降控行政成本体制阻碍因素

降控行政成本体制阻碍因素

自从十六大报告首次提出“行政成本”的概念和“降低行政成本”的要求以来,大量研究表明,中国行政成本居高不下、久治无功,体制性障碍是我国行政成本难以降控的症结所在。讨论中国政府行政成本居高不下的体制障碍,要明确“行政成本”的概念,从行政成本不合理构成入手,发现行政成本久治无功的制度原因,进而对有关体制障碍展开深入辨析。

一、中国政府行政成本居高不下

(一)行政成本

成本是一个跨学科和动态发展的概念,它与费用、支出、损失等有所不同又密切联系,关系复杂。[1]《大英百科全书》认为,“一般意义上的成本(cost)就是生产者和消费者购买的产品和服务的货币价值。…在基本的经济学意义上,成本就是机会成本。…从更传统的意义上看,成本是关于生产投入的价值和产出的水平之间的关系。”[2]经典成本构成理论认为,商品的销售价值=生产成本=所使用的生产要素的收入=土地的地租+资本财货的利息+劳动的工资+企业主利润。[3]目前,我国常用行政成本指标包括:行政管理费,行政部门支出,政府财政支出总额等。张国庆指出,中国行政成本统计名目过去是“行政管理费用”,2006年以后是“一般公共服务(支出)”。基于现代公共行政活动的基本价值诉求,“行政成本本质上是一种国家与社会、政府与公民(纳税人)的关系。‘行政成本’一词的基本要义在于度量国家财政支出之于政府及其公务人员直接和间接花费与公民和社会公益性直接和间接花费的比例。”[4]孔凡河、蒋云根认为“行政成本是行政机关及其工作人员在向社会或公众提供公共物品、公共服务过程中所必需进行的行政投入或耗费的行政资源。具体而言,行政成本是一个十分复杂的指标体系”。不能将预算成本、行政支出、有效成本等当作行政成本,应通过历史的纵向比较,横向的市场组织比较和国际比较来确定。他们还进一步提出了机会成本,显性成本和隐性成本,行政成本的人力、管理和物力构成以及行政成本的相对性等问题。[5]周天勇、桑玉成、唐行智等学者也从概念、分类、构成、研究方法和实证角度对行政成本研究,但仍存有分歧。[6]分歧往往来自缺乏概念共识。首先应区分几组概念:行政成本与测量指标、广义和狭义行政成本;内部和外部行政成本;有效、高效与无效或低效乃至负效的行政成本;合理的与不合理的行政成本;长期和短期成本,有形和无形成本等。针对不同的管理和研究目的可以选择不同概念和指标。“广义的行政成本”是指行政活动收益与被放弃的潜在收益之差,[7]是很难测度的。狭义行政成本需要界定“行政”或“政府”范围,是大政府,还是仅仅包括行政部门,抑或只包括决策部门的执行机构。我国常用的狭义行政成本即政府运行成本、政府自身管理成本或内部成本。相应的,外部成本是指行政部门进行经济、社会管理和提供社会服务的成本,区别于外部性成本和社会成本。行政活动和企业活动一样,也存在外部效应和社会成本如环境成本等。从产出角度还可以将行政成本划分为有效、高效、无效、低效乃至负效的行政成本。必须指出,由于决策风险客观存在,低效的乃至负效的行政成本也可能是合理成本的一部分。引入时间参数行政成本就成为变量,短期的高效成本有可能在长期变为低效乃至负效成本。本文认为,一般意义上的行政成本是指“公民、社会主体和政府部门购买的政府部门公共产品的价值。”这里的购买并不是指抽象的政治契约,也不仅是经济合约,而是包括各种税费、支出和价值损失在内的总体价值合约。在提高总体行政成本的可测量性和可控性的同时,行政成本研究不应忽视对长期成本、无形成本和外部性成本。不仅要注意政府花费与民间花费的比例,还要进一步具体分析其构成的不合理和低效因素,以便发现症结所在。

(二)居高不下的行政成本及其不良构成

大量研究指出中国政府行政管理支出增幅高于财政支出增幅,占财政支出和GDP的比重度纳入视野。

(二)不适当的决策诱导:改革预算制度和绩效评估

作为理性选择制度主义第二种观点的代表,阿罗认为,作为规则的制度“为做出选择提供了一套稳定的手段”。制度经过参与者同意,一次博弈偏好常无法得到反映,制度在重复博弈中为此提供了补偿可能,构成了稳定的决策依据,从而避免阿罗不可能定律描述的政治争议。布坎南和塔洛克认为,通过考虑规则或制度作为偏好聚积的性质,可以达到制度或宪法设计的优化。[16]我国传统的支出控制型预算对行政行为和资源投入没有效果责任约束,只有投入责任约束。这使得官僚在预算决策的过程中只有速度和总量偏好,而没有效益偏好。因此造成行政行为不重效果,行政成本很高。这就需要改革预算制度,引入投资质量指标和激励型的预算制度。

(三)无约束的理性官僚:用制度理性平衡官僚理性

作为理性选择制度主义的第三种观点的代表,尼斯坎南和唐斯等人引入了利用制度来实现个人目标的“理性官僚”假设,以解释“制度中的个体”,特别是领导者和组织行为。如领导者会利用组织地位来实现个人效用最大化,比如尽量扩大预算和可支配资源等。根据这一假设,在层级颇多的中国政府官僚体系中,每一级官僚都有自我利益。在行政活动中,行政官员力求个人效用最大化,各部门力求部门效用最大化。行政活动目标在两重意义上发生置换。其一是官员利用职权将行政活动目标与个人和部门利益相捆绑,其二是官员慑于严厉规则选择严守规定而不是完成使命。实现同样的目标需要更多投入。地方官员挪用公共服务资金投入公共工程,建造豪华广场和地标建筑,表面是公共投资,实际是铺张浪费、挖掘行政活动的外部性,谋求个人政绩和声望。因此,合法行政成本的比例失衡的实质就是巨额不良行政成本。优化行政成本构成需要通过激励兼容、限制自由裁量权、指标多元化等一系列规则设计,使外部性内部化,用制度理性平衡官僚理性。

(四)激励投机的重复博弈:惩防并举杜绝腐败

格雷夫、米尔格罗姆、诺斯和温加斯特等学者从博弈论视角研究制度。制度博弈的关键在于立法者如何设计回报,确保行政官僚服从。由于官僚具有持续的自利激励和自由裁量权“寻求更大的行动空间”,服从便成为“博弈双方都在设法使对方在议价活动中服从的双边过程”。腐败是我国不良行政成本的重要构成部分,近年来腐败制度化、高层化、年轻化、社会化、群体化、新型化发展趋势日益严重,[21]更通过社会网络,向制度化、社会化和意识形态化发展,造成局部行政系统乃至地方社会风气病变。[22]在重复博弈中,及时有效的惩罚和威慑是杜绝腐败的关键。我国每年审计出大量的违规资金和低效的行政成本,却缺乏强有力的问责。金融、外贸、跨国公司等成为腐败的热点,包括引渡规则在内的制度建设却相当落后。反腐倡廉之所以要常抓不懈,就是因为腐败者大多参与制度设计和执行。十七大报告提出反腐败的重点是“完善惩治和预防腐败体系”,反腐败制度设计的关键在于引入新的参与人和改变回报,一方面建设透明政府,加强监管,提升问责机制反应速度和力度。另一方面,要改变权力配置,引入多元力量,实施利益制衡,改变腐败预期。

(五)失控的委托代理关系:多元监督降低代理成本

社会分工收益催生了委托代理现象。委托代理问题的核心是合同订立和执行过程的信息、监督和激励。由于信息不对称导致的道德风险和逆向选择会造成风险承担中的不确定性和代理问题。现代民治政府理念认为政府只是公民的代理人。但对具体行政部门而言,委托代理关系却相当复杂。特定的行政代理人可能与公民、立法机关、上级部门、其他公共部门、社会机构都有代理关系,要同时面对不同委托人,担负复杂和相互冲突的任务。行政代理人可以通过逆向选择、信息甄别和信号传递,选择行政合同、传递特定信息、选择行政任务、任务对象和执行方式等,使委托人难以实施事前控制。事后,也可以通过隐藏行动和信息,获取委托人的剩余损失。降控行政成本的难点在于信息,而我国行政监督体系存在结构问题。整个监督系统自上而下依附于权力中枢。在政府内部,平级监察权从属于行政权。外部信息披露受到行政干预。社会监督必须通过上级党政机关才能落实,而上下级之间职责同构、利益关联,问责效率低下。信访制度就存在这类问题。[23]目前相对高效的网络监督也是由于最高领导人出面才获得有限空间。不仅体制上存在外部监督不力、顶层缺乏监督,平级监督效率低下等问题,低效的监督机关自身就是不良行政成本的来源。由于中国宪政体制和社会组织政策,中国政府面临的“服务竞争”不足,更加推高了委托代理成本。建设透明政府,降低公众监督的信息成本,通过监督机构的外部化、独立化、社会化和多元化,可以大大降低监督成本和缓解代理问题。

(六)改革的不良路径依赖:减少无效的制度变迁

以伯格、豪尔、斯科克波尔、卡赞斯坦等为代表的历史制度分析关注历史、政治和文化层面,聚焦制度创新的路径依赖和制度对个人选择偏好的决定性影响。制度的发展依赖特定的历史过程。外部环境、力量失衡、历史事变和参与者策略改变等都会引发制度变迁。报酬递增会导致路径依赖现象。从中国计划体制的转型起点使中国政府更擅长强制行政,难以适应复杂任务,导致外部行政成本巨大。吴敬琏指出,转变经济发展方式,政府已经提了近30年,正式列入五年计划也有15年,但实施结果不如人意。问题在于经济制度和机制。最容易犯的毛病就是,用旧体制去实现经济发展方式的转型。[24]当前中国改革停滞的原因在于利益格局的固化,在九十年代后期知识精英、政治精英与商业精英结合,[25]改革日益成为权钱结合、知识参与的特殊利益集团收益递增的过程。九十年代末二十世纪初一系列教改、医改、房地产调控、三网合一改革,雷声大雨点小,就是遭遇了利益集团梗阻。改革行政体制和降本增效,需要打破利益集团主导,跳出路径依赖,否则不但久治无功,还会因为无效的制度变迁成本的累积而越改越高。

(七)扭曲的文化规范:以文化支撑降控行政成本

在社会学的意义上,制度作为认知的框架与文化息息相关。沿着涂尔干、帕森斯、塞尔兹尼克和艾森斯塔特的传统,社会学制度主义采取整体主义的方法,强调社会约束。重视组织、符号体系与制度的联系。重视环境、组织和社会网络在制度形成中的作用和制度变迁的生态。社会学制度主义还关注强制、模仿和规范性所造成的组织同构等问题。我国不良行政成本畸高我国行政文化缺陷有很大关系。自明清时代起,我国从宫廷到地方就普遍存在官员低薪和各种陋规,默许各种行政勒索收费,形成了中国特色的灰色文化。[26]另一方面,我国自古以来缺乏平民参政的文化。建国后,又取缔社会组织建立了苏式全能国家,形成行政吸纳社会,个人依附组织,组织依附国家的政治文化。随着现代市场经济的建立,中国又缺乏能平衡“经济人”逻辑的法制文化和基督教文化。行政部门盛行的是官本位的感知模式和形式主义、教条主义、冷漠消极的文化,必然伴随低效的行政行为和不良行政成本。从组织制度同质化的角度来看,在纵向职责同构和横向地方竞争的政府体