米技术评估项目“TANanoNed”中进行了初步的尝试。Rip等人采用了“社会-技术情景”的方法,首先,让社会科学家根据对纳米技术发展现状的调研,从政府、立法机构、保险公司、科研机构、公众等群体角度对某一项具体的纳米技术应用描绘出“社会-技术”的演化构想,从而对纳米技术未来的社会影响做出趋势预测;然后,社会科学家通过召开工作坊的方式,将各个利益相关者召集起来,共同探讨纳米技术潜在的风险问题,并由此反馈给与会的技术政策制定者和科学家,以便让公众和社会的意见得以影响纳米技术的实际发展进程。在此情形下,纳米技术的ELSI研究已经超出了纯粹的理论反思框架,而同政府科技政策制定、技术评估、公众上游参与等实践糅合在一起,构成了科学技术发展的一个重要组成部分。(二)新标准的制定背景随着互联网技术的逐渐普及,网络信息安全、个人隐私保护、不良信息追查等社会性风险问题日益凸显。近些年来,政府、企业、科学家、工程师、社会公众等众多行动者围绕该问题展开了广泛的争议,比如,社会性压力、需求和文化要求是否应该嵌入到新一代网络技术架构的设计中?新技术的设计规则是否与公民个人隐私保护的理念相冲突?是否应该在技术设计中为政府或社会的监督甚至监控预留快门?是否应该为网络中的监视追加相应的权力限制?鉴于以上争论,微软在新一代互联网技术中推行了名为“隐私参数工作平台”(PlatformforPrivacyPreferencesProject,P3P)的新加密标准。新标准自设计之初便吸引了众多利益相关者的集体参与,他们之间的互动磋商共同推动了新标准的治理。网络标准本质上是一组非常重要的协议、规则和代码。尽管网络标准具有价值相对中立的特点,但其内容同样融汇了社会、法律和伦理等方面的问题,实际上,新标准“几乎完全抹杀了用户匿名的可能性”。新标准的支持者认为,新标准可以提高网络用户自身的选择和保护能力,也可以提高用户对于社会监控的免疫力;而批评者则指出,新技术标准会延缓美国关于隐私权的立法工作,这实质上是技术对社会问题的干预。早在1994年美国国会就通过了一部《法律执行通信协助法》(简称CALEA),规定网络必须被设计成为具备保护执法能力的模式。2005年8月,美国联邦通信委员会又规定,VOIP(Voice-O-ver-IP)服务“必须设计成便于政府监听的模式”,美国国会则再次规定加强政府对于网络的规制以防范网络可能引发的社会风险。该项法律的公布恰逢新一代网络技术内核和软件标准制定的关键时期,在强调新技术所蕴藏的巨大社会风险的同时,政府、科学界、企业界以及社会公众围绕公众信息的安全性、网络监视的合法性等问题展开了广泛争论,标志着社会因素开始参与进新一代网络技术架构的设计中。鉴于网络用户信息泄露风险性的逐步增高,很多网民通过多种渠道表达了对于个人隐私泄露的问题的不满,同时社会组织、政府部门也对此给予了一定关注,这些情况促使一些技术工程师开始倡导创建一种新的数据转换机制从而对用户信息进行加密保护,目的是更好地保护用户信息。但这种“保护”的内涵却不断得以扩展,社会组织、研究机构希望进一步建立互联网用户交流中新的信任机制;政府部门则希望通过新技术更好地控制、甚至监视网络用户。而社会公众则非常坚定地表达了对于个人隐私权保护的决心,并且发起了一场称为“隐私行动”的运动。P3P新标准的制定工作完成于1999年11月,在随后的两年中获得了主要技术公司的支持,最后于2002年4月16号成为万维网联盟(W3C)的官方推荐标准。P3P标准制定的参与者范围很广(见表1和表2),不仅包括科学家、技术工程师、政府机构、技术公司,还包括工业协会等非政府组织,他们围绕着新标准的制定展开了激励的争论,争议的内容已经超出了技术本身,反映了不同行动者在该问题上的利益归属。伊杰德曾指出,就技术性斗争领域而言,政治和经济的考虑从来就没有被排除在外,相对而言,科学家群体更加关注理论的实现问题,他们从信道容量、信号传输速率、与传统编解码方式的兼容、寻址方式等方面提出了关于新标准的实现方法。企业的技术工程师因为有着明确的利益驱动,所以在标准的讨论磋商中更加关注新标准对于企业的成本和效益的影响,比如在新标准编解码组的选择中,他们主要关心技术实现的成本和延续性、设备实现的复杂性和兼容性、实现的难度以及旧设备的升级换代等因素。而其他企业界人员,比如与新标准相关的硬件公司、广告公司等同样聚焦于新技术标准推广后的经济效益问题。比如,这些企业提出了采用新标准后用户广告收看率的高低、用户访问消费网站的舒适度、用户付费看电影、访问论坛等网络消费行为门槛的高低等问题,这些因素同样成为影响新标准制定的重要内容。相对于以上有着单一利益需求的行动者来说,政府部门的态度则表现地较为复杂。首先,政府部门主张尊重技术内在的发展规律和发展逻辑;但同时,政府也在通过政府行为(比如设备府采购)实现着对于新技术标准的选择。同时政府在这一过程中需要考量多种因素,比如通过新技术标准的制定平衡不同性质公司之间的利益关系、通过新技术实现对于社会更为有效地集中监控(比如控制不良信息、追踪网络犯罪等),而这一争议最终则表现为是否应该在新技术标准的设计中为政府干预预留后门的问题。除此之外,参与治理的还有科技社团、NGO等非营利组织。相对于企业、政府部门来说,这些组织更倾向于技术的价值中立,他们往往从社会公众的角度提出问题,比如如何保护广大社会公众的隐私,如何构建安全、共享的网络新秩序等等。从表面上看,社会公众似乎没有参与新标准的具体制定过程,但实际上他们也通过其他渠道在其中发挥了重要作用。受标准制定过程中的高技术属性、参加工作组会议的高成本、网络用户的分散性等现实情况的影响,用户很难直接参与标准的讨论磋商。一般来说,用户并不了解网络协议、路由器、数据包等具体的技术细节,再加上高昂的参会费用,导致新标准工作组多是来自工业和政府部门的技术专家,但这个与新标准最为相关的、数量庞大的不同层级的人群确实通过各种间接方式影响了新标准的形成,比如用户是否购买终端产品、参与工作组市场调查和焦点分析的群体特征等等,另外设计组的民意测验、设计人员的家庭成员情况、使用网络的经历和偏好等方式都隐性地在新标准的制定中发挥着重要作用。也就是说,用户可以通过市场、管理机构等方式来影响技术设计人员,间接地“将受决策影响的人们参与到决策的过程之中”,简言之,公众是技术治理过程中一个不可或缺的重要行动者。可以看出,新标准的制定是一个多个利益相关者集体参与的复杂过程,即使像公众这样的远离高科技的社会群体,也通过各种渠道发挥着作用,“标准制定是一种受控于政治的活动,同时会导致很多常规问题”。技术治理使得新标准中包含了各方不同的价值判断和利益诉求,是多元行动者集体磋商甚至斗争的结果。三、针对中国新兴技术发展的社会风险：问题和对策(一)中国政府对于新兴技术的支持20世纪90年代以来,我国新兴技术的发展突飞猛进,新一代网络技术、转基因食品、纳米技术、人类干细胞和基因库等新技术产品的涌现连同不断增加的商业压力,共同导致了当代中国技术创新环境的新变化。西方国家已经意识到,新兴技术创新应该发生在科学家、工程师、政府、企业、金融投资者、用户以及社会公众所构成的复杂网络中(2),“技术设计是一种负载价值的社会活动”。对我国来说,同样“没有哪一个单独的行动者群体、利益相关者或者管理者具有影响这一变化的动力或能力”。当代中国新兴技术发展面临同样的问题,比如专家知识遭到了经济、社会变化带来的复杂性和不确定性的挑战;决策者对于专家们无法给出有效规避技术风险策略的不满;技术发展战略社会公信力的逐渐丧失等。这些都构成了中国新兴技术发展亟需解决的社会风险问题。但是,特殊的传统文化特征和经济社会发展阶段决定了我国在发展新兴技术过程中面临着自身的特殊问题,具体来说,这些问题表现在以下四个方面。第一,政府非常重视技术自身的发展,但尚未充分重视技术治理环境的构建。总体上说,目前我国政府对于新兴技术的资助重点仍放在技术本身的问题上,对于新兴技术的潜在风险缺乏足够的重视。以纳米技术为例,我国自2001年发布《国家纳米科技发展纲要》以来,尽管国家自然科学基金委、中国科学院都曾设立过以纳米技术为主题的人文社会科学研究(1),但缺乏关于纳米技术环境与健康方面的不确定性和风险性的统一评估程序、以及安全性方面的战略研究,而且相关研究成果并没有在新兴技术政策制定、技术监管中发挥应有的作用。另外,关于新兴技术发展中富有争议的伦理、社会和法律问题至今没有引起我国政府的重视。第二,社会偏重科技发展的推动作用,对科技的潜在风险认识不足。当前,中国的经济社会正处于转型期,科技被视作“第一生产力”,科技发展在推动国民经济增长方面的作用尤为重要。媒体和公众对于新兴技术的未来影响更易持一种乐观态度,产业界则尚无力回应新兴技术带来的相关社会学、哲学和伦理学议题。在我国这种努力追赶西方现代化的发展模式下,甚至有人提出,在新兴工业化国家,过分强调技术风险会带来不利后果。但近年来我国连续出现的非典、转基因食品等问题表明,中国距离现代技术风险其实并不遥远,参与全球性的技术治理势在必行。随着近几年新兴技术的不断发展及其潜在后果的不断显现,公众对于新兴技术的认识日趋理性,但媒体对此等仍以正面报道为主,企业更是只关注新技术带来的经济效益。第三,特殊的社会文化传统为技术治理环境的构建带来一定程度的挑战。不同国家新兴技术发展会面临不同的社会惯性、价值选择、公众心理特征等因素,这些因素同样会在技术治理环境的构建中发挥作用。海吉科曾指出对于基因组学的治理问题起始于人类基因组计划的ELSI研究;2010年美国总统生命伦理议题研究委员会(PCS-BI)发布的题为“合成生物学和新兴技术伦理学”的研究报告则引发了欧美各界对其潜在伦理和社会后果的热议,并且最终推动了该领域技术政策的制定。我国有着自身特殊的政治体制、经济形态和文化传统,国民素质也较西方存在很大差异,这就意味着必须构建适合中国本土的技术治理模式。举例来说,我国长期以来形成的威权主义政治传统决定了政府仍将在未来的技术选择和设计中发挥主导性作用。再比如,中国专家—政府共同体的联盟力量仍很薄弱,这也意味着专家的建言献策功能会受到一定影响等等。第四,政府以外的行动者对技术发展的参与度有待提升。具体来说,中国的科技共同体对于新兴技术风险问题的认识主要集中在著名科学家群体中,普通科研人员这方面的意识还很淡薄,同时中国科技共同体对于新兴技术政策制定的影响力仍有待提升。比如中科院已于2002年建立了纳米生物实验室,主要致力于纳米毒性的研究,但其研究结果对我国纳米产业政策产生的影响很小;另外中国已经举办过多次关于新兴技术发展的学术研讨(2),但这些成果的交流只局限于学术界,其影响并没有扩及相关产业界。另外,我国公众参与技术治理的主体意识还很薄弱,对于新兴技术还缺乏足够的认识和理智的判断,其态度比较容易受媒体误导。而从政府层面来看,我国还远未建立起保证其他行动者参与技术治理的制度和法律保障。(二)强化社会主体的参与意识和制度保障世界经济合作组织(OECD)在其研究报告《公共研究的治理:走向更好的实践》中通过对西方和日本等OECD国家的调研,首次提出各国应根据本国国情建立恰当的技术治理体系的思路。中国的新兴技术正处于快速发展期,同时也正面临着更为严重的社会风险问题,我们亟需构建真正适合中国的新兴技术发展的治理环境。具体说来,应该从以下几个方面着手:第一,继续发挥政府作用,引领新兴技术治理环境的构建。尽管“技术治理”意味着政府在新兴技术发展中扮演了“软性监管”角色,但政府在新兴技术的治理中仍具有不可或缺的引领作用。在新兴技术的发展过程中,发达国家的政府都积极地引领了技术治理环境的构建。美国的NNI除了负责提出预算和发展计划外,还负责协调所有支持纳米技术R&D的联邦部门和机构的投资,优化研究过程。英国政府在明确提出基因组学发展战略之后,在基因组以及现代生物技术政策的制定中也一直在极力促进各研究理事会之间的合作、建立促进研究理事会与政策用户之间的知识转移机制等工作。相较之下,我国政府除了制定恰当的新兴技术发展战略规划,也同样应该担负起新兴技术评估、监测和监管的重要责任,并应努力协调好不同行动者之间的利益分配关系,通过国家立法、社会规制等途径为新兴技术的治理提供良好的政策支撑和制度保障(1),还为社会公众参与新兴技术发展创造新的空间,让技术发展的相关行动者都能实时地参与进新兴技术治理的每一个环节。第二,提高科学共同体参与新兴技术治理的主体意识,建立专家与社会公众之间有效的沟通机制。中国科学家较早地注意到了新兴技术带来的潜在风险,比如,中科院的白春礼教授曾多次公开强调要加强纳米技术安全性的研究以及引导公众正确认识新兴技术。但是,长期以来,中国科学界缺乏参与新兴技术治理的有效路径,人文社会科学家更是很难参与新兴技术的研发过程,其功能往往流于形式。此外,我国科学界与包括社会公众、企业界在内的其他行动者之间也缺乏有效对话。然而,事实上,“技术决策总是部分地由社会来决定”,“科学家和不同