当前农村财政存在的问题及原因分析

当前农村财政存在的问题及原因分析

一、市政府和地区的财政困难基本体现在以下几个方面1、欠工资、欠发展这是对县、市政府的严格支出和专项保障，其职责明显不足。由于财力不足,欠发工资在一些地区相当严重。据不完全统计,全国有约一半的县存在欠发工资的现象。县乡欠发工资,一是表现为不能及时发放工资;二是表现为不能足额发放工资。尤其是中西部地区,大部分县乡无法执行国家支出标准。由于财政收支矛盾较大,许多县乡财政保障水平偏低,相当部分县乡的财政收入只够维持其人员经费和简单的公务支出,很多县支出预算标准很低,公用经费每人每年只有几百元,修缮购置费基本不作安排。据一些县市的数据测算,2002年人均财力不够发工资或勉强保工资,但不能维持一般性运转,处于“绝对贫困”的县占34%左右;乡镇财政仅仅维持在“吃饭”的水平上,有一些乡镇甚至连“吃饭”都不能保证。县乡财政普遍存在粮食风险基金、社会保障等方面的挂账以及差旅费、医药费拖欠现象;大量专款被挪用,如水电费、差旅费、汽油费都无法支付;基层基础设施十分落后,农村中的水利设施、道路桥梁年久失修;农村看病、就医难,生产生活条件艰苦,严重影响了农民的生产生活。2、关于县中县的实际变化2002年全国2938个县级单位(含财政体制按县级单位管理的开发区)中,发生赤字的县829个,赤字面超过28%,其中中西部地区745个,约占90%。自从乡镇财政建立以来,几乎每年都有部分乡镇发生赤字。全国各省、自治区、直辖市和计划单列市中,有近一半地区乡镇财政决算汇总出现赤字,并集中分布于中西部地区。一些县虽账面无赤字,却普遍存在巨大的隐性赤字,即以当年应付未付的各种支出拖欠,或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。所以,实际发生赤字的县乡的数量和赤字规模可能会更大。县乡政府债务全国普遍存在,解决不好,将会影响社会稳定。关于县乡负债规模,根据财政部的有关数据,2004年我国县乡两级的债务已高达5000多亿元,并且每年以200亿元的速度递增。县乡政府债务主要来自三个方面:一是欠上级政府的债务;二是粮食企业的亏损挂账;三是欠银行、企业和个人的债务。3、养老保险方面近年来,县乡纳入社会保障的群体不断扩大,相关支出不断增加,社会保障缺口不断扩大。一是养老保险缺口。由于县乡大部分企业经济效益不好,无力缴纳养老保险费,并且使过多的冗员实际提前享受社保待遇,形成个人账户空账及企业欠缴缺口转由财政承担。二是失业保险不乐观。县级失业保险存在覆盖面窄、职工参保率不高、参保单位欠费严重、多数破产企业没有有效清偿等问题。三是最低生活保障线缺口。城镇居民最低生活保障的资金原本就是财政负担,大量下岗人员压向失业保险之后,转而压向“低保”。二、财政保运转难1、县域经济发展水平低,制约财政收入稳定增长。县乡经济的主体是农业和乡镇企业、县属国有及集体企业等中小企业。县乡企业大都属于基础设施条件差、技术落后、结构单一、传统型、资源型、污染型的粗加工小企业,它们产品附加值低,缺乏市场竞争力,再加上经营管理不善,经济效益普遍不佳,原有的支柱企业纷纷关闭破产,使县乡财政收入增长困难。一些地区由于受自然条件、经济环境、地理位置的影响,市场发育滞后,吸纳资金、技术、人才等能力弱,制约了经济的发展。在传统财源大幅萎缩的同时,县乡财政缺乏新的财源,严重影响了财政收入。在欠发达地区或农业主产区,来自非农的财政收入增长缓慢,农业税费成为县乡财政收入的主要来源。因此,这些县乡难免会出现财政收入增长的艰难局面。2、财政供养人员膨胀,导致县乡财政不堪重负。我国目前正处于社会主义市场经济体制的转型期,要建立与市场经济发展要求相适应的有限政府,并且多次提出要转变政府职能,实施机构改革,使财政供养人口呈下降趋势。从实际情况看,近几年来,通过对县乡机构进行改革,对人员实行精简分流,取得了一定的成效,但多年来财政供养人口过多、增长过快、结构不合理的状况并没有多大的改善。据统计,县乡财政供养人口1998年为2800万,2001年已突破3000万,2002年已接近3200万。个别县乡编制管理混乱,乱设机构,乱进人员现象严重,致使财政供养人员恶性膨胀,加上支出标准不断提高,使财政保运转都非常困难。3、法定支出和政策性开支因素增加,导致支出规模不断扩大,加重了县乡财政支出压力。农业、教育、卫生、社保、科技等法定支出按政策规定必须保持一定比例的增长,而县乡财力增长有限,财政难以满足支出增长的需要。基层财政在向上级申请专款时,上级往往要求基层财政予以配套。近年来要求地方配套的财政专项支出项目越来越多,使县乡财政不堪重负。财政专项支出是用于发展地方各项事业,这些支出对于发展地方教育、科学、文化等社会事业有重要促进作用。但在专项资金管理部门化的情况下,各部门都不切实际地强调项目配套,使县乡财政陷入左右为难的境地。由于无财力配套,也无权改变项目支出标准,无法统筹县乡支出范围,导致虚假配套、空转等财政违纪现象发生。1998年以来,中央政府陆续出台了完善社会保障制度等改革措施,县乡政府落实各项改革的成本大幅上升,工资调整、筹措粮食风险基金等政策性增支出压力越来越大。4、现行财政管理体制不尽合理。按照现行分税制财政管理体制,中央集中了近60%的税收,省、市、县、乡四级财政仅分享不足一半的税收收入。该体制使中央政府集中了大量财力,但却削弱了地方财力。地方各级政府盲目效仿中央集中财权的做法,形成省以下政府层层向上集中财权的格局,引起县乡财政越发困难。近几年中央加大了对地方的转移支付力度,但追加的多是专项转移支付,有些专款还需要地方配套,反而加大了县乡财政负担。尽管中央财政总支出中每年都有一半左右补助地方,但真正转移到县并且由县支配的资金也很少,这与县乡政府普遍承担着义务教育、环境保护、社会保障、本区域基础设施、行政管理、社会治安等多种地方公共产品的责任很不匹配。转移支付的法制化、透明度、规范性也不够,这种不健全的转移支付制度使得一部分县乡政府花较多的精力跑关系要钱,使转移支付出现不公平,挫伤另一部分县乡政府的积极性,加剧了县乡财政的困难。从转移支付形式看,财政转移支付有税收返还、体制补助、专项拨款、结算补助、其他补助等多种形式,并以税收返还和专项拨款为主,一般性补助比重过低,不利于地方政府统筹使用财力。税收返还和体制补助形式忽视了地区差别和对贫困落后地区应有的照顾,扩大了地区间财政收入能力的差距,使财政困难的县乡长期处于不利地位。从各级政府事权与财权的适应性看,在现行分税制财政体制中,各级政府之间事权划分不合理、不清晰的问题比较突出,客观上形成了各级政府层层向下下放事权的局面。如九年制义务教育的受益者是整个社会,但它却主要或全部由县级财政来承担,全国义务教育经费都是“以县为主”,这不利于农村义务制教育事业的发展。县级财力有限,以有限的财力来承担义务教育是强人所难。5、县乡债务形成原因复杂,化解困难,加重了财政负担。县乡债务的形成,既是多年财力不足累积的结果,也有政府行为失当转化的因素,还有体制性、政策性原因。以GDP增长为核心的政府考核指标,诱使地方政府片面追求规模扩张,通过举债来大搞政绩工程,从而加大县乡财政压力。市场化进程导致社会风险最终通过财政释放,导致了地方财政支出的扩大,县乡财政收支矛盾更加突出,只有通过举债或欠债来维持平衡。在县乡债务中,除显性直接负债外,或有负债甚至隐性负债的规模到底有多大,仍然是一个未知数。财政系统之外的政府显性、隐性或直接、或有负债的大量出现,实际上动摇着财政部门作为财政债务和风险管理部门的统一性和权威性,增加了县乡负债和财政风险的控制难度。6、增支减收政策的频繁出台,加剧了县乡财政的困难。近年来,增支减收政策对县乡财政的影响主要表现在:一是“中央请客,地方买单”的政策出台,增加了县乡财政支出增长的刚性和收入增长的困难。如对龙头企业的税收优惠、农业税免征、机关事业单位人员工资调整、取消农业特产税政策等。农业税费改革有利于推动“三农”问题的解决,但却使县乡财政运行更加困难,特别使以农业为主的县乡财政“寸步难行”。二是政策性增人增长过快,导致人员经费的增长远高于财政收入的增长。如复转军人的安置、民办教师转正等。7、财政资金使用与管理缺乏真正的责任制。我国财政资金的使用有一系列的监督措施,但实际上,财政资金使用与管理还是缺乏真正的责任制,导致财政资金使用效率不高,浪费严重。尽管形式上有财经纪律、财政监察、财政审计、人大监督等,但实际上财政资金有人要,使用结果无人问。目前许多县乡,最豪华的楼房往往是政府机关,政绩工程和形象工程再伴以官员的寻租腐败,地方财政困难是难免之事。三、缓解市、区政府的财政困难1、加快经济和产业结构调整要积极推进县属国有企业现代企业制度的建设,扶持乡镇企业技术改造和产品升级换代,鼓励现有企业以拍卖、租赁、托管、债务置换或资产重组等方式盘活资产、资源。要把非公有制经济作为壮大县域经济的重要载体。进一步优化投资环境,创造亲商、安商、富商的经济发展环境,吸引社会资本进入金融服务、公用事业、基础设施及社会事业等领域。要积极推动经济结构调整,扶持资源消耗少、环境污染小、附加值高、市场竞争力强、经济效益好的新兴产业,大力发展民营经济和第三产业,努力培育具有本地特色和优势的新的经济增长点。改变经济增长方式,支持企业技术创新、产品创新和体制创新,促进企业做强、做大、做优。紧紧抓住“以工促农、以城带乡”的历史机遇,调整优化产业结构,优化产业区域布局。突出发展县城和有资源优势、特色优势、规模优势的中心镇,加快城市化进程,把城市和小城镇建设成为人流、物流、信息流、资金流的中心和承接地。2、对标结构与转移支付,调整支出结构。一是,分要以法律的形式明确各级政府的事权和财权。在当前情况下,主要是要以法律的形式确定各级政府的事权范围,在此基础上,按照分税制体制划定的财权和支出责任,将之在预算法中予以明确划分,真正建立起稳定规范的各级政府间的财政分配关系,做到凡是政府从事的活动,所需开支均按政府事权的划分,由不同层级的财政预算做出安排。减少财政级次,构建中央、省、县三级财政管理体制。要从宪法层面合理确定政府层级和财政层级,把乡级政府变成县级政府的派出机构,逐步扩大省级政府规模,缩小市(地)和县(市)两级政府规模,取消地(市)级政府管辖县级政府的职能,实行省级政府统管市(地)和县(市)两级政府的体制,并相应调整财政层次。提高中央财政转移支付水平,简化财政转移支付形式,提高一般性转移支付的比重。逐步将专项补助的一部分、税收返还、体制补助等纳入到一般性转移支付,以提升县乡政府统筹分配财政资金的能力。改进财政转移支付方法,打破维护既得利益的分配格局,逐步采用因素法确定转移支付数额。在中央财政不断加大转移支付力度的基础上,省级财政部门要通过调整支出结构筹措一部分资金,综合考虑各县的支出需要,建立最低财力水平的保障制度。对于财政供养人员人均财力达不到最低需要的,且所属地(市)没有能力继续扶持的县,其不足部分由省级财政给予转移支付。进一步提高转移支付的透明度和可预见性,建立健全规范的财政转移支付制度,减少转移支付过程中的随意性和盲目性,体现转移支付政策导向。3、规范财政支出管理按照公共财政的要求,合理确定县乡财政支出顺序,压缩一般性项目和行政经费开支,增加农村基础设施以及教育、科技、环境保护、社会保障等方面的支出,杜绝各种劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”,取消各种不切实际的达标升级活动。对于外部效应较强的财政支出项目,应切实减少县乡财政的资金配套比例,减轻地方财政负担。对于财政支农支出和义务教育支出,应以中央和省财政投入为主,县乡财政投入为辅。要完善财政资金跟踪考核和使用情况反馈制度,强化财政支出绩效评价。要加强收入征管,坚持依法治税,规范非税收入,挖掘收入潜力,确保收入应收尽收。进一步加强支出预算管理,实行部门预算,提高预算的透明度;实行综合预算,提高预算的完整性;把预算内资金和预算外资金纳入财政预算管理,增强财政预算的统一性;实行零基预算,提高预算的准确性;实行国库单一账户制度,提高财政资金使用效率;完善政府采购制度,最大限度地维护公共利益,力争做到竞争、择优、公正;坚持依法理财、科学理财、民主理财,提高县乡财政资金使用效益。加强财政监督,重点监督征税机关是否依法征税,确保预算收入的及时足额入库,减少收入流失;监督收费收入,统一规范管理收费项目,切实做到收缴分离、罚缴分离,确保财政对收费收入实行规范化的集中管理;监督预算编制,细化预算科目,增强预算透明度;监督专项经费,严格按照资金审批程序和使用权限,确保专项经费专款专用。4、规范地方政府担保行为,支持各级政府积极组织财政资金对于存量债务要加强管理,根据不同原因分类化解。政策性债务依靠政策逐步消化,非政策性债务要制定还债计划,积极组织落实。坚持“谁借谁还”原则,加大债务清偿力度。对各级政府、各部门及各单位到期拖欠不还的各类政府性债务,实施财政扣款。对需用财政资金偿还的政府债务,各级政府在年初安排支出预算时,将还贷资金单独做出安排。要进一步规范县乡政府担保行为,坚决制止新债务的发生。除经国务院、省政府批准的项目外,县乡政府不准再借新债或变相借债。建立债务责任追究制度和县乡干部离任审计制度,对因工作失误或搞“政绩工程”造成的债务,要追究责任人的经济赔偿责任。5、减少乡镇机构编制县乡财政困难的重要原因之一是财政供