关于代建制的思考

关于代建制的思考

一、代建制的完善随着经济的快速发展，国家采取了积极的公共财政政策。重要的措施是增加对经济发展的投资，并导致政府投资的大规模增加。其中，60%以上的项目是非生产性项目。管理方法和影响往往是社会关注的焦点。为了优化政府投资项目的工程建设管理,改进建设实施方式,2004年7月25日,国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》,提倡“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”,虽然这几乎是国际上通行的做法,但在中国仍处于试行阶段,尚存在不足1。“代建制”的实施,使得政府与代建单位之间形成了委托——代理关系,双方之间由于信息不对称而存在道德风险,但这并不意味着政府就一定会蒙受损失,完善的代建制应具备健全而有效的激励机制,来保证减少甚至避免这种损失,促使代建单位努力工作,最大限度地增进委托方的效用。然而,我国代建制的推行虽然对项目管理追求商业化运作,但是代建报酬仍然没有完全通过市场机制得以确定,因此,我国代建制所存在的缺陷本质上就是激励机制不健全,而激励机制的核心就是制定合理的代建报酬。激励问题开始受到人们关注并逐渐成为一门理论学科是在20世纪20年代初,激励理论的完整理论框架近年由让·雅克·拉丰(JeanJacquesLaffont)教授完成。在对非对称信息下最优激励合同的研究中,莫里斯(JamesMirrlees)和霍姆斯特姆(BengtHolmstrom)提出了所谓的“一阶条件方法”,得出了激励理论一般模型的最优解。国内研究激励理论的代表人物是张维迎博士,他建立模型解释了企业内部最优委托权安排的决定因素,还将现代激励理论应用于中国改革实践,分析了改革是如何提高国有企业绩效的等问题。二、代建报酬的规定目前,我国尚无代建报酬取费标准的统一规定,各地做法参差不齐,但根据各地的实际操作情况,代建报酬基本包括两部分:代建管理费、奖励或罚款。(一)代建单位的计算方法实行全过程代建的项目,代建管理费以批准的初步设计概算为基数,以按相关规定计算出的建设项目管理费做参考,通过招标确定。竞标企业在进行代建投标报价时,一般根据国家现有的相关规定取费限额,结合企业实际情况及项目风险性做出报价,中标的代建单位与委托方在签订的委托代建合同中申明代建管理费金额及计算方法,一般是在项目建设管理费总额中计取一定比例。如一般建设管理费为项目总投资的3%,厦门代建单位管理费最高可达建设管理费的100%,即项目总投资的3%;宁波规定最高不得超过建设管理费的90%;北京规定最高可按管理费总额的3/7比例确定70。代建管理费的拨付与工程进度、建设质量等结合起来,原则上预留20%的代建管理费,待项目竣工一年后再支付。目前,我国代建管理费标准普遍较低,通常只占投资总额的1%~3%,这种情形势必会极大地损伤代建单位的积极性,从长远看,更不利于“代建制”的健康发展。(二)资数不足、符合项目建设标准情形的代建报酬代建制能在造价控制上取得良好成效,与其奖励与惩罚机制不无关系。代建报酬与代建单位的代建内容和代建绩效挂钩,实行奖优罚劣:若工程决算投资比合同约定投资有节余,即经过评估的,代建人全面履行合同约定的代建项目建设内容、质量标准等前提下的建设资金合理节省额,代建单位可参与分成,例如北京、宁波都规定其中30%左右的政府投资节余资金可作为对代建单位的奖励;若决算投资超过合同约定投资控制数,但低于批准概算投资数,则不奖不罚;若决算投资超过批准概算投资数,超过部分由建设实施代建单位银行履约保函中的资金补偿,履约保函金额不足的,相应扣减项目代建管理费,项目代建管理费不足的,由建设实施代建单位用自有资金支付。另外,代建单位未能完全履行项目代建合同,擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准,致使工期延长、投资增加或工程质量不合格,所造成的损失或投资增加额一律从代建单位的银行履约保函中补偿;履约保函金额不足的,相应扣减项目代建管理费;项目代建管理费不足的,由代建单位用自有资金支付。通过以上信息,可以将代建报酬用公式(1)和图1来表示。代建单位最关心的是代建报酬,它希望代建报酬越多越好,但代建单位付出努力的同时需要支付努力的成本,或者说是努力带来的负效应,因此它不会无止境地追求代建报酬,而现行代建报酬取费的确定并没有考虑代建单位努力工作所带来的负效应。而委托方最关心的是通过代建可以控制的投资额I,即代建报酬R与造价C的总和,如公式(2)和图2所示,委托方希望I越小越好。由图2可知,委托方希望达到A点,而无论是A点还是B点,代建单位得到的报酬是一样的,可由于A点造价低于B点造价,代建单位在A点付出的努力要比B点多,所以代建单位更倾向于达到B点及其右方直线部分,即委托方代建报酬的制定并没有实现预期目的,因此是不合理的。另外,目前我国代建报酬普遍较低这一情形在一定程度上打击了代建单位的积极性,应适当提高收费标准或由国家出台文件限定代建收费的最低标准,这将有利于处于起步阶段的项目代建市场的培育和发展。代建市场发育成熟后,项目代建收费应完全通过市场调节。三、代建制的各方关系在代建制模式下,政府与项目管理公司双方形成了委托-代理关系,但由于其中一方不是市场中的经济主体,从而导致代建制中的委托-代理关系要比市场中一般的委托-代理关系复杂得多,激励模型也有所差异。政府投资项目的所有人是全体公民和国家,他们通过投票将监督权力授权给其选出的代表形成的中央委员会,全体公民作为初始委托人授权政府进行公共项目投资和管理,但是一般情况下,政府作为投资人的地位是虚置的,政府需要委托其各政府机构,各政府机构又委托项目管理公司管理项目,而项目管理公司还需要同设计单位、承包商等建立委托关系,从而形成了一条多级委托代理链,如图3所示。国务院《关于投资体制改革的决定》中所描述的代建制主要是一种社会代建,即利用社会化的项目管理单位实施全过程的代建。在这一前提下,政府机关型的代建机构将不再满足要求,代建机构将主要采取事业单位型和企业型两种方式,而代建机构为事业单位的“集中代建”只是现阶段一种过渡的管理方式,“公司代建”才是最终所追求的目标。因此,本文研究的代建制模型为“公司代建制”模式下的全过程代建,其中各方关系如图4所示。通过以上分析可得到“代建制”模式下的激励模型如图5所示,政府业主代表公众利益,追求实际投资额最小,而代建单位作为市场中的经济主体追求代建报酬效用的最大化,当然代建报酬效用中还包括由于努力而引起的负效用,政府业主根据可观测的结果——造价来决定应该给予代建单位的代建报酬。而市场中一般委托-代理关系的激励模型如图6所示,委托方与代理方均为市场中的经济主体,都追求自身利益的最大化,委托方根据可观测的结果——产出或收入来决定给予代理方的激励报酬,将总利润在双方之间进行分配。四、合理制定代建报酬,增进委托方效用代建报酬只占项目投资总额的很小一部分,但是代建报酬制定的是否合理决定了代建合同激励的效果。合理制定的代建报酬可以激励代建单位努力工作,严格控制工程造价、质量与工期,最大限度增进委托方的效用;而代建报酬制定的不合理,可能导致代建单位钻空子,只拿钱,而对工程只是潦草交差,敷衍了事。(一)委托方与代建单位之间的动态博弈在“代建制”模式下,由于代建单位提供的是高智能的技术服务,因此其工作投入方式是隐藏行为,即代建单位的行为不完全可观测,也就是存在信息不对称,从而产生道德风险问题。代建单位(项目业主)作为企业,以最大限度地追逐利润为目标,其工作努力程度及外生随机因素共同决定着可观测的结果;同时,政府业主的目标是设计最优的报酬方案,根据可观测的结果来奖惩代建单位,以激励其选择对委托方最有利的行动。二者之间形成一种动态博弈。基于以上情况,在建立激励模型之前做如下假设:假设1:不受委托方和代建单位控制的外生随机变量为连续变量。假设2:由于信息不对称,委托方可以观测到代建单位的工作成果,包括工程造价、工程质量和工期,但不能观测到代建单位的努力水平。因此,委托方不能根据代建单位的工作情况支付报酬,只能根据代建单位的工作成果支付报酬。假设3:委托方和代建单位的决策均为理性行,而工程的造价、质量、工期三个基本要素在一定条件下又是可以相互影响和相互转化的,例如,当需要提高过程质量时,就需要增加额外的资源投入,这样质量的提高就转化成了造价的增加。因此,当代建合同中已经申明对工程质量及工期的要求时,代建单位会在满足质量和工期要求情况下将努力付诸造价的控制上,而不会追求优于合同规定的质量和工期而造成造价的增加。在这种假设下,可观测的结果由一个三维向量(造价,质量,工期)简化为一维,即造价。假设4:不受委托方和代建单位控制的外生随机变量的分布函数、工程造价函数和双方效用函数都是共同知识,即双方在这些方面的认识是一致的。假设5:代建单位努力的边际负效用递增。假设6:委托方和代建单位都是风险规避者或中性者,而且委托方和代建单位的决策准则为期望效用最大化准则。(二)e、之间的效用函数设代建单位的努力程度为e,努力空间为e∈(0,1),其中e=0表示代建单位没有付出任何努力;e=1表示代建单位最大程度地发挥了其所有的努力潜力,是一种理想状态,可以追求但不一定达到(即使达到也是不经济的),D(e)为代建单位的努力对其效用具有的负影响。令θ是不受委托方和代建单位控制的外生随机变量(称为“自然状态”),较高的θ代表较有利的外部环境,θ取值范围为Θ,θ在Θ上的分布函数和密度函数分别为G(θ)和g(θ)。在代建单位选择努力水平后,外生随机变量实现,即代建人在选择e时并不知道哪一个θ将出现。e和θ共同决定一个可观测的结果C(e,θ),C(e,θ)是e的严格递增的凹函数,是θ的严格增函数。Ic为扣除委托方管理费(如招标费用等)后剩余的项目总投资,当双方签订代建合同时,该项费用是一个已知的常数值。而委托方的问题就是设计一个激励合同,制定代建报酬R(C)。由于委托方不能观测到代建单位的工作努力情况,因此只能根据观测到的工作结果C(e,θ)来决定R(C)。基于以上条件,设代建单位的效用函数为u(R(C))-D(e);委托方(政府业主)代表公众的利益,追求实际投资额最小,即Min(C+R(C)),它等价于Max(Ic-C-R(C)),因此,委托方效用函数为v(Ic-C-R(C))。在假设5和假设6下,v′>0,v′≤0;u′>0,u′≤0;D′>0,D′>0;在假设4下,当委托方能够观测到θ时,也就可以知道e。委托方的期望效用函数可以表示为:(P)∫v(Ic-C-R(C))g(θ)dθ委托方的问题就是选择e和R(C),最大化上述期望效用函数。但委托方在这样做的时候,面临着来自代建单位的两个约束,即参与约束和激励相容约束。参与约束(IR)即代建单位从接受合同中得到的期望效用不能小于不接受合同时能得到的最大期望效用(保留效用u),代建单位“不接受合同时能得到的最大期望效用”由它面临的其它市场机会决定;代建单位的激励相容约束(IC)即代建单位在任何激励合同R(C)下总是选择使自己期望效用最大化的e。基于以上分析,运用莫里斯的“分布函数的参数化方法”,即将自然状态θ的分布函数转换为观测结果C在努力水平e下的条件分布函数,委托方的问题可以表述为:(三)基于激励多元相约束的拉格朗日乘子法激励相容约束(IC)必须满足一阶条件∫u(R(C))fe(C|e)dC=D′(e),可用该条件代替激励相容约束(IC)。构造如下的拉格朗日函数(IR条件的拉格朗日乘子为λ;IC条件的拉格朗日乘子为µ):(四)单位行动时的最优契约为了解释条件(3)的含义,我们考虑当委托方可以观测到代建单位行动时的最优契约。此时,激励相容约束是多余的,因为委托方可以通过强制契约使代建单位选择委托方所规定的行动,此时的最优化的一阶条件为:这就是所谓的帕累托最优风险分担条件。五、从激励与保险的角度协调如何解决非帕累托的行动在假设4下依据公式(3),委托方可以制定激励合同,确定代建报酬,而代建单位可以据此选择自己的努力程度。双方追求自身利益最大化的目标得到了统一,使相同条件下委托方的效用达到最大。当然,只有在代建市场相当成熟和完善的情况下,假设4才能够实现,这是一个循序渐进的过程。激励模型只是在众多假设下的理论研究,但是在实际过程中,可能会出现代建单位为了拿到奖金,在项目管理中不经政府部门批准,私自减少在建项目招标、设计、采购、施工等过程中的费用,甚至与设计、施工等单位串通一气,降低造价,导致工程在质量、工期等方面达不到要求。解决委托方和代建单位之间非帕累托状态的方法除激励之外还有监督。通常,委托方需要同时采取监督和激励两种办法来协调自己和代建单位的目标。尽管如此仍不可能使代建单位完全按委托方的意愿行动,他们可能仍然采取一些对自己有利而不符合委托方最大利益的决策,并由此给委托人带来一定的损失。监督成本,激励成本和偏离委托方目标的损失之间此消彼长,相互制约,委托方要权衡轻重,力求找出能使三项之和最小的解决办法,它就是最佳的解决办法。从中可以得到莫里斯-