商业银行消费者权益保护机制研究

商业银行消费者权益保护机制研究[摘要]随着我国金融体制的改革，银行的政府职能逐渐被企业职能所代替，市场化程度日益加深。银行为了增加市场占有份额，不断发展和创新银行业务并广泛运用新兴科学技术，跟社会公众的工作和生活联系的越来越紧密。由于银行业务的专业性、银行的垄断地位使得银行服务中的消费者处于更加弱势的地位，权益更加容易受到侵害，而我国目前的法律体系以及银行外部监管机构和银行业自律组织没有认识到银行服务中消费者的特殊性，缺乏对其特殊性权利和银行相关义务的具体规定，缺乏对消费者权益的保护措施。随着我国消费者权利意识的不断增强,银行业消费者保护问题已经受到政府和民众的日益关注，商业银行消费者保护成为我国金融市场中一个应该关注的问题。[关键词]商业银行消费者权益监管法制保护引言近几年来,商业银行消费者保护问题日益受到全社会的关注,商业银行消费者保护成为我国金融市场中一个颇受关注的问题。美国金融危机后的金融监管改革将金融消费者保护提到前所未有的高度，其对金融消费者保护的改革措施值得我国借鉴。但到目前为止，我国对于商业银行消费者的保护仍然比较滞后，主要体现在我国相关法律制度缺乏对银行与消费者权利和义务的具体规定，银行业外部监管制度和内控制度也没有明确有关机构和组织在消费者权益保障方面的具体职责和监管措施。为此，笔者结合国内商业银行消费者保护实践及相关法制、自律机制存在的问题,借鉴境外相关经验,就我国商业银行监管法制和自律机制的完善问题作相关探讨。就构建我国商业银行消费者保护机制，及中国工商银行作为银行方，如何从自身出发，构建自身及行业相关保护消费者权益的规则，论证保护商业银行消费者权益保护的客观需求性及现实可行性。希望拙文的论述，对商业银行消费者权益保护的理论探讨、监管的加强、立法的完善和实践运行，有所裨益。一、商业银行消费者概述（一）商业银行消费者的界定为了有效地界定商业银行消费者，首先应明确消费者的概念。美国《布莱克法律词典》认为:“消费者是区别于制造商、批发商和零售商而言的，包括购买、使用、维护以及处理产品和服务的个人。”英国的《消费信用法》规定:“消费者是指非因自己经营业务而接受由供给商在日常营业中向他或要求为他提供商品或劳务的个人。”国际标准化组织消费者政策委员会1978年5月10日在日内瓦召开的第一届年会上把消费者一词定义为:“为个人目的购买或使用商品和服务的个体社会成员。”把消费者限于个体社会成员，这是国际上通行的做法。中国现有立法中对消费者概念进行了明确规定的是国家标准计量局1985年6月29日颁布的《消费品使用说明总则》，该总则规定:消费者是“为满足个人或家庭的生活需要而购买、使用商品或服务的个体社会成员”。《消费者权益保护法》对消费者并无明确定义，只是在该法第2条规定:“消费者为生活消费需要购买使用商品或接受服务，其权益受到本法保护;本法未作规定的，受其他有关法律、法规的保护。”由此可见，所谓消费者，是指为满足生活需要而购买、使用商品和服务的个体社会成员。消费者概念主要有以下基本点:1、消费者区别于生产商、产品服务提供商，不仅包括产品或服务的直接交易人，也包括产品或服务的最终使用者:2、消费者购买使用商品或者接受服务的目的不是为了交易和生产经营需要;3、消费者通常是指个体社会成员。商业银行作为金融服务行业，以金融产品为经营对象。银行产品在功能上有保值或增值的因素，但同时具有使用价值，消费者购买银行产品或接受银行服务是为了满足自身生存和发展，使生活更加便捷，防范生活风险并提高生活水平。因此，应对生活消费作广义理解，包括盈利目的的生活消费。生的积蓄。（三）商业银行消费者对于商业银行本身的重要性消费者是商业银行不可或缺的服务对象，没有消费者，商业银行将失去存在和发展的意义。银行消费者只有在受到尊重，合法权益得到保护的情况下，才能对银行产品和服务充满信心，而这种信心恰恰是银行生存和发展的前提。市场经济从本质特征和客观要求来说是消费者主权经济，因此对消费者权益的保护是市场经济立法的重要方面。我国《消费者权益保护法》在第2章专门规定了消费者的九项权利，包括:安全权、知悉权、选择权、公平交易权、索赔权、结社权、受教育权、购买使用商品和接受服务时其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重的权利、对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利。由此可见，消费者的权利是消费者的以生存权为主的基本人权表现在生活消费中的法学范畴。但是，随着经济的发展和商业银行的市场化，商业银行与消费者的生活紧密联系起来，消费者受到侵害的范围和内容已经超出了九项权利。银行服务业消费者权益保护制度的完善，有助于提高人们对商业银行的信心，有助于推动城乡居民消费生活的质量。（四）综上，商业银行消费者之所以需要建立制度安排予以特别保护，是因为：1、从经济学的视角看，商业银行消费者在市场交易中处于比一般消费者更为不利的弱势地位，而这种弱势地位产生的根本原因是由于商业银行交易中存在的信息不对称、外部性和垄断经营。由于垄断造成的卖方市场使商业银行消费者在与商业银行的交易过程中处于极为不利的地位，商业银行消费者的“天然”弱势地位和福利损失问题难以依靠市场机制解决，需要以法律形式或国家公权力的介入，通过对商业银行消费者施以特别保护，实现双方实质上的平等。2、从法学的视角看，博登海默指出，秩序意味着“在自然界与社会过程运转中存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。秩序是法律所要实现的最基本的价值，是法律调整的出发点，也是法律所要保护和实现的其他价值的基础。因此，应从法律和监管制度上规范银行交易过程，对交易形式、交易规则等有效监管和进行法律上的约束。并且明确规定商业银行对消费者的安全提示、信息披露、保护资产隐私等义务及投诉受理制度，确保消费者拥有安全、公平的消费环境，从而保障良好的金融市场秩序。3、从现实需要的视角看，三、我国商业银行消费者保护的现状及原因分析我国商业银行消费者保护现状不容乐观，目前还没有建立起完善的商业银行消费者保护法律制度，商业银行消费者权利受损的情况依然很严重，依然存在着很多问题，我国商业银行消费者保护的现状及原因分析主要体现在以下几个方面：1、缺乏保护银行消费者权益的具体法律制度。法律是权利的基本保障，制度是权利的根本，法律制度的缺失直接导致了商业银行消费者权益无法可依。尽管我国的银行业立法已经有了很大的进步，但在商业银行消费者权益方面却显得薄弱。我国迄今为止还没有针对银行服务与消费者保护问题做出专门规范的法律法规或者规章，在法律法规中真正涉及到银行消费者的法律规定并不多，且多是宣示性条款，可操作性不强，没有形成权益保障体系。（1）《消费者权益保护法》作为消费者保护的基本法律，规定了消费者的权利，经营者的义务以及争议的解决等消费者保护的基本制度。《消费者权益保护法》是1993年颁布实行的。当时,我国尚没有银行法,银行还只是国家专业银行,而没有成为企业,消费者权益保护法并没有规定银行与消费者之间的法律关系;并且,消费者权益保护法是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的专门法律。作为宏观保护消费者的法律，消费者保护法的很多规定都属于消费者保护领域的原则性规定，为消费者提供的是一般性保护，没有考虑银行业本身的特点，不能对商业银行消费者实现有效的保护。（2）《商业银行法》虽然是针对银行业的特别法，但其侧重于银行组织、行为规范方面的规范。仅仅在第1条做出了原则性的规定，“为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益”，而且“存款人和其他客户”的保护范围，并不能包含所有的银行消费者。在具体规范上，《商业银行法》也只是非常原则性地提出储蓄原则和当商业银行破产时要优先保护储蓄存款人的利益,这在银行产品和服务消费过程中，适用性并不强,与保护投资者、消费者利益为基本原则的金融法相距甚远。对于银行业消费者的保护规范有局限。所以，《商业银行法》不能给予商业银行消费者完整的保护。2、缺乏保护消费者权益的银行监管法律制度。银行监管是指银行主管部门根据法律赋予的权力，依法对银行及其运营情况实施监督管理，以维护正常的金融秩序，保护存款人和投资者的利益，保障金融体系安全、健康高效运行。2003年通过的《银行业监督管理法》第1条针对消费者保护作了原则性规定:为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。该法第3章对银行业监督管理委员会的职责作了具体的规定，但没有一条涉及对商业银行消费者的保护问题。银监会监管工作目的是:“通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益；通过审慎有效的监管，增进市场信心；通过宜传教育工作和相关信息披露，增进公众对现代金融的了解；努力减少金融犯罪。”可以看出，我国银行监管部门侧重于对银行业金融机构的规范性、风险性进行监管，认为银行监管的对象仅限于银行，没有重视对商业银行消费者权益的保护。事实上,其他监管法规或者规章也没有对银行业监督管理机构在消费者保护方面的职责提出具体要求。 3、银行业自律机构尚无能力协调银行机构与消费者的冲突银行业协会,是指由银行业金融机构自愿组成、为实现会员共同意愿、按照其章程开展活动的银行业自律组织。中国银行业协会1996年开始筹建,2000年5月10号正式挂牌。银行业协会具有自律、协调、维权、服务四大职能中,有三项都是直接与消费者有关的。然而,由于银行业协会在对外宣传上较少,尚未树立自身权威;更重要的是,协会片面强调为会员提供服务,维护会员的合法权益,没有树立起双向服务和双向维权的意识。在银行利润空间缩小,银行法律制度不健全的情况下,协会成为银行业的利益联盟,从而在银行与消费者利益发生冲突时无法发挥其应有的作用。4、缺乏保护银行消费者权益的有效救济途径。（1）面对金融业的快速发展,普通银行消费者相关知识明显缺乏,更不了解银行业的收费规范;金融产品的高技术含量,也造成一般消费者组织在解决其与银行的纠纷时要维护自身权益力不从心（2）我国的银行机构内部很少为消费者投诉、维权提供适当的路径。现有的监管法律还没有对银行业消费者的保护问题给予关注，虽然《中国银行业公平对待消费者自律公约》中规定了消费者如发现银行不符合公约规定的行为，可以选择向银行或者银行业协会投诉，银行业协会提供相应的机制进行处理。但是，这种规定还是过于笼统，可操作性差，缺乏具体有效的处理途径，最终使得银行消费者的投诉只能诉诸司法途径或者一般性的消费者保护机制。这种做法不仅激化了商业银行与消费者之间的矛盾，也给消费者带来了讼累。四、域外关于商业银行消费者保护的相关制度与经验一个完善的金融消费者保护制度框架，必须具备系统的法律体系、健全的纠纷解决机制、有效的金融消费者教育制度，以及负责任的监管机构。随着全球经济一体化的快速发展和国际贸易规模的扩大，商业银行消费者保护已成为一种国际潮流。许多发达国家制定了保护商业银行消费者权益的具体法律制度，并与保护消费者权益的基本法相配套，形成了比较完善的商业银行消费者保护制度和法律体系，建立了方便商业银行消费者诉讼和寻求保护的制度和组织机构。（一）美国商业银行消费者保护的相关制度。1、在主要发达国家中，美国的金融消费者保护一直走在各国前列。美国金融消费者保护制度伴随着金融消费的扩张建立起来，一般认为始于1968年的《诚实借贷法》。到目前，美国联邦层面与金融消费者保护有关的法律已有25部之多，并形成一个较为完善的法律制度体系。大体而言，这25部法律涵盖五个方面的内容：提高金融消费市场的公信度和透明度，强化金融机构信息披露义务，如《诚实借贷法》；明确金融消费者权利和义务，设立纠纷投诉解决机制，如《消费者租赁法》；防止金融消费者受到不公平待遇和歧视，如《社区再投资法》；保护金融消费者存款和取款安全、自由，如《联邦存款保险法》；规范征信业务活动，如《公平信用报告法》。美国关于商业银行消费者权益保护的法律法规不仅种类繁多，从多个方面限制银行的行为，而且详尽具体，具有较强的可操作性。2、在监管层面，美国原有金融消费者保护监管体制的一个重要特点是“多重监管、相互协调”，即由各金融监管机构在其职责范围内，对金融机构履行金融消费者保护的情况进行监管，由联邦金融机构监管协调委员会对监管机构的检查进行协调。在联邦层面，履行监管职能的机构主要有美国联邦储备委员会、货币监理署、联邦存款保险公司、储蓄机构监管署和全国信用合作社监管局等。3、在2008年国际金融危机出现的背景下，2010年出台了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（简称《多德—弗兰克法案》），世界瞩目，因该法案中金融消费者保护被置于与整个金融体系改革同等重要的地位。英国、加拿大、澳大利亚等国也效法美国，变法图新，纷纷出台或即将出台与金融消费者保护有关的法案。经合组织（OECD）等有关国际组织也着手推动各国金融消费者保护标准的制定工作。依照这一法案，美联储下设一个独立的金融消费者保护部门，即金融消费者保护局（CFPB），整合其他金融监管机构消费者保护职能，以确保消费者及时、清楚地获得有关信息，禁止不公正、欺诈、侮辱性和歧视性的商业行为，识别并标明过时的和繁琐的规则，并促进透明、高效和有竞争力的消费者金融产品市场。为达此目的，CFPB被赋予以下四项职权。一是实施金融消费者教育计划。二是受理投诉，并进行调查和反馈。三是收集和公布数据。CFPB将设立专门的研究部门，负责识别并收集与公共利益相关的消费金融市场信息，并将这些信息提供给商业机构、消费者和监管者，作为决策的依据，同时，CFPB也可以向被监管者及其他监管部门收集信息。四是制定并执行监管规则。根据《多德—弗兰克法案》，CFPB享有在金融消费者保护领域的规则制定权和监管权，监管对象不仅包括传统的商业银行，还包括各类贷款机构，以及从事特定活动的普通经销商。资产小于100亿美元的银行和信用社虽仍由原监管部门监管，但也须遵守CFPB制定的监管规则。（二）英国有关银行业消费者保护的法制与自律机制由于历史原因，英国民众的金融知识和金融素质相对较高，形成了强制性和自律性机制相结合的保护体系。英国的监管法规和自律机制对消费者权益保护问题给予了高度重视,强制性和自律性机制相结合。英国的消费者保护法制与机制的主要架构如下:1、法律确立银行监管当局保护消费者的基本职责。英国2000年颁布的《金融服务与市场法令》(FinancialServicesandMarketsAct)明确规定金融业管理局负责监管各项金融服务,同时设立单一申诉专员和赔偿计划架构,为金融服务消费者提供进一步的保障。同时该法令还要求金融业管理局负责保障消费者和推行消费者教育,加深公众对金融体系的认识,以及确保消费者获得适当保障。2、银行业消费者保护的自律机制受到高度重视。英国的银行监管以“自律”著称，法律法规层面的建设虽称不上十分完善，但已实施的法律法规有着较强的可操作性，注重实效，能很好地实现立法意图。英国《银行业守则》是自愿性守则。在英国已有大约140家银行(包括所有主要银行)和建筑公会同意遵守该守则,占市场总数99%以上,因此守则涵盖绝大多数的银行个人客户。“银行业守则标准委员会”(BankingCodeStandardsBoard)负责监察银行和房屋建筑协会公会遵守该守则。委员会负责为采纳该守则的银行和房屋建筑协会公会进行登记,同时就该守则的解释,向采纳机构提供指导。五、完善我国商业银行消费者保护的几点建议我国商业银行消费者保护无论是从法律制度上，还是从行政监管上，还是从行业自律上，都存在着制度缺陷。从国际金融监管改革趋势和我国现实需要出发，这种状况必须改变。从各国实践看，一个完善的商业银行消费者保护制度框架，必须具备系统的法律体系、健全的纠纷解决机制、有效的金融消费者教育制度，以及负责任的监管机构。完善我国商业银行消费者保护制度也需要从这几方面着手。(一)制定相应的法律制度1、我国应立足于维护商业银行消费者权益，对现行滞后的法律法规进行修改并适应新形势确立新的相关金融法律法规，使银行消费者在市场交易中能及时预见其后果，在权益维护方面有明确的法律依据。因此，我们可以借鉴英美金融法律制度发达国家的经验，专门制定类似于《金融服务现代化法》的法律法规，比如《银行消费者权益保护条例》等，全面保护银行消费者的权益。或者对现在正在修改中的《消费者权益保护法》，可以考虑专设章节或新增条款突出对银行消费者权益的保护。2、从长远看，我国需要针对商业银行的特殊情况，从保护范围、标准、制度、程度和责任等多个角度入手，制定一部或几部专门的法律或法规，明确商业银行消费者权益保护的基本原则和监管规则。这些法律应当包括界定商业银行消费者的范围，界定商业银行消费者的基本权利。结合我国立法程序和现实状况，近期看，为满足我国商业银行消费者保护的迫切需求，可先在金融领域的行政法规、部门规章中有针对性地增加商业银行消费者保护条款和措施，以解决我国商业银行消费者保护的迫切需求与出台专门立法的周期较长之间的矛盾。但由于行政法规、部门规章和规范性文件等法律层级低，无法规定民事权利、义务关系，以法律的形式规定商业银行消费者保护的相关制度势在必行。（二）明确银行业监管部门在消费者保护方面的职责英国经济学家迈克尔.泰勒（MichaelTaylor）提出了著名的“双峰”理论（TwinPeaks），认为金融监管存在两个并行的目标，一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃；二是保护消费者权利的目标，通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。自此，才真正将金融消费保护问题有政策层面进一步引入到体制设计与改造层面。我国应借鉴此理论，将保护消费者权利列为银监会监管目标之一，赋予银监会执行保护消费者权益的相关法律规定方面的职权，通过对银行违规行为的处罚达到保护银行消费者权益的目的。通过《银行业监督管理法》规范银行业监督管理委员会在消费者保护方面的职责:监督银行的信息披露义务的履行;监督银行是否存在误导或不准确的经营行为;加强公众对金融业务的认识，为消费者提供相关信息和指导意见。另外，英、美两国的银行监管机构在处理银行业消费者投诉过程中，如果发现银行违规情况严重，可以采取一定的执法行动，包括发布勒令停止运作的命令、暂停、禁止或免除银行从事某类业务等。我国在这方面也可以借鉴，赋予银监会一定的处罚权，这将更有利于保护银行业消费者权益。同时，有必要从以下几方面规范银监会基本职责：在监管基本职责的构建上,确立银监会在商业银行消费者权益保护方面的法律地位；促成银监会内部设立消费者投诉处理机构,并建立消费者投诉解决的相应机制；银监会应该承担消费者教育职责,并通过适当途径加强银行业协会以及银行机构在消费者教育方面的职责；4、规范消费者教育内容,这些内容应该包括加强公众对金融体系的认识、为消费者提供信息和指导意见；5、银监会应该调查,收集和通报消费者最为关注的事项;同时,银监会还可以借助监管指引,对银行机构在消费者保护方面需要高度关注的问题做出规范；6、强化银行机构的消费者权益保护意识,在服务和制度建设上为消费者权益保护奠定必要的基础,并在内部控制方面做好防范消费者投诉风险的事前控制。（三）构建法制化的商业银行消费纠纷解决机制。一套程序完备、公正、高效、低成本的金融消费纠纷解决机制，是迅速解决金融消费纠纷、维护金融消费者权益的重要制度保障和程序安排。从各国立法看，美国建立了小额诉讼制度和集体诉讼制度，英国在FSA下建立了金融调查服务部（FOS）来解决金融消费纠纷，这些经验都值得我们借鉴。人民银行南京分行在江苏部分地区试行了涵盖指导、劝告、调解、协商、评价和检查等措施的金融消费者保护制度，人民银行武汉分行在湖北部分地区试行了“对金融消费申诉处理的评价”制度；人民银行西安分行在部分地区试行由人民银行主导的纠纷调解制度；人民银行晋中市中心支行建立金融消费者维权中心和金融服务维权网络。这都是对构建符合我国国情的金融消费纠纷解决机制的有益探索。（四）贯彻银行业协会保障消费者权利的机制2005年10月25日,中国银行业协会40家会员单位共同签署了中国银行业文明服务公约、中国银行业自律公约、中国银行业维权公约。这三个公约的签署,标志着中国银行业在加强行业自律、维护合法权益、提升服务水平方面迈出了历史性的一步,对于加强行业建设,维护银行合法权益借鉴英国、澳大利亚的银行业公会自律机制，制定《银行业营运守则》，规定银行必须做出承诺的主要事项，以保护消费者权益。按照《银行业协会工作指引》要求，银行业协会应在维护商业银行消费者权益方面应建立以下机制:1、要强化银行业协会在商业银行消费者保护方面的职责。银行业协会在消费者保护方面的基本职责有必要进行规范。为此,必须加强银行业协会的自身建设。只有确立一个在银行业中有相当地位的银行业协会,才能强化协会在消费者保护方面的重要作用。2、推动银行业自律规则的建设。要推进类似于英国等地的《银行营运守则》之类的文件出台。自律性守则要强调银行对消费者的基本承诺规范,如可以考虑以下承诺:银行在一些交易中要保护消费者的隐私和商业秘密;要确保一些格式化交易合同是符合平等互利原则精神的。3、为银行业消费者的纠纷提供一个自律性的协调机制。受理社会公众的投诉。必须制定科学的投诉处理机制,公正、公平、及时、有效地处理客户的投诉。银行业协会可以为消费者投诉会员银行提供一个平台。协会自律工作委员会要对外公布投诉电话,接受会员单位和社会公众的监督与投诉,并在承诺的时间内对客户投诉做出答复;对于违反自律公约、管理制度等致使行业利益受损的会员单位,协会可按有关规定采取警示、内部通报、公开曝光、暂停行使会员权利、取消会员资格等自律处分措施。4、协调会员与社会公众的关系。并及时改进服务工作银行业协会应当发挥行业整体宣传功能,协调、组织会员共同开展新业务、新政策的宣传和咨询活动,大力普及金融知识,提高公众的金融意识;收集、汇总社会公众传媒对会员单位的报道,通过加强同新闻媒体的沟通和联系,制定突发事件新闻处理机制,及时有效引导社会舆论,维护银行业声誉。（五）构建商业银