当前农村财政财政支出和收入分配问题研究

当前农村财政财政支出和收入分配问题研究

一、市政府的财政困难(一)取消农业税收,降低生产收入中国大部分县市，特别是主要农业县，由于经济结构独特，农村基础设施建设滞后，农村经济增长缓慢。由于经济和农业的巨大潜力以及第二和第三行业的份额较低，农业税在所有县市的财政收入中所占比例较大，财政收入质量不高，给财政收入带来了巨大压力。特别是农村税费改革后,按照“三个取消、两个调整、一项改革”的原则,把乡镇收入来源由税费并存转为单一征税,并逐步降低农业税税率,2006年全部取消农业税,这些宏观政策的出台,使县乡特别是乡镇财力又进一步减少。例如,山东省高唐县,2002年实行农村税费改革后,全县12个乡镇财政收入比改革前减少1722万元;2003年减少2300万元;2004年由于农业税减半,减少3995万元;2005年农业税下调为1%,将减少收入5400多万元。由于县乡政府机构臃肿,而从20世纪90年代后期开始,随着工资水平的不断提高以及各种政策性增支因素(教育、科技、水利、林业、综治、信访等支出的增长都有法律法规上的硬性要求)等支出的增加,县乡财政支出却呈刚性增加,虽说有上级转移支付和补助,但由于上级财政财力有限,转移支付和补助的数额也不可能太多,县乡财政出现了支出增加和财力有限的矛盾,致使许多县乡国家增资政策不到位,拖欠工资问题严重,甚至有些县乡政府运转都相当困难。(二)职能作用不与县乡财政困难休戚相关的是县乡债务。县乡债务由来已久,主要是由于长期以来县乡财政包揽过多的经济建设和管理职能造成的。县乡债务问题既严重制约了地方经济发展,又加大了财政运行风险。(三)农村公共产品供给缺乏资金保障由于县乡财力紧张,县乡政府对农村公共品的提供严重“缺位”,大部分县乡为了保证基层政府机构正常运转,都将有限的收入首先用于公用经费的开支以及工资的发放。不少县乡很难对农村公共品供给资金做出必要的安排,即使有预算安排,由于受财力所限,也不可能有效供给农村公共品而满足农村人民日益增长的公共需要。结果造成广大农村公共品极度匮乏,农民没有享受到应有的国民待遇,农村生产条件和生活条件得不到有效的改善,农民的文化素质得不到根本性的提高,严重制约了农村经济的发展,也不利于农民收入的增加,导致城乡差距不断扩大。2002年人口普查表明,农业部门12%为文盲或半文盲,而其他行业仅为3%。从社会保障费用的支出看,占全国人口70%左右的农民只占支出总数的11%,而占全国人口30%的城镇居民却占支出总数的89%。二、这就是市政和市政经济的困难(一)产业结构失衡从整体上看,我国县乡经济总体上处于一个比较低的水平上,产业结构失衡,大部分县乡仍以第一产业为主,二三产业发展缓慢,尤其是对财政贡献率较大的第三产业相对滞后。而且各产业内部也存在着许多不合理的问题,严重制约了财政收入的增加。(二)机构膨胀问题仍是研究建立主要表现为政府层级过多,导致县乡政府机构臃肿,增加了县乡财政的负担。尽管前几年进行了几轮机构改革,但县乡由于受复员军人安置、大中专学生分配等政策性增员的影响,县乡机构膨胀问题仍是有增无减。据国家统计局对1030个小城镇的调查,每个小城镇机构一般都在30至40个,其中镇属机构的干部人数平均为158名(张邦松,2004)。据统计,县乡财政供养人口1998年2800万人,2001年已突破3000万人,2002年已接近3200万人(刘乡思,2005)。(三)完善转移支付制度,增加基层财政的财政负担。在财1994年实行的分税制财政体制,对于加强中央和省级的宏观调控能力,提高中央财政收入的比重,发挥了积极性作用,但也存在许多缺陷。一是收入层层上移,事权层层下放,导致县乡财政财权和事权不对称。留给县乡的则是一些数额小、零散、不稳定且征收成本较高的小税种或者是好税种的小头,处于体制最低端的县乡财政没有自己大宗、稳定的税源。在收入层层上移的同时,县乡政府需要负担的各项开支却没有减少,同时上级政府又将原有的事权下放下一级政府,而基层财政再没有财权集聚和责任释放的载体而成为最终一级承担者。财权和事权的不对称,使基层财政形成沉重的负担。二是转移支付制度不完善。主要表现为一般性转移支付所占的比重小,专项转移支付所占的比重大。据某地统计,要求财政配套的各种专项经费如农业、扶贫、教育、卫生、道路、水利等达97项之多(吴文军,2005),而这些专项转移支付由于需要县乡财政按一定比例配套,显然,哪个县乡财力充裕,其获得的转移支付数额就较多,反之亦然。这样转移支付不仅不能弥补地方财政收支缺口,缩小地区间财力的差距,反而还会拉大地区间财力分配不均和公共服务水平的差距,同时也使县乡财政不堪重负。目前,我国过渡期转移支付额,虽然引入了因素法并采用公式化的方法确定,但也存在着因素选择不合理、公式设计存在缺陷等问题,某些地区有一定普遍性的因素未被考虑在内,有些被考虑在内的因素也不尽合理。同时它所占的比重也比较小,难以起到应有的调节作用。(四)保证插装预算资金长期以来,县乡财政管理不力,资金使用效益低下。主要体现在预算编制不完善,在预算中,只反映预算内的财力分配情况,没有将预算外资金的安排情况如实反映;在预算执行中,追加追减预算的随意性很大,预算管理约束软化;预算编制和执行过程中缺乏应有的监督,结果造成许多县乡项目经费安排随意性很大,甚至有些县乡超出财力盲目投资建设,大搞“形象工程”、“政绩工程”,造成财力的巨大浪费,使县乡财政雪上加霜,以致债台高筑。三、解决区域和城市经济困难的对策(一)完善财政管理体系，是摆脱区域和城市金融困难的先决条件1.各级政府分别承担本地域的社会保障支出的事具体到县乡为:农村义务教育是效益外溢性很强的公共品,关系到国家的前途命运,根据公共品受益范围原则,农村义务教育支出应由各级财政共同承担,其中中央财政和省财政应承担主要责任。民兵训练关系到国家的安全、计划生育是我国的基本国策,这两项开支的绝大部分应由中央负担主要责任。社会保障关系到社会的稳定,其支出可由省级和县级政府合理分担,以便使社会保障资金省级统筹和社会保障标准省级统一化。乡村道路、水利工程等准公共品也具有效益外溢性,应按照“谁受益,谁负担”的原则,按其实际的收益情况由中央和地方各级政府分别承担。县乡财政作为基层财政,主要是承担本辖区范围内的行政管理、社会治安和本辖区内小型基础设施方面的支出责任。二是要根据各级政府承担的事务,合理划分各级政府的财权,使各级政府的财权和事权相对应,最大限度地调动地方当家理财的积极性。为此各级政府都应该有自己大宗的、稳定的、与自己事权相对应的税种。根据国际经验,不少国家把财产税作为基层政府最主要的收入来源。目前我国县级政府也应以财产税为财源支柱。考虑到我国幅员辽阔,可将财产税等地方税由中央制定统一的税收条例,允许地方政府制定实施细则,各地可根据自己的实际情况,对财产税的税目、税率、税基、减免税等在一定程度上作适当调整。另外,对于某些区域性、有地方特色税源的个别税种,在不影响中央宏观调控能力的前提下,由各省区立法,并由各级地方政府自行确定开征与停征,税率的高低和税基的宽窄由地方调整,提高基层可支配的财力,增强基层政府防范和化解财政风险的能力。2.联产承包制的税收征收将农产品和农林特产品纳入增值税征收范围,实行优惠税率,自用部分免税;对家庭联产承包制的一般农民按照与城镇职工同样的扣除额政策,征收个人所得税;对农村中的种养大户比照个体工商户征收所得税,但减免税的优惠项目应多一些;对于公司型的农业企业征收企业所得税;征收社会保障税,把农民纳入社会保险的安全网内。3.完善转移支付的补贴制度,提高非法支出一是要明确上级政府对县乡转移支付的目标。上级政府对县乡转移支付的目标主要是弥补县乡因主体税种缺乏而形成的财政缺口,以保证不同发展水平的县乡能提供大体相当的公共服务水平。二是要加大上级政府对县乡转移支付的力度,进一步完善转移支付补助办法,用“因素法”代替“基数法”,根据各地的经济发展水平、税基、税源、税率、人口数量、财政供养人口、城市化程度、自然资源状况和公共服务标准等因素,系统地分析确定对各地转移支付的金额。三是适当加大一般性转移支付的数量和比重,增加县乡政府可用财力,满足县乡基本开支的需要。四是压缩专项转移支付项目和规模,改革现行的专项补助办法,对所有的专项拨款都应实行国库集中收付制度,设计规范、简便的专项转移支付方案,降低甚至免除困难县乡配套资金比例,以提高专项转移支付的效益,并从制度上遏制专项转移支付的随意性和盲目性,确保上级政府宏观经济政策的落实。(二)加大招商引资力度,进一步拓展民间市场,为县域经济发展提供保障县乡财政要摆脱困境,关键是发展经济,把财政这块“蛋糕”做大、做实。一是根据自身优势,加快地方特色财源建设步伐。各地要根据自身优势,因地制宜,确定发展思路,突出重点,培植特色支柱产业,为县乡政府机构正常运转提供财力保障。二是调整农业产业结构,推进农业产业化经营,提高农业生产经营的组织化程度,为增加财源夯实基础。三是大力发展工业,实现县域经济工业化。工业化的成败最终要体现在工业项目的建设上,上工业项目一定要立足于本地实际,通过贴息、担保等方式,尽可能多地新上短平快、经济效益好、科技含量高、环境污染少的工业项目,先通过兴办小项目积累工业发展的资本,然后再建较大的工业项目,不断扩充工业总量,提高工业运行的质量和效益;对于长期亏损的工业企业,尽快实行重组,以实现其经济效益的根本好转;在县乡资金有限的情况下,通过制定优惠政策,简化办事程序,提高服务质量,加大招商引资力度,大力发展外向型企业。四是加快第三产业发展的步伐。在大力发展交通业和电信业的同时,加快发展旅游业,开发旅游资源,既可增加收入,又可以提高本地知名度,为本地产品进入外地市场提供有利条件;抓好商贸、房地产、信息服务,促进县域经济繁荣,增强县域与省内外的交流合作;通过制定一系列的优惠政策,积极引导鼓励下岗职工向第三产业转移。五是大力促进民营经济的发展。为了促进民营企业的发展,提高市场竞争力,地方财政有必要对符合国家产业政策、依法经营的民营企业和项目给予“国民待遇”,在税收、信贷等方面给予支持,使其做强、做大;进一步放宽民营资本投资领域,鼓励民间资本进入基础设施投资领域,以弥补县乡基础设施投资不足。六是加快小城镇建设的步伐,促进农村剩余劳动力向城镇转移,扩大农村劳动力向二、三产业转移的空间,不断增加农民收入,缩小城乡居民收入差距。(三)对县产机构的管理要加强一是减少政府层级。目前世界大多数国家都采取三级政府构架,借鉴国际经验,我国应将中央、省、市、县、乡五级政府层级改为中央、省、县三级政府层级,实行省管市、县,市级政府只管理市区,区是市级政府的派出机构;撤销乡镇一级政府,把乡镇一级政府作为县级政府的派出机构,这势必会大大减少乡一级政府机构,降低行政运行成本,减少财政供养人员,减轻财政负担。二是加强机构和人员编制的管理,严格控制财政供养人员。这就要求机构编制管理应纳入法制化的轨道,坚决撤销不合理的机构,彻底清退超编人员;加快事业单位机构改革的步伐,将有条件的事业单位推向市场,实行部分“断粮”;另外为了配合机构改革的顺利进行,县乡政府对于分流人员必须支付相应的经济补偿和社会保障等成本。(四)建立行为发挥机制,提高创建资金的使用效益一是实行部门预算,将预算外资金纳入政府预算管理,使预算内、外财力统筹安排使用,并以部门预算为基础,推行零基预算、综合财政预算、政府采购预算等科学的预算编制方法,试编债务预算,实现预算管理科学、规范、透明、高效。二是不断完善政府采购制度,节俭财政开支,提高县乡财政资金使用效益,把工程和购买类支出完全纳入政府采购范围,让市场机制在县乡政府支出管理中发挥积极作用。三是建立规范的国库集中收付制度,预算内、外