本科毕业论文（设计）-政府绩效审计的应用研究

绩效审计的应用研究AbstractWiththecontinuousimprovementofpublicawareness,thenationalauditauthorityandauditdepartmentsaroundthepositivegovernmentperformanceauditpracticeandinnovation,hasmadecertainachievementsinrecentyearstosee.TheemergenceanddevelopmentofthenationalGovernmentPerformanceAuditprocessisnotdifficulttosee,tocarryoutperformanceauditisahistoricalnecessity.Attentionandutilizationofperformanceauditinacountryorregion,isameasureofoneoftheimportantsymbolofthedynamicofthenationalorregionalauditlevelofdevelopmentandaudit.ThisarticlecanbeseenthroughonacomprehensiveanalysisoftheGovernmentPerformanceAuditoftheGovernmentPerformanceAuditinChina'sdevelopment,therearetwoaspects:ontheonehand,thepositioningandroleoftheGovernmentPerformanceAuditandoversightfunctionsontherealliberationofstillatanearlyliftingoffiduciaryduty,ratherthantheusefuldecisionmaking;theotherhand,theGovernmentPerformanceAuditintheimplementationprocessbyavarietyofexternalconstraints,suchasperformanceauditintheauditenvironmentauditsystem,legalregulations,humanresources,auditimplementationprocess,suchastheauditmethodology,performanceevaluation,auditreport,auditandaccountabilityissuesexist.Therefore,theproblemsofthispaper,theGovernmentPerformanceAuditofthestatusquo,basedontheGovernmentPerformanceAuditofexperienceinthepracticalapplication,analyzethecausesoftheseproblems,tosomeextent,improvetheGovernmentPerformanceAuditinpracticeinadequate.ThroughtherevelationofthedomesticperformanceauditpracticeimprovementstrategiesinordertopromotethedevelopmentofthepracticeoftheGovernmentPerformanceAuditoftheGovernmentPerformanceAudit.Keywords:governmentaudit;performanceaudit;auditenvironment;PerformanceEvaluation引言：绩效审计在一个国家或地区的重视与运用程度，是衡量该国家或地区审计发展水平及审计是否具有活力的重要标志之一。随着人类进入20世纪40年代，政府审计领域发生了深刻地变化，绩效审计开始登上了政府审计的历史舞台;在20世纪70至80年代得到了较快发展;90年代以后走向了成熟。如果以法律的规定作为绩效审计的起点，美国早在1972年发表了黄皮书;英国从开始实施绩效审计到目前成为绩效审计发展成熟的国家之一只用了区区20多年的时间。现如今世界上许多国家都广泛开展绩效审计，西方国家绩效审计已经趋近于成熟，美国、澳大利亚等国的绩效审计己经占审计资源的85%以上，绩效审计已然成为了当今世界的主流。就我国目前的政府审计的水平看，大多还只是停留在合规、真实性审计内容上，与理想中的绩效审计的审计力量的投入上还有很大差距。因此，我们不禁有这样的问题，我国政府绩效审计的发展中存在着哪些问题?这些问题产生的原因是什么?带着这样的问题，笔者试图通过对绩效审计现状并且结合实践案例来分析我国政府绩效审计所存在的问题，加上西方发达国家的政府绩效审计的启示，得到用于改进我国政府绩效审计的应用对策。1绪论1.1研究的背景、目的和意义1.1.1研究背景和目的20世纪80年代，绩效审计随着我国审计署的诞生而进入我国，已有二十多年的发展历史。从近几年来看，随着公众意识的不断提高，国家审计机关和各地审计部门都积极的对政府绩效审计进行实践和创新，取得了一定的成就。尽管我国的绩效审计初步取得了一定的成绩，但是我国政府绩效审计在绩效审计过程中仍然存在着的诸多问题。因此，本文针对我国政府绩效审计现状中出现的问题，分析这些问题产生的原因，通过国内外绩效审计的实践启示，从而提出了改进对我国政府绩效审计的对策，以期推动我国政府绩效审计的实践发展。因此，本文的研究目的主要有以下三个方面:1、分析我国政府绩效审计的现状及存在的问题，深入分析相关问题产生的原因；2、通过对我国政府绩效审计和外国绩效审计的比较分析，找出差距；3、针对问题，提出改进政府绩效审计发展的对策，达到预计拥有的目标。1.1.2研究的意义绩效审计是当今世界审计界的主流。美国、英国、加拿大等一些发达国家，绩效审计已经成为政府审计工作的重心，有的占其年度总工作量的80%以上，如加拿大的综合审计和美国的绩效审计等。绩效审计是政府审计发展的方向。审计不仅要实行真实性、合法性审计，更应当实行绩效审计，审计本来就应该包括财务审计和绩效审计两个方面，我国审计界对经济效益审计尚处于探索阶段。2002年，李金华审计长在全国审计工作会议上也强调指出：“‘绩效审计’是世界发达国家审计机关的重要任务，我们要抓住机遇，积极在效益审计方面进行探索”。绩效审计兴起将推动我国政府审计事业的发展。开展绩效审计，不仅延伸了审计的范围，拓宽了审计领域，而且还进一步保证了审计内容的连续性和完整性，并通过立法修规建立健全有关审计制度，规范审计主体和审计客体的行为，从而实现绩效审计的法制化、制度化和规范化，提高我国审计理论研究的水平。1.2国内外研究的现状当前，无论国外还是国内，审计理论界还是审计实务界，从不同角度对绩效审计进行研究的文献有很多。1.2.1国外研究的现状政府绩效审计比较研究。约翰格林（1985），巴泽磊（1997）,Pollitt(2003),约翰森（2001）等通过比较不同国家、同一国家不同时期的政府绩效审计异同，深化了对绩效审计的理解和认识。整体制度安排下的政府绩效审计研究。哈姆伯格（1989），帕克（1991）,格斯里和帕克（1999）,雅克布斯（1998）等致力于研究整体制度安排与政府绩效审计之间的相互作用关系使该领域成为政府绩效审计的“热门”。詹德隆（2001）研究了新公共管理对政府审计师的影响。莫润（2001）研究额政府绩效审计对公共管理的影响。政府绩效审计角色和作用研究。维特（1991）提出了高水平绩效审计师的概念，认为积极的绩效审计师应具备六大特征。Hepworth（1995）认为，政府绩效审计作为市场机制的替代或补充，决定公共服务的效率性和效果性。Funkhauser(2000)提出，绩效审计能够产生政治后果。Pollitt(2003)在对欧洲误国政府绩效审计开展状况进行调查后认为，政府审计扮演至少四种角色：公共会计师；管理顾问；科学或研究性组织；裁决者。政府审计与政府绩效评估。OMB&GAO等定期对政府绩效评估实施审计监督，有时还独立实施评估，并发表评估报告。1.2.2国内研究的现状政府绩效审计是政府绩效评估的重要组成部分。温美琴、胡贵安（2007）从政府绩效评估、政府绩效审计产生发展的历史视角，分析了政府绩效审计与政府绩效评估产生背景的同一性，兴起原因的一致性内容目标的统一性，统一与政府绩效管理的理论与实践。范伯乃（2005）认为政府绩效审计属于政府绩效评估的范畴，它是政府绩效评估的一种特殊形式。国内政府绩效准则体系还不完善。吴少贝（2008）研究了INTOSAI、美国、英国、澳大利亚、荷兰、瑞典和芬兰等的审计准则并比较我国的审计准则后认为，我国的政府审计准则体系不完整，缺乏对绩效审计的规范。张龙平（2003）认为准则体系层次的构建出发点选择欠佳，将有关单位财政财务收支审计和效益审计捏在一起综合考虑，试图制定出能满足各类审计业务需要的准则，这样会造成国家审计机关和人员使用上的不便。公共管理理论对绩效审计的影响研究。吴盛光（2008）认为作出对传统财务审计失灵的一种反映，政府绩效审计得到发展。周中胜（2009）分析了公共治理理论与国家建构理论的影响下，未来的政府审计将树立提供公共审计服务的理念。“免疫系统论”的审计本质职能和绩效审计关系研究。刘家义审计长借鉴免疫学的理论，将国家审计作为国家政治制度体系中内生的“免疫系统”伴随着国家的成长而出现，伴随着国家的发展而完善。谢立群（2008）认为加大绩效审计力度是防止“屡审屡犯”，为宏观经济管理服务，以及关注政府及其部门的责任和绩效，体现审计的预防性、建设性作用的需要。1.3研究的目的通过审计，对被审计单位履行职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度进行审核评估，确定其是否进行了有效管理，资金使用是否得当，政府项目和政策是否达到了预期目标，是否满足了社会需要。同时，揭露反映体制、机制及管理方面存在的问题，深入分析问题产生的原因，提出建设性建议，从根本上达到规范管理，深化改革，提高绩效的目的。1.4研究的思路、研究方法以及手段①归纳和演绎结合法：首先归纳前人的研究成果，包括国内外对相关文献的研究，然后运用演绎的方法，将其置于我国的实际情况中进行分析。②文献研究法（资料法）：查阅相关的书籍、杂志及网上相关期刊、报纸文献等资料，获取相关、有效的信息。除此之外，还采用了现代与传统方法相结合、定性与定量方法相结合、各门科学方法结合等具体手法研究我国绩效审计，从而得出有益的结论。2我国政府绩效审计发展现状2.1我国政府绩效审计发展现状我国政府绩效审计是在社会主义市场经济条件下，基于我国特定的政治、经济制度和政府管理水平而开展的。20世纪80年代中期至90年代初是我国政府绩效审计的萌芽时明，在国有企业每况愈下的客观压力下，审计机关积极开展了绩效审计理论与试点的工作，提出了“从财务审计入手，加以分析，落实到经济效益”，这也决定了当时对效益审计一股侧重于对企业的效益审计。20世纪90年代以来，在一定程度上，发挥了国家审计在改善宏观经济管理的积极作用，促进了被审计单位经济效益和管理水平的提高，但总的来说，这阶段还是初步的，不全面的。进入21世纪以来，绩效审计不仅受到了学术界的关注和重视，也为国家和政府重视。审计署在《2003-2007年五年审计工作规划》中明确指出:实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计的分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。审计署在《2008-2012年审计工作发展规划》中明确提出要“全面推进绩效审计”。同时，《审计法》第1条也明确提出“提高财政资金使用效益”。同时，政府绩效审计在全国很多审计机关进行了尝试。单独立项的国家绩效审计项目涵盖了财政审计、企业审计和经济责任审计的各个方面。而地方机关也组织开展了一些绩效审计的项目，2002年深圳市审计局率先对12家市属医院的医疗设备采购、大型医疗设备使用和管理情况进行绩效审计；如青岛市开展的“麦岛污水处理厂”绩效审计；上海市审计局开展的政府利用外资环境保护项目绩效审计等。从2003年到2008年，中国审计机关共开展了16万多个绩效审计调查项目，为国家增收节支459亿元人民币、挽回或避免损失405亿元。提出审计建议20万多条，被采纳15万多条，为促进提高项目和资金效益发挥了积极作用。2.2案例分析—浙江省财政厅2009年度财政资金安全与绩效审计报告情况2.2.1背景资料根据《中华人民共和国审计法》第二十七条规定，对浙江省财政厅2009年度财政资金安全与绩效进行专项审计调查，为全面真实地了解掌握与审计调查事项有关的财政财务管理情况，并接受广大干部群众的监督。浙江省财政厅核算管理的预算资金、预算外资金、专项资金、社保资金、财政周转金出借、管理情况及财政资金存款情况。对有关问题和单位将作必要的追溯和延伸。2.2.2实施审计审计人员在审计过程中采用详细审计与抽样审计相结合，就地审计与送达审计相结合的方法，采取实地观察、听取汇报等多种形式，查阅了被审计单位的报表、账册、会计凭证及其环保专项资金使用的有关条例、管理规定、实施办法和实施细则。审计工作中得到了市、区财政、环保有关的单位的配合和支持，审计实施结果比较顺利。2.2.3审计结果审计厅表示，2009年，海关未及时批复所属单位预算3.2亿元人民币，将收费业务费项目支出预算用于基本支出一亿多元，自行用行政管理费和缉私警察经费预算安排住房改革支出1.8多亿元。审计发现，海关部分基本建设支出预算编制不细化。2009年，海关在上报财政厅基本建设项目支出预算时，将1390万元作为机动，未明细上报具体单位和项目名称，财政厅也未明细批复。预算执行中，海关总署将上述1390万元实际用于购建交流干部住房及宿舍等生活设施等。审计还发现，海关自行调整使用基建项目资金八百万元，未经财政厅批准动用以前年度本级政府机关经费经常性结存2500多万元。同时今年，该省八十七个县(市、区)审计机关，对一百零一名乡镇领导干部进行了规范化试点审计，共查出各类违纪金额2.25亿元人民币。2.2.4审计意见（1）对违规使用收费业务费项目支出预算资金的问题。对违规使用收费业务费项目支出预算的问题，应该总结分析原因，尽快制定整改措施，确保今后使用收费业务费项目支出预算合法规范。对没有抽查到的其他区及有关单位，建议市环保和财政部门及时检查，发现问题及时通报和要求整改。（2）针对监督和管理的问题。建议加强完善专项资金使用的规范细则;对己建各项资金的资助项目加强跟踪监管，监管内容包括项目进展、监管银行是否履行责任，项目单位是否定期报告以及是否真实以及项目完工后的验收和绩效评价等环节。（3）对基本建设支出预算编制不细化问题。建议市、区环保和财政部门进一步加强和规范对基本建设支出预算编制不细化的管理，提高审批效率，加大投入力度，明确基本建设支出预算的使用。（4）对经济责任绩效审计的问题。一是根据免疫系统论的要求，把“同步审”目标放到规范书记县长权力运行，保证权力正确使用上。二是以发挥对权力的免疫为切入点，确立了以决策为龙头，按照决策、执行、结果绩效自上而下式的审计工作思路。三是突出权力免疫的核心环节，确立了以“书记”审计为核心的“同步审”审计原则。四是以发挥国家审计免疫系统功能为目的，突出“民主、民生、民意”的审计方法。五是夯实国家审计发挥免疫系统功能的基础，尝试把“全部政府性资产”作为实现免疫系统功能的有效载体。2.3从浙江省政府绩效审计的存在问题分析（1）选择项目有限从以上案例来看，浙江省绩效审计的项目选择项目有限的问题。作为所选的项目来看过于狭窄，过于注重项目的代表性，影响力，从而也导致对于所选项目的计划性和经常性，属于被动的反应型审计。虽然浙江省绩效审计的重点从国有企业已经转移到了公共工程和专项使用资金上，绩效审计也越来越注重向单一目标的经济效益、环境效益等的延伸。但是，审计部门毕竟仍是与政策的决策者有着先天的联系，注定了政府决策活动本身对监督难免有些“虎头蛇尾”之嫌。依照浙江省现行的体制来看，浙江省开展的绩效审计难免面对自己审计自己的尴尬，审计机关若是将产生的审计结果若向人大进行汇报，但是再此之前，仍然是需要得到当地政府领导的过滤之后的审计结果。在这样的机制背景下，政府绩效审计的项目选择上必然存在一定的局限性，从而导致不可能出现本届政府审计本届政府的可能，即便有，也最终因为这样那样不方便的原因导致出现走过场或者程序化倾向。（2）绩效审计目标多项，操作性差从所选的每个项目来看，多数的审计目标都比较抽象也比较多，既有财务收支审计的目标也有效益性的目标，而效益性目标有包括了经济效益、社会效益、环境效益等方面，多重综合不利于操作。3我国政府绩效审计的存在问题分析3.1绩效审计的法律制度建设滞后立法保障是确立绩效审计的权威性与独立性的关键环节，也是推进绩效审计执法工作的前提和基础。从我国对绩效审计的立法角度看，我国虽然从1983年成立之初就规定了国家的财政、财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计，在1994年颁布的《审计法》中又做了进一步的说明，但是其中关于效益审计的规定相当笼统和粗略，不具有操作性，实际审计中的很多问题无法得到遵循。在2006年新修订的《审计法》中开始对绩效审计的有所涉及，一处是第一条中增加了“提高财政资金使用效益”，这意味着，效益审计作为一个概念被放到了一个重要的位置。另一处是第二十五条规定:“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及经济管理活动应该负有经济责任的履行情况，进行审计督察”。这条其实是对经济责任审计的一个详细的明确规定，是否纳入绩效审计的范围还有待商榷。因此，从立法角度来看，绩效审计在审计监督中的重要性还没有得到完全的体现。3.2我国政府绩效审计体制不完善针对政府绩效审计过程中由于缺乏法律法规的约束导致被审计单位变相不配合、审计机关履行职责所必须的经费无法保证、审计机关所选择的审计项目的范围上的局限性以及审计公告成为自由裁量以后所形成的报告等等这些存在的问题产生的根本原因，这些问题归根结底都归属于我国政府绩效审计的独立性受到了干扰，而这个问题的根本原因是我国政府绩效审计的审计体制上所决定的。如前所述，法律的本质是“合约”，“合约”得到有效履行的前提是理性合约主体之间的约束。审计组织与政府不是公共资源的所有者，并没有维护公共利益的内在动力，要实现“合约”的有效履行需要公众依法对审计组织与政府予以有效的约束(许百军，2008)。而“合约”有效实行的是绩效审计发展较好的国家多数是立法型审计模式，该审计模式产生于三权分立的政治体制，审计机关隶属于立法部门，依据国家法律赋予的权利对政府行政部门实施有效的监督，以英美两国作为典型的代表。在我们国家，人民代表大会是全国的权利机关和立法机关，审计机关是属于行政部门，是典型的行政型审计模式。国家审计署隶属于国务院，地方审计机关实行业务管理以上级审计机关的领导为主、组织管理以同级地方政府的领导为主的双重领导体制。这种行政型管理体制下的审计组织领域是由政府首长、政府的所属部门和单位以及审计组织所组成的。其中，审计机关直接受本级政府行政首长领导；履行职责所必需的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证;审计机关正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人大常委员会决定任免，报上一级人民政府备案，副职领导人由本级人民政府任免，地方各级审计机关正职和副职领导人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。因此，在这样的民主法制还不够健全的时候，公众没有办法通过一些刚性的“合约”来约束政府职责的履行，倒是政府首长和审计组织之间的领导与被领导的关系的刚性结合，使得更多的时候都是按照首长意识从而使得独立性受到一定的影响，因而绩效审计的资源也就相应的得不到解决，从而制约了我国政府绩效审计的发展。3.3审计机关的职能定位不明确审计机关是政府绩效审计的角色和定位的执行者，政府的审计机关就是政府“内部审计”，它行使的是政府内部监督职能。政府治理结构决定政府审计地位及作用政府审计局限性较强，一是“无权过问”;二是“无力去做”，因此，政府审计机关的职能定位和风险意识以及政府审计机关的风险管理的不明确或者缺失都有可能使得政府绩效审计陷入发展缓慢的原因。同时，审计机关是政府的一个部门，与其他履行行政管理职能的部门处于同等地位，共同接受公众的委托履行公共管理职责。传统意义上的、将审计职能定位于对其他政府部门、公用事业部门和国有资产经营单位的问责查处是植根于审计监督观基础上的。因此，一长期以来，审计机关里就出现这样的意识就是认为审计是在国家法律和单位领导指派“奉命行事”，从而在我国现有的审计体制下，绩效审计过分强调“问责查处”。因此，在我们的政府绩效审计所确定的角色更多的扮演的是“受托责任关系的解除”，而这种受托责任的解除恰好就是反映在了审计监督基础之上，没有达到“决策有用性”。3.4人力资源机制原因分析（1）人才培养机制不健全人力资本的可变性以及多样性与专用性，决定了其增值主要取决于后天的教育和培训。而我国政府审计尚未实现职业化，或者说是类似职业化的运作，不论是从管理还是政府审计人员的工作上看，政府审计更多的是一种机械的监督而已。所以，审计人才的培养机制的尚不健全，导致了审计人员的素质一直提升不上去。反观发达国家审计关则非常重视人才的培养，都有一套培训制度，不断提高人员素质。（2）政府绩效审计人才稀缺由于我国政府绩效审计是从1982年开始，且由于经济水平的原因，我国的政府绩效审计教育体制也才刚刚恢复，因此，总的来说，人才的培养还才刚刚起步，因此，对于政府绩效审计的人才也就相应的比较奇缺。我国作为绩效审计是属于难度较高的审计，它是一种以信息为基础的活动，专业性和综合性比较强，审计技术与方法更加复杂。因此每个从事绩效审计的人员，必须综合运用各种能力。因此，总的来说，我国政府绩效审计人力资源由于上述原因成为我国政府绩效审计的瓶颈之一，从而阻碍了绩效审计的发展。3.5政府绩效评估问题原因分析（1）政府绩效评估制度还不规范。英国政府绩效评估经历了自发实行向制度化、规范化转变，随着绩效评估的深入和绩效意识的树立，政府逐渐采用规范化的制度来要求各部门必须加入绩效评估中来。我国地方政府绩效评估多数处于试验阶段，主要由部门领导或上级干部考核部门自发性的实行，并没有统一的规范，因此实施的随意性较大。在实施过程中，从评估指标、评估程序、评估结果缺乏规范性。（2）政府绩效评估“重官意”轻民意。从国外政府绩效评估的实践看，评估指标的开发是由政府绩效评估部门、评估对象以及社会公众共同开发的，而且把民意作一个项重要指标。但我们一些地方的实践中，往往是人事部门或组织部按照领导意图自行开发一套评估指标，虽有绩效评估之名却无其实，往往是盗用政府绩效这个概念做的是传统政绩考核内容，甚至在评估指标中根本不设民众满意度，不让公众参与。换言之，政府绩效评估主体单一，尽管在当前进行的绩效评估中参与评估的主体很多，主要有上级政府、企业、部分专家，甚至有一部分新闻媒体和社会民众也开始表现出参与政府绩效评估的热情来。但是，在诸多评估主体中起主导作用的仍然是上级政府。专门的绩效评估部门、专家和民众的作用还没有充分发挥出来。（3）政府绩效评估重评比轻改进。政府绩效评估的根本目的在于通过对政府部门自身的“评估”来诊断一个政府组织的机构设置、职能设置、人员编制等组织构成因素是否合理，是否服务公共服务的效率和质量，从而达到改进政府组织的目的。但现在很多地方的政府绩效只重视评估的分数多少及其在整个评估中的排名，并没有从机构持续改进的角度去分析组织中存在的问题。甚至一些地方将评估分数排名与单位年终奖金挂钩，结果导致下面的人都报喜不报忧，为了将分数打高，甚至收买评委和一些参与打分的老百姓。（4）政府绩效评估手段的量化性、科学性和合理性不足。政府绩效评估的科学性、合理性是保证政府绩效评估受到被评估对象及公众支持的最重要因素，因此评估指标设计、评估手段的量化性、科学性和合理性要求很高。但一些地方简单将量化等同于为评估指标随意配置数值，等同于考核中的数值加、减，结果导致只是为了量化而量化，量化就是数字化等不当做法。绩效评估指标的随意性、量化的不科学性，为人为操作留下了空间，政府绩效评估也成为走过场，形式主义而已，纵观全国各地的绩效评估，能坚持执行的并不多，多半是由于走过场而名存实亡。4我国政府绩效审计应用改进对策研究4.1完善我国政府绩效审计法律法规体系法律依据是开展我国政府绩效审计关键的一环，做好政府绩效审计的执法工作，首先要进一步完备绩效审计法律体系，并加大力度尽快完善政府绩效审计处理法规的制定工作，有利于政府绩效审计的有法可依，严肃财经法规法纪(秦荣生，2007)。政府审计所设定的法律法规应该包含两个层次:一是作为社会整体组成部分的法制建设，包括法律法规的健全性及公民守法的意识；二是法律对审计的保护与授权。前者是从法制建设的宏观角度来反映的，不仅与审计机关相关，也被审计者相关;后者则直接与审计机关及其相关人员。政府审计是授权性审计，开展绩效审计必须以国家法律授权为依据，在法律上明确绩效审计的地位。西方发达国家的绩效审计经验来看，其中最重要的一条便是建立明确的绩效审计的法律条文，将绩效审计的地位、目标、范围等写进法律。绩效审计法规体系主要由宪法、相关法律和行政法规、地方性法规等构成。当前，我国并不具备修改《宪法》的时机和条件，在新《审计法》已经修订重新发布的情况下，我们应该首先考虑在新的《审计法实施条例》中规定绩效审计的概念、标准和实施范围等内容。对于新的审计法规，应该充分考虑到以下几点:（1）建议立法部门在制定新的法律法规时，充分考虑政府绩效审计实施综合经济监督需要，有关法律要与《审计法》相互衔接。应该明确政府绩效审计在经济领域里的综合经济监督执法地位，或在有关法律条文里明确委托审计机关的综合执法的主体地位和资格。（2）需要对现有的有关审计体制的法律法规进行修改，彻底落实审计独立性，保证审计公告实实在在的审计监督权；其次，删除《审计法》中关于审计公告的模糊性词汇，比如将“可以”改成“必须”等模糊性词汇，使审计公告成为一种法定的义务，而非权利。（3）保证立法后绩效审计的权威性，从立法上以维护绩效审计的规范，从而以加强法制建设。通过立法明确授予审计机关绩效审计权限，可以在法律层面上引起审计机关足部实现财务审计为主转向绩效审计并重。4.2完善政府审计体制建设，改善绩效审计体制环境政治体制是影响政府审计行为的最为重要的政治因素。现行审计体制既限制了绩效审计在审计机关内部的“自我发育”，又限制了审计监督与人大立法监督的直接结合，从而堵塞了绩效审计发展的最佳路径。目前的审计体制很大程度上阻碍了政府绩效审计的发展，也只有通过改革一方面使得政府公共权力受到制约走向透明化，使得政府职能的改变，做到真正的经济性、效率性和效果性；另一方面使人大制度得到进一步完善以及预算监督得到实质性加强。唯有如此，才能真正的推动政府绩效审计的发展。4.3重视审计机关对政府绩效审计的推动作用4.3.1转变绩效审计职能意识审计机关通过绩效审计的目的，是对被审部门、单位、项目等督促其实现绩效审计所满足的“3E”。如果财务审计是有利于打击贪污舞弊，推进廉政建设，而进行经济效益审计，有利于防止损失浪费、建立廉政政府，更将显示审计的深远意义。美国审计长沃克先生指出，最高审计机构的成熟模式应该体现在设想的一座六层的金字塔，而我们国家的最高审计机关的定位却还是处于底层的“打击腐败”阶段，绩效问题不如腐败问题敏感，公众对政府绩效的关注程度不高也就顺理成章。审计如果仅仅停留在监督作用，容易陷入了就审计论审计的困境，即使政府审计机关属于议会也并不能发挥应有的作用。(戚啸东，2008)审计机关不仅对被审计单位的建设，也是对政府工作流程、方法及观念的全新的革命。这种工作流程、方法和观念的革新主要体现在:从“权力政府”向“责任政府”的转变和从“管制政府”向“服务政府”的转变，目的不仅在于节约财政资金，更重要的是在于提高政府的施政效果和公共服务的绩效，从而促进政府绩效审计的发展。因此，政府绩效审计要贯彻以服务公众和监督建设为原则，审计的项目、标准等设计要从为公民服务的立场出发，同时在绩效审计过程中要有公民的广泛参与，建设人民满意的政府绩效审计；要通过社会调查、民意调查等方法，定期调查公众对政府施政的满意程度，以此作为政府绩效审计的重要依据。如深圳市开展了“政府绩效审计”，烟台市推出了“社会承诺服务”，南京市开展了“万人评议机关”等形式多样的活动。政府绩效审计的职能意识上的改变使得政府活动的经济性、效率性和效果性成为社会关注焦点，绩效审计理念深入人心，才能从根本上提高各方对绩效审计的重视程度。4.3.2审计机关做好自身的绩效（1）培育基于绩效的组织文化审计机关是政府组成部门，“围绕中心，服务大局”是国家审计的指导方针，根据“提高效能”的要求，积极探索政府绩效审计，提高财政资金的支出效益，促进行政效率的提升。而文化是组织的潜层结构，对组织的行为影响巨大。官僚制组织文化会对绩效管理的实施构成阻碍。在这种文化中，政府工作人员相互指责，或指责外人，而不是对自己的行为承担责任；固守本分，而不是尽力创新;接受平庸，而不是追求卓越；拒绝变革，而不是主动适应变革。要想在审计机关中实施绩效管理，必须摒弃官僚制组织文化，培育以绩效为导向的文化。（2）披露绩效信息，加强自我监督审计机关接受监督，不仅可以促使审计机关更有效地使用审计资源，更重要的是，能够使审计机关更加“公开透明”。我们建议审计署每年向人大提交的审计报告要披露自身的绩效情况，如审计预算经费的使用、审计为国家节约的资金量、审计任务能否按时完成、审计建议的数量和被审计单位接受建议的情况等。为确保所披露信息的真实准确，审计机关可聘请外部独立的第三方，对审计机关的绩效信息认证。或参照美国，在审计机关内设立超然独立的审计委员会，该委员会负责验证审计机关绩效信息的可信性。4.3.3政府绩效审计评估改进（1）建立科学的政府绩效评估指标体系。流程、规范、指标和技术决定着政府绩效评估的成败，而指标体系更是政府绩效评估的关键所在。科学、合理、易于操作的指标体系，不仅可以促使政府职能的转变，实现内部治理与外部供给相统一，而且可以从根本上改变政府组织的结构、行为、方法以及手段的变化与选取，更进一步而言指标的导向性作用甚至可以催生全新的官僚文化，提高官员执行力，甚至重塑官僚制。（2）正确认识和对待政府绩效评估。政府绩效评估无疑是一场针对政府自身的革命，因此必然受到既得利益者的阻扰。英美国家的政府绩效评估实际是一场来自上层的革命，主要是靠高层领导的大力提倡和推进。英国自撒切尔政府以来，行政改革的主导理念和基本思路没有发生大的变化，改革具有较强的延续性和系统性，因而绩效管理的策略和方法也不断完善，效果显著。美国的绩效改进受到从尼克松到克林顿历届总统的支持和重视。我国政府绩效推行效果不理想的主要原因在于部分领导没有正确理解和认识政府绩效的真正内涵。缺乏强大民意的压力，没有讨好选民的动力，因此政府绩效在我国变成一个“自觉”行为，推不推行完全由一把手说了算。因此，不能把政府绩效看成是“洪水猛兽”，看成是对政府公务员的“紧箍咒”，而要看到改进政府工作，改善与公众之间关系，为政府的可持续执政带来合法性。（3）建立和健全政府绩效评估的各项制度。政府绩效评估关系到政府组织及其官员的切身利益，必须走制度化、法制化和专业化的道路。英美国家的政府绩效评估顺利推行与立法部门的大力支持有极大关系，如美国克林顿执政期间，共签署了90个相关法案和50个总统行政命令，国会通过了85项立法，以保证国家绩效评估委员会所提出的主张得以实施，其中影响最广泛的是《政府绩效与结果法案》。为确保客观、公正、全面地开展政府绩效评估工作，树立评估的权威性和严肃性，首先应该建构专门的评估组织机构，统领各个政府部门的绩效评估落实；其次，争取立法部门支持通过有关政府绩效评估方面的法案，从立法的角度去规范和引导政府绩效评估；第三，规范政府各部门之间的信息交流与沟通机制。一方面准确的收集信息，可以提高政府绩效评估的准确性和针对性，另外可以准确地反映社会公众对政府各类公共服务需要，可供绩效指标的选取和调整。5结论我国政府绩效审计已经走过了20多年，直到今天，我们仍然没有形成法律规范和实务操作性的准则政府绩效审计逐渐成为政府审计重要的领域，从整体上看绩效审计面临着缺乏法律依据、绩效审计的需求不足、政府审计机关的职能定位不准确、审计人力资源素质偏低等问题。这些存在的问题严重困扰着我国政府绩效审计的进一步发展。针对上述问题，笔者结合国内外政府开展绩效审计应用的启示，提出要进一步推进我国政府绩效审计的健康发展，具体的对策如下:(1)进一步完善绩效审计的法律法规，并加大力度尽快完善政府绩效审计处理法规的制定工作，针对弹性较大、容易使公平性受到损害的项目或领域，要通过认真总结经验再作一些补充性质的规定来不断地完善。(2)重视审计机关对政府绩效审计的推动作用。需要政府审计机关在职能意识上的改变使得政府活动的经济性、效率性和效果性成为社会关注焦点，扩大绩效审计的需求。(3)优化审计人员结构，提高审计人员素质。应对现有审计人员进行强化培训，以提高审计人员的理论素质和业务水平，增强政府绩效审计能力。要实行严格的审计质量责任制、审计工作稽查制度和内部审计制度，以进一步明确审计人员的审计责任，规范审计人员的审计行为，提高政府绩效审计的绩效。(4)深化我国政府体制改革。深化政府体制改革，建立健全公共财政，转变政府职能，理顺政府关系，优化政府结构，从根本上解决我国政府部门人浮于事、效率低下的状况。由于笔者水平所限，而且没有政府绩效审计的实务经验，对我国政府绩效审计的研究尚且浅显，任何理论的发展和研究离不开实践，一些观点的提出属于个人所见。本文存在的一些局限:在我国政府绩效审计应用研究中需要更多的实务经验，而且由于对于政府绩效审计本身的数据收集的困难，并没有太多的数据进行佐证，所以缺乏实证上的研究，这也是一般规范论文所难以避免的局限。参考文献[1]王如燕.政府环境绩效审计标准及审计评价[M].中国时代经济出版社，2009,4.[2]祈敦芳等编者.政府绩效审计[M].中国时代经济出版社，2009,1.[3]曾寿喜，李学柔.效益审计基础[M].中山大学出版社.2005，4.[4]郝玉贵.审计与政府绩效评估机制研究[M].经济科学出版社.2010,3.[5]审计署外事司.国外效益审计简介[M].中国时代经济出版社.2003,9.[6]陈志刚.深圳市政府绩效审计的探索与实践[J].广东审计2004(4):13-16.[7]孙岩，庄琪.审计事项