孙中山文官考试思想的形成

孙中山文官考试思想的形成

1906年的科举考试被废除。新来者高兴地鼓掌，喜欢争论，但孙中山发出了不同程度的声音。这年他首次提出了在中国建立“五权分立的共和政治”的设想,其中在谈到考试权独立时,他认为宜“恢复固有优良的考选制”,“通过考试制度来挑选国家人才”。(P319、P320)此后,孙中山多次论述过中国的科举制度,虽对考试内容持责难和批判的态度,但对考试形式的公平性却是大加赞赏,称道中国古代的考试与弹劾两种制度是“良法美意,实足为近世各国模范”,(P346)而“考试之法,尤为良善”(P523)。他直言:“往年罢废科举,未免因噎废食。其实考试之法极法,不过当日考试之材料不良也……此外人深以为然,奈何我国人不自知耶?故甚望保存此良法,而勿忘记中国自己之良法也。”(P529)辛亥革命后,孙中山按其考试权独立的思想进行了文官考试的制度设计,他从中国的科举制和西方公务员制度中萃取精华,构建新的“良法”。南京国民政府成立后更通过建立考试院等组织管理机构、制定相关法律法规,从形式上进一步完善了文官考试制度,并予以实施近20年。然而在这近20年里,现实中的窳败政治使良法窒碍难行,孙中山指责过的中国古代“考选制度被恶劣政府所滥用”(P320)的历史遗憾再次成为现实。本文对孙中山文官考试思想与南京国民政府之践行试作比较分析,并在此基础上探讨为何良法无奈窳政何。一、些改革开放中的规定孙中山并未以专著阐述其文官考试思想,仅从1906年起,陆续在一些谈话、讲演、文章和他主持的党政机构所颁布的法令规章中作出了这方面的表达。但我们从这些零散的文字中不难看出思想的脉络和前后连贯的逻辑,综其精要,可概括为“考试权独立”与“非经考试合格不能做官”二义。1.“公权”的独立的政治立制的提出,是政制改革的前提考试权独立乃是孙中山文官考试思想的精髓。孙中山曾经声明:“考试制度是一个很好的制度,是兄弟亡命海外底时候考察各国底政治宪法研究出来的,算是兄弟个人独创,并没有在哪一国学者中抄袭的”,“五权宪法是兄弟所创造,古今中外各国从来没有的。”(P488、P485),可见考试权独立及其载体“五权宪法”是他孙中山的理论创新。在他看来,考试权独立是中国传统政治权力结构的一大特点,在传统政体中,也有“三权分立”,就是君权(统揽立法权、行政权、司法权)、考试权和弹劾权。考试权是独立于君权,因而也独立于行政权之外的,而他的“五权分立”也就是推翻清政权后“将君权去了,并将君权中的行政、立法、司法三权提出,作三个独立底权”(P495)。中山先生认为,西方的三权分立政权结构中,没有独立的考试权,“考选之权仍然在行政部之下”,这就容易造成“盲从滥举及任用私人的流弊”(P330),因此“我们现在要集合中外的精华,防止一切的流弊,便要采用外国的行政权、立法权、司法权,加入中国的考试权和监察权,连成一个很好的完璧,造成一个五权分立的政府。国家有了这样的纯良的政府,才可以做到民有、民治、民享的国家”。(P800)孙中山之所以要在立法、行政和司法三权之外增加考试权和监察两个独立的权力,根本目的是为了使新的共和国能运用国家权力的有效控制,来保证录用官吏的高素质及其从政的绩效和廉洁。在辛亥革命前,他目睹晚清官场上下吏治腐败、卖官鬻爵、贪赃枉法、胡作非为的丑行,认识到这一切之所以不可避免,都是由“进入官僚生活的道路以及升官的各种方法”决定的,由此设想“除非在行政的体系中造成一个根本的改变,局部的逐步的改革都是无望的。”(P95)民国成立后,北京政府虽然制定了文官考试制度,但基本上是有名无实,流于形式。经考试录用的官员得不到重用,仅仅举行过的“两届考试录取的文官都未能跻入政府要枢”,“从中央到地方各级政权的官员,80%以上的来自军界”。军阀混战,国内政坛更加黑暗,贪官污吏之劣行较之前清有过之而无不及。严酷的现实使孙中山更加坚定并进一步深化了五权宪法和考试权独立的思想,他决心要用五权分立来“济代议政治之穷,亦以矫选举制度之弊”。(P592)1924年孙中山担任广州大元帅府大元帅时制定的《国民政府建国大纲》第一条便明确表示“国民政府本革命三民主义、五权宪法,以建设中华民国”。(P128)又在《考试院组织条例》中规定:“按五权宪法精神,考试权与行政权分离独立,宜特设机关掌理该项事务。”(P578—579)可见,以考试权和监察权来控制政府中的各级官吏的业务素质和政治品质,一直是孙中山终身未变的、坚定的政治意念。考试权独立确是中国乃至世界政治思想史上的一个创新,它扬中国科举制度之利,矫西方选举制度之弊,提出了一个政治录用中体现平等性、开放性、科学性的政治现代性原则。2.“非经考试,不能为官”:“官”还是“吏”?“天下之吏”是否等?“非经考试合格,不能做官”(P239)是孙中山文官考试思想的基本原则。中国传统的科举制是考“官”不考“吏”,中央及地方的各级政要都由科举考试出身,而各衙门的办事人员即幕僚、胥吏等并不通过考试,而是从社会上招募或经各种关系推荐,也有官员“自辟僚属”者。西方近代文官考试制度则是考“吏”不考“官”,实行政务官与事务官分途:办事的事务官均由考试录用,具有职业化、专业化特点,政治上中立;掌权的政务官不经考试,由选举或委任产生,与政党共进退。在孙中山看来,“官”仅由选举不经考试则容易造成“所选之人,其真实学问如何,易为世人所忽,故黠者得乘时取势,以售其欺”(P347)的后果,“美国国会内有不少蠢货,就足以证明选举的弊病”。(P319)“吏”不经考试则难免素质低劣,以致“天下之吏,既为无赖子所据。”(P31)“衙蠹”蝇营狗苟,陋规泛滥。有鉴于此,孙中山综合中西方两种选官制度之利,以祛除各自之弊,提出了“非经考试合格,不能做官”的原则。他在不同的年代对这条原则作了多次表述,如“大小官吏必须考试,定了他的资格,无论那官吏是选举的抑或委任的,必须合格之人,方得有效”(P495),“国民大会及五院职员,与乎全国大小官吏,其资格皆由考试院定之”,(P388)“凡候选及任命官员,无论中央与地方,皆须经中央考试铨定资格者乃可”(P128)等等。由此可见,孙中山希望通过全面的、普遍的考试制度选择优秀人才从政,无论职位高低,无论是选举的还是委任的,无论是民意代表还是行政官员,无论是中央官吏还是地方官吏,通通都要经考试合格方能任职。这项中西合璧的制度设计,为彻底改变旧中国官场黑暗、吏治腐败的局面,开创了新的政治录用之道,具有重大的政治价值。二、国民政府考试权孙中山生前曾多次试图将其文官考试思想付诸政治实践,在1912年担任临时大总统和1923～1925年主政广州大元帅府期间,他都指导制定过有关法令、法规、条例和立法条款。但遗憾的是由于当时政治军事局势变化的影响,这些制度设计并未付诸实施。与此同时,北京政府也建立了一套文官考试制度,设立了主持机构,制定了若干法令、规章。这个制度没有以考试权独立和所有官吏均须考试为原则。终至北京政府覆亡,十几年间仅举办过高等文官考试和普通文官考试各两次,录取的文官也没有得到重用,基本上没什么成效可言。南京国民政府成立后,于1928年10月公布了《国民政府组织法》,开始“实行五院之治”,规定“考试院为国民政府最高考试机关,掌理考试、铨叙事宜。所有公务员均须依法律,经考试院考试、铨叙,方得任用”。1929年12月考试院与所属考选委员会与铨叙部成立。这在形式上实现了孙中山五权分立与考试权独立的制度设计,并在法律上体现了孙中山“非经考试合格,不能做官”的考试原则。以往的“官吏”、“文官”等概念,从这时起在法律条文中开始改称“公务员”。1928—1929年,国民政府还颁布了《考试院组织法》和《考试法》两部重要法律,以后的几年里又相继颁布了《典试委员会组织法》、《典试法》、《监试法》、《特种考试法》、《省县公职候选人考试法》、《高等考试普通行政人员考试条例》、《应考专门资格审查规则》等多项法律和法规,以进一步完善和规范公务员考试制度。在1933年和1935年,又对所有法律法规都进行了两次较大的修订。仅从条文上看,内容确实可称详尽周密,形成了一整套的考试法律法规体系。根据《考试法》的规定,考试分为两类:公职候选人考试和任命人员考试。前者指的是省、县参议员和乡民、镇民代表候选人必须参加的考试;后者则是各项行政和技术人员必须参加的考试:分为高等文官考试、普通考试和特种考试三种。高等文官考试报考者一般须具有大学专科毕业以上学历,考试合格后以“荐任”职录用,是选拔县长以上高级官员任职资格的国家最高一级考试;普通考试则要求报考者具有中等以上学校毕业学历,考试合格后以“委任”职录用;特种考试是指凡任用机关认为高等文官考试和普通考试不能适应其要求,而向考试院提出申请进行的专门考试,这类考试录用的主要是教育、会计、财务、海关、盐务、邮电等各类业务技术人员。公务员考试制度建立后,公职候选人考试是以“检核”方式铨定候选人资格,实际上并没有举行真正的考试。特种考试主要是选拔业务技术人员,因此实际上直接为公务员队伍提供和补充人才的只有高等文官考试和普通考试两种。从1931年到1947年,中央举行的高等文官考试和普通考试各有14次,地方举行的普通考试有20次。三、般都很高南京国民政府建立公务员考试制度,宣称是遵循了孙中山文官考试思想,实行考试权独立,而且立法规定了所有公务员均须经考试方得任用。相关的法律、法规也构成了一个较为严密的体系。通过考试选拔录用的公务员虽然数量极为有限,但素质一般都比较高。从这些方面来看,南京国民政府公务员考试制度的建立,较之传统的科举制和北京政府的文官考试制度确实有了进步,在一定程度上推动了中国人事管理制度的现代化。但是,这些都是仅仅表现在制度形式上的所谓“良法”,而对一项制度的评价,只从其形式上观察是不够的,重要的和根本的是要看这项制度实施的效果怎么样。那么,南京国民政府公务员考试制度的实施效果到底如何呢?从总体上说,这项制度的实施是以失败而告终的。下面我们用孙中山文官考试思想的“考试权独立”和“非经考试合格不能做官”两条标准,以及考察考试录用人员的状况,来衡量南京国民政府(1928—1949年)公务员考试制度的实施效果。1.国民政府法上的五院制从形式上看,通过立法实行五权分立,成立全国最高考试机关的考试院,是实现了孙中山考试权独立的理念。但如果我们考察南京国民政府20多年的政治实践,以及这时期公务员考试的实际操作情况,都能够得出结论说,考试权并没有真正独立。从权力结构上看,从1928年10月国民党中常会宣布进入“训政”时期,到1948年5月转入“宪政”的20年里,国民政府实行五院制,组织系统分为三级:第一级是国民政府,包括国民政府委员会和国民政府主席;第二级是行政、立法、司法、考试、监察五院;第三级是五院所属的各办事机构。而按照“以党治国”原则,政府系统必须接受国民党中央政治会议(1935年改称中央政治委员会)的领导。五院院长由国民党中央政治会议选任,对国民党中央负责。在“训政”时期,蒋介石或以国民政府主席身份,或以国民党总裁身份控制着五院的权力。因此,国民政府的五院制虽然形式上按照孙中山五权分立思想建立,但五院并无实际的独立权力。有位立法委员曾对这种状况做过评论:“五院应各有其职权,在其职权范围之内,不容他院侵犯,然实际上立法院通过之法律,不能强其必行,而代替法律之命令亦为数甚多。考试院所掌之考试铨叙,亦因种种障碍未能尽力推行。监察院未能充分行使职权,甚至有只打苍蝇不打老虎之称。司法院因没有特种审判机关,而被削弱。”(P8)注意到这里惟独没说及行政院,实际上就是说其他四院都受行政院的掣肘,因为行政院是五院中最有实权的,蒋介石本人长期兼任行政院长。(P245)由此看来,考试权在很大程度上受制于国民党的党权和行政权。美国学者包德华这样评价考试院:“考试院虽有严密的组织和众多的入员,但却是一个政治上无能的机构,无法执行许多预定任务,经考选录用的人员为数很少,而大多数高级官吏都是个人影响和家庭关系任命的。”因此,考试院虽名义上是国民政府的最高考试机关,但其权力空间十分有限,难以真正独立行使法定的权力。2.“如果你通过考试，你不能成为员工。”南京国民政府的政治录用实践,基本上违背了孙中山考试思想的这条基本原则。具体表现主要有以下三个方面。(1)抗日战争时期,试准入检察院的职权作为民意代表的公职候选人,也必须经考试合格后才具有被选举权,这是孙中山针对西方议员选举中财产、口才等因素往往主宰选举,才学之士反而落选的问题,而作出的“以考试矫选举之弊”的制度设计。按照这个设计,南京国民政府制定的《考试院组织法》把公职候选人考试列入考试院的职权范围,1947年以前历次颁布的《考试法》都将公职候选人考试确定为考试的基本类别之一。但是一直到抗日战争爆发,公职候选人考试仍未付诸实施。1940年12月和1943年5月考试院先后颁布了《县参议员及乡镇民代表候选人考试暂时条例》和《省县公职候选人考试法》,均将考试方法分为“试验”与“检核”两种,前者为五门笔试,后者则是审查资格而已。但事实上试验基本上没举行过,都是通过检核便了事,即以资格审查代替考试。到1947年5月结束公职候选人检核时,共检核合格省、县、乡镇三级公职候选人305万之众。而1947年1月公布的《中华民国宪法》,便没有把公职候选人列入“应经考试院依法考选铨定”范围之内,同年再次修订的《考试法》也剔除了公职候选人考试的内容。总之,孙中山考试思想的这项重要内容,在南京国民政府20多年的践行中,完全落空了。(2)任职具有一般车任、荐任、普任、期间间考试的属性前文已述,孙中山多次强调“大小官吏必须考试”,但南京国民政府的公务员制度却把这条原则也置之度外。国民政府的文官品级按大小依次分为特任、简任、荐任和委任四级,每级中又分若干等。特任官为中央一级大员,没有法定考试的要求,直接由国民党中央政治会议任命。根据1934年3月颁布的《公务员任用法》之规定,简任官也无须考试,而是由“曾任荐任职最高等三年以上者”升任,或从有“特殊著作”或“特殊贡献”者中遴选。只有荐任官和委任官可以通过高等文官考试和普通考试取得任职资格。这就形成了只考小官不考大官的结局,违背了孙中山规定的“国民大会及五院职员,与乎全国大小官吏,其资格皆由考试院定之”的原则。(3)第二,以文明执法为原则,选拔官官—各种考试之外的任用途径。在南京国民政府的公务员考试制度中,存在着一个显著的矛盾,就是考试和任用之间的脱节。《考试法》规定一切候选及任命官员均须以考试定其资格,可是《公务员任用法》中却又为考试之外的任用大开方便之门。如该法律中规定曾“致力国民革命”10年、7年、5年以上者,分别可以任用为简任、荐任、委任职文官。凭“革命勋劳”,不论文化素质如何,便可不经考试而为官。此外,国民党中央执行委员会还通过颁行《党务人员甄别审查条例》等,将大量党务人员不经考试转入文官队伍。再就是军官专业也可合法地绕开考试做文官,国民政府在1930年6月发布命令,规定凡曾担任军职人员,都可凭军职官等“比照文官简、荐、委认定资格。”(P156)上述考试之外的任用途径尚属符合法定程序的,而法定之外各种任用私人甚至卖官鬻爵的现象更比比皆是,官场充斥着“非亲即故,以长官之好恶、亲疏为进退人员之标准”[17(P472)的恶劣风气。如湖南官场有这样的说法:“更换一次首长,荐信三尺,带员数十,赶走一半”,(P200)说的是新官上任自带亲信,各方托关系求职,而前任官吏多被解职,张治中在抗初期出任湖南省主席时,各方荐请委以县长的就有500多人。[19(P84)1929年江苏省民政厅长缪斌分别以6000元、5000元、4000元的价格出卖一、二、三等县的县长官职。(P75)厅长卖县长,县长则卖乡镇长,1943年四川省武胜县县长崔凯以黄谷300石公开标价出卖乡镇长职。(P145)3.南京国民政府公务员制度的目考试是为国家选拔人才。考试及格人员数量能够满足现代行政发展对高素质公务员的需求,并能顺利进入各种政府机关服务,应是南京国民政府公务员制度的目的。但是实际情况却使得这个目的难以达到。(1)普通考试及格人员南京国民政府各类考试中,实际上能直接为公务员队伍提供和补充人才的只有高等文官考试和普通考试两种。有学者根据考试院的档案统计,从1931年到1947年,高等和普通考试及格者仅有10807人。“如果先不考虑考试及格人员在实际分发铨叙中的困难,假定这l万余人全部得到任用,那么他们在整个文官队伍中究竟能占到多大比例,产生多大影响呢?”据资料估算,1946年全国公务员总数在70万人以上,相比之下这区区1万余人仅占1/70。可见,民国文官考试虽然举行多年,但它为国家文官队伍输送的人才实在有限。(2)非考试途径用者由于考试之外任用官员的途径宽泛,以及非法任用的情形严重,导致考试及格人员往往不能正常分发任用。“例如,1933年9月第二次高等文官考试举办之前,第一次高等文官考试所录用的101人中仅有8人真正被任用”。十几年后这种情形愈演愈烈,1945年铨叙部长贾景德呈文戴季陶:“查近年高等考试举行次数及录取人数均已增多,各机关员额有限,叙补不易,分发遂感困难”,由于诸如党务甄审、军人登记审查等非考试途径任用者占据了位置,导致“高等考试及格人员之任用机会,于法律于事实均受相当之限制。”考试及格者不能分发任用而失业者不在少数,其中有人在“上访”信件中抱怨道:“凡经考试及格者……政府当设法录用,以不负考选之美意……政府一面既注意考选之人才,一面又遗弃已考选之人才,殊有加意之必要。”四、从“人事”的视角探讨南京国民政府公务员考试制度为什么会失败?这个问题放大来看,就是新的良好制度(如历史上一些变法、改制)的执行为什么往往不能获得预期的效果,甚至以失败而告终?这样的现象在中国政治制度史上是普遍存在的。如多卷本《中国政治制度史》主编白钢先生所说:“古往今来,无数经验事实表明,典章制度是一回事,具体执行的情况又是一回事,要想使政治制度的研究更贴近客观政治实践的实际、更有价值,就必须加强对政治制度执行情况的研究。”(P6)关于政治制度执行的成败,钱穆先生说过颇具启发性的话:“我认为政治制度,必然得自根自生。纵使有些可以从国外移来,也必然先与其本国传统,有一番融和媾通,才能真实发生相当的作用。否则无生命的政治,无配合的制度,绝然无法长成。换言之,制度必须与人事相配合。”(P1)这里的“人事”,指的就是政治实践和由政治文化决定的人际关系。新制度主义政治学是近年西方显学之一,目前在中国尚处译介阶段。该学说对政治制度的多方面现象往往提出一些较新颖的、力度较强的解释。在此,笔者试以新制度主义政治学有关观点,对南京国民政府公务员考试制度的失败作出一些解释。什么是制度?通常我们都是把制度理解为由权力机构制定的法律、法规、规章、条例、守则等要求人们遵守的行为规范。但新制度政治学的制度定义却是广义的。新制度政治学有好几个学派,各学派对制度的定义不尽相同,但都把制度理解为包括正式的规则和非正式的惯例、风俗、道德等文化内容的综合体。如历史制度学派就“将制度视为对行为起着建构作用的正式与非正式的程序和规则,而制度又分为三个层次:宏大的国家结构和民族国家的文化特质,以及具体的政府制度安排”。如果国家结构、文化特质和制度安排这三个层次相互之间比较协调、和谐,那么这项制度就能比较顺利地实施;而如果制度安排与国家结构或文化特质之间格、矛盾,那么这项制度就难以顺利实施,以至于失败。笔者认为,南京国民政府公务员考试制度之所以失败,根本原因就是这项制度既与当时的国家结构多有矛盾之处,又与中国传统文化中的法理观念难以相容。1.设计基础:西方国家的公务员制度南京国民政府执政期间,蒋介石通过各种手段实行国家权力的党治和军治,逐步建立起以国民党一党专政为主体、以蒋介石个人独裁为核心的政治体制。所实行的五院制,并未能按照孙中山“五权分立”的观念做到权力制衡,而仅仅是职能上的分工,五权统归党权,最后统归领袖一人。在这样的国家权力结构中,所谓考试权独立自然成了一句空话。这在实际上就抽掉了孙中山文官考试制度设计的基础,使公务员考试制度沦为一党专政独裁政体的人事工具。西方国家的公务员制度是政党政治民主国家结构的产物,它从中国的科举制得到启发,通过考试方式建立高素质的、稳定的、政治中立的公务员队伍,从而保证国家行政机构的效率和不受政党进退的影响。孙中山理想政治中的文官考试制度正是以西方现代公务员制度为蓝本,并加上了无论民意代表还是政务官或事务官,所有官吏均须考试及格方能任用的修正和完善。然而这种制度安排是与专制政治的国家结构格不入的。一党专政,不可能产生政党进退的影响,因此南京政府的公务员制度根本不具备像西方公务员制度那种建立的必要性。官吏只对执政党效忠,无所谓什么政治中立,而且正因为如此,执政党就会要求官吏在政治上与之保持高度一致,于是就产生了诸如公务员考试中“党义”为必考科目、大量党务人员不经考试转入公务员队伍,以及抗战胜利后“CC”提出进行“高考”改制,要求实行“党化高考”等等,从民主国家公务员制度看来不可思议的现象。2.南京国民政府公务员考试制度的败于人情大国法新制度主义政治学从本体论角度将制度分为内在制度和外在制度,内在制度包括习惯、习俗、文化等形成的认知网络,被内化于个体或组织行动中,其特点是实施依靠自律;外在制度包括各种正式规则、各种指令和程序性规则等,其特点是由政治机构自上而下地设计出来。一项理想制度,应该是内在制度和外在制度要和谐统一。如果两种制度互不相容,那么