国际经济协作背景下我国财政政策的创新与发展

国际经济协作背景下我国财政政策的创新与发展

一、保持经济平稳较快发展,需要进一步发挥财政政策的支持作用改革开放以来，中国的金融绝对对数逐年增加，增长速度并不慢。然而，就国内生产总值的相对数而言，它在1995年之前逐年下降，1995年后逐渐恢复。2000年代以后，回报速度开始加快。因此,根据财政收入占GDP的比例划分,中国财政运行大体可分为两个阶段,第一阶段是1979年~1995年,这一阶段的特征是财政收入占GDP的比重逐年下降;第二阶段是1996年至今,特别是1997年的亚洲金融危机导致1998年开始实施积极的财政政策以后,财政收入占GDP的比重逐年上升。2007年,我国财政收入占GDP的比重突破20%,财政收入占GDP的比重比上年的18.79%提高了约1.89个百分点;2012年财政收入占GDP比重有望升为22%左右(1)。目前,我国经济运行的基本态势是积极的,具备进一步发展的潜力和有利条件。工业化、城镇化和农业现代化加快推进,国内需求潜力巨大;各项改革不断深化,体制机制活力迸发;财政金融运行稳健,调控回旋余地较大。同时,也要充分认识到,我国经济发展中不平衡、不协调、不可持续的矛盾和问题仍很突出:一是经济增长存在下行压力。受外需明显减弱影响,出口面临的困难加大。刺激消费的政策效应逐步减弱,城乡居民收入差距仍然较大,消费增速稳中趋缓,新的经济增长点需加速形成。二是经济结构调整任务艰巨。农业特别是粮食生产在“八连增”的基础上继续保持稳定增长难度较大。“两高”行业扩张依然偏快,发展战略性新兴产业和现代服务业、淘汰落后产能、促进科技创新仍面临制约。能源资源和环境约束问题日趋尖锐,节能减排形势更趋严峻。三是推动物价上涨的因素仍然较多。2012年需求拉动和2011年价格翘尾的影响虽会有所减弱,但劳动用工、节能环保等成本上升趋势短期内不会改变,国际大宗商品价格走势和国内部分农产品供给存在较大不确定性,部分资源性产品价格关系亟待理顺,加上全球货币流动性仍比较宽松,物价上涨的压力较大。此外,部分企业生产经营困难,就业总量压力与结构性矛盾并存局面更加复杂,经济金融领域也存在一些不容忽视的潜在风险。总的来看,国内外形势的变化没有改变我国经济发展的基本面,但面临的形势将更为复杂严峻。在此大背景下,要保持经济平稳较快发展,需要继续发挥财政政策的支持作用。同时,“十二五”规划中有些重大项目需要开工,已经开工的项目要保在建、保工期、保民生,推进经济结构战略性调整,促进中小企业发展,支持重点领域改革等都需要进一步增加财政投入。近几年我国在实施积极的财政政策过程中,始终注重通过加强财政管理,控制和防范财政风险,目前我国的赤字率和债务负担率还处在安全的区间。综合分析,继续实施积极的财政政策,既有必要,也有可能。二、国际经济合作下的中国税制政策的具体实施(一)加大对社会事业的支持力度从本质上说,积极财政政策就是扩张性的财政政策。积极财政政策的理论基础主要归因于凯恩斯主义经济学。凯恩斯在有效需求不足的理论基础上,提出以需求管理为主,运用财政政策和货币政策对经济进行干预、调节的政策主张。其政策工具的操作方向主要是减税和增加政府支出。在国际经济协作的时代背景下,我国近年实施的积极财政政策措施主要有:第一,进一步提高城乡居民收入,扩大居民的消费需求。也就是说,要继续运用税收政策调整国民收入分配格局,增加国家财政对低收入群体的各种补贴和转移性支出,提高他们的收入水平,提高城乡低收入群体消费能力。通过加大对农业生产的支持力度,促进农民增收。与此同时,进一步完善促进消费的一系列政策措施,积极引导消费。第二,着力优化投资结构,加强经济社会发展中的薄弱环节。十二五期间中央基本建设投资主要是用于保障性安居工程的建设,增加以水利为主要内容的农业和农村基础设施建设,大力促进教育、医疗卫生、文化等社会事业的发展。增加节能减排和生态环保投入,促进经济结构调整,推动战略性新兴产业的发展。与此同时,要积极引导社会资金的投入,安排好这些公共投资,既扩大内需,也为进一步发展奠定良好的基础。第三,综合改革和优化税制,实行结构性减税。在全国范围内实施消费型增值税,完善增值税制度,调整小规模纳税人的划分标准,降低小规模纳税人的增值税征收率,促进企业扩大投资、加快技术改造。顺利推进成品油税费改革,公平税费负担,推动节能减排,促进科学发展。对住房转让环节暂定减免一年营业税。进一步提高纺织、服装、石化、电子信息等产品的出口退税率,多次调整部分商品进出口关税。取消和停征100项行政事业性收费。第四,进一步优化财政支出的结构,保障和改善民生。我国在编制国家预算的时候,始终注意加大对民生财政的支出。压缩一般性的支出,重点加大对三农、教育、医疗卫生、社会保障等社会事业的支出,增加对欠发达地区的转移支付,促进经济结构调整、环境保护以及科技创新,进一步保障和改善民生,促进国家各项社会事业的发展。第五,大力支持经济结构调整和区域协调发展,推动经济发展方式的转变。国家需进一步加大对科技的投入,推进自主创新,促进企业技术改造,促进产业结构的优化升级。继续大力支持节能减排,加快建立生态环境的补偿机制,推进资源节约和环境保护工作。进一步落实各项财政税收优惠政策,促进城乡统筹发展,推动地区区域发展。尤其是大力支持少数民族地区、贫困地区、革命老区经济社会的发展。(二)灵活利用各种优惠政策，增加税收，促进外贸增长方式的转变1.有利于调整产业结构,抑制贸易顺差2005年,财政部等5部门联合发出通知,下调了部分出口商品的出口退税率,其中涉及很多“两高一资”(高能耗、高污染、资源性)产品。此次出口退税率的调整,有利于转变外贸增长方式,优化产业结构,同时在一定程度上抑制贸易顺差。这次调整的一个突出特点就是降低了部分原材料和消费品的出口退税,另一方面提高了装备工业、高科技产品的退税,由此有望改变长期以来中国出口产品过多依靠价格优势的局面,在一定程度上缓解贸易顺差过大的局面。2.调整贸易结构,促进贸易增长方式转变扩大进口是转变外贸发展方式、充分利用国际资源、促进贸易平衡的重要举措。调整部分商品进口关税,为进口企业提供多元化融资支持,清理进口环节不合理的限制措施。进一步优化进口国别和地区结构,积极扩大先进技术设备、关键零部件和能源原材料进口,适度扩大消费品进口(2)。我国政府应立足于促进贸易增长方式转变,优化进口商品结构这一目标,对所得税和关税领域的某些税收政策进行调整,如取消给予外商投资企业的全面税收优惠政策,实现“两税合一”;根据外商投资企业对民族经济的拉动作用灵活调整所得税税率;按照产业结构优化升级的要求,适当调整进口关税的行业结构等等。根据中国海关总署公布的数据显示,2008年前11个月,中欧双边贸易总值为3,929.4亿美元,增长22%。2010年中国国际贸易进出口总值为29,727.6亿美元,比上年同期增长34.7%,对外贸易总体向基本平衡的方向发展(3)。三、世界经济波动的影响,是造成国内宏观经济环境稳定的一个重要因素在对外开放的条件下,特别是在国际经济协调的大背景下,随着商品与资本流动的自由化,发展中国家的经济越来越受到世界经济波动的影响,国内宏观经济环境的稳定不仅取决于本国的经济周期和宏观经济政策,而且更多地受到来自外部的冲击。因此,财政政策与货币政策等其他宏观调控政策的配合不但要有利于维护国内经济的稳健运行,还应当促进更有效的国际经济协作机制的建立,应对来自于外部的冲击。(一)中国金融与货币政策协调的历史发展改革开放以来,我国财政政策与货币政策协调方式的历史演变可划分为七个阶段:1.从1979年到1992年这一阶段财政政策和货币政策配合更多着眼于影响总供给,并且以“松”为主的扩张性政策搭配出现更多。2.从1993年到1997年该阶段财政货币政策一直采取“双紧”配合,政策协调目标就是通过紧缩性政策来控制赤字、减少发债、压缩政府开支、控制货币总投放量等。3.稳健的货币政策内涵1997年亚洲金融危机之后,为应对当时的严峻经济形势,中国开始实行稳健的货币政策。1998年至2002年,中国面临通缩压力,那时稳健的货币政策取向是增加货币供应量。2003年以来,面对经济中出现的贷款、投资、外汇储备快速增长等新变化,稳健的货币政策内涵开始发生变化,适当紧缩银根,多次上调存款准备金率和利率。2005年,鉴于国内社会投资明显加快,经济活力充沛,积极的财政政策实施7年后正式退场,转为稳健的财政政策。4.监狱经济增长迅速从抑制潜在通货膨胀,防止经济过热,保证经济稳定的目标出发,中国在2005年实行了稳健的货币政策和稳健的财政政策。“双稳健”政策延续至2007年,当年第三、四季度,通货膨胀迅速上升,四季度中三个月通胀率分别达到6.5%、6.9%、6.5%,全年经济增长率达到11.9%。由此,中国政府对通货膨胀的担心超过经济下滑的担心,每月一次提升存款准备金率成为央行抵御通胀的必需手段,面对当时国家经济中存在的过热风险和不断增加的通胀压力,2007年12月中央经济工作会议适时提出,要把“防止经济增长由偏快转向过热,防止价格由结构性上涨转向明显的通货膨胀”作为2008年国家宏观调控的首要任务。货币政策由“稳健”转向“从紧”。5.保持经济平稳较快发展,控制文立货币2008年初开始实行稳健财政政策和从紧货币政策,年中,把保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨作为宏观调控的首要任务,把抑制通货膨胀放在突出位置。6.第二代经济危机分析2008年9月份以来,美国金融危机迅速恶化与扩散,已对世界实体经济造成实质性影响。国内外的经济形势急剧恶化,通货膨胀的压力迅速缓解,预计第二年经济面临的风险主要是经济下行风险。基于经济形势的变化,2008年12月中央经济工作会议上,宏观调控的基调确定为“保增长、扩内需、调结构”,经济政策相应调整为积极财政政策和适度宽松货币政策。7.财政政策与货币政策协调方式的历史演进2010年以来,中国经济继续回升向好,工业生产强力反弹,国内需求强劲,三大增长动力协调性增强,经济发展总体上呈“高增长、低通胀”的良好态势。中国社会科学院表示,在世界经济复苏乏力、货币政策转向稳健、消费刺激政策逐步淡出等综合因素影响下,2011年我国国民经济增长速度将有所放缓,预计GDP全年增长速度将达到9.2%左右,增速比上年回落1.2个百分点。我国经济将由政策刺激下的快速回升转入稳定增长阶段,总体策略是“审慎、灵活、积极、稳健”八字方针,实施积极的财政政策和稳健的货币政策(4)。从我国财政政策与货币政策协调方式的历史演进,我们可得出以下启示:一般说来,财政政策与货币政策的搭配在运用了一段时间以后,应选用另一种搭配取而代之,形成相互交替运用的政策格局。一方面,经济形势是不断变化的,固守一种配合方式,有可能因不适应变化的形势而达不到预期目的;另一方面,即使经济形势是稳定的,也不能一成不变的长期使用某一种政策,否则往往是正效应递减,而负效应递增,不仅不利于预期目标的实现,而且还可能产生相反的作用。因此政府根据宏观经济形势的变化和经济运行不同阶段的特点,适时调整财政政策和货币政策,加强宏观调控。(二)调整金融和货币政策的提议1.财政政策调控机制根据宏观调控目标、国民经济运行状况和经济管理体制的特征来选择恰当的政策、措施和合理的搭配方式。财政政策和货币政策组合产生政策效应的关键之一就是要根据宏观经济走势及微观经济状态,确定合理的政策取向。财政政策与货币政策的作用机制是不同的:财政政策主要通过税收和政府支出直接影响经济运行,调控效果更为直接、力度更大。但长期采用,容易引起过度赤字、贸易逆差和挤出效应。相比之下,货币政策属于间接性的经济调控政策,货币政策工具具有灵活性、伸缩性的特征,可以频繁使用。但由于传导过程复杂,政策传递带有时滞,其作用发挥并不能达到预期效果。因此,对财政政策与货币政策的应用,既要区别开来,又要配合使用。2.推进人民币汇率机制改革的时机在资本持续大量流入的情况下,作为货币政策工具之一的汇率机制是否完善,对于货币政策的有效实施起到至关重要的作用。选择合适的时机,推进人民币汇率机制改革,使人民币汇率在合理、均衡的水平上保持基本稳定已经成为共识。人民币汇率机制的调整应采取逐步和有序的方式推进,而且,要与宏观经济政策和相关的结构改革密切配套进行,以避免政策可信度的丧失和经济成本加大。3.运用多种方式,发挥间接作用财政政策与货币政策的协调配合是我国宏观调控面临的难题之一。财政政策要以国债手段为主转向以税收和财政贴息手段为主刺激总需求;货币政策要更多地运用利率、公开市场操作、再贴现率、存款准备金率等间接手段调节总需求。要进一步加快国债市场发展,改革国债发行交易制度,建立统一的国内债券市场,活跃短期债券市场,增加中央银行公开市场业务的空间和灵活性以有效控制货币信贷的扩张;在现有资金市场的基础上,组建由中央银行调控的资金市场系统,包括短期拆借市场、融资券市场、短期票据市场以及贴现市场等,为中央银行运用货币市场工具调控金融市场提供基础,增强债券市场对信贷市场的传递性。4.第三,政策依据。当前财政要健全和完善国家规划和财政政策、货币政策相互配合的宏观调控体系。国家规划明确的宏观调控目标和总体要求,是制定财政政策和货币政策的主要依据。要通过国民经济和社会发展中长期规划对财政政策和货币政策进行统筹安排和政策协调。财政政策要在促进经济增长、优化经济结构和调节收入分配方面发挥重要功能。货币政策要在保持币值稳定和经济总量平衡方面发挥作用,健全货币政策传导机制。要完善统计体制,健全经济运行监测体系,加强各宏观经济调控部门的功能互补和信息共享,提高宏观调控水平。5.优化信贷资金结构当前我国宏观经济运行中结构问题甚于总量问题,经济结构不合理造成局部需求过高和局部供给不足成为主要矛盾,必须重视财政政策、货币政策与其他经济政策的协调。我国产业政策要通过鼓励、限制或禁止某些产业、产品和技术发展,合理配置利用资源,优化经济结构。目前部分信贷资金流向低水平重复建设领域,与产业政策导向出现了偏离,要求产业政策和信贷政策要适时、适度进行调整,形成动态协调配合机制,更好地发挥综合调控作用。发展改革委要定期发布和适时调整相关产业政策;人民银行和银行监管部门要配合提出加强和改进信贷管理、优化信贷结构的政策措施,为商业银行适时调整信贷投向提供支持;商业银行要严格按照产业政策和信贷政策发放贷款。为解决投资需求和消费需求增长不平衡现象,要重视通过调整收入分配政策刺激消费需求增长。要加快进行政府行政管理体制改革,从根本上抑制由地方政府推动的某些行业和地区出现的投资热