电子政务环境下公共部门人力资源开发探讨

电子政务环境下公共部门人力资源开发探讨目录1相关概念界定31.1电子政务的概念31.2公共部门人力资源开发的含义31.3电子政务对公共部门人力资源开发的影响与要求32电子政务环境下人力资源开发的主要问题52.1技术服务支持人员管理水平欠缺52.2一般政务管理人员计算机网络知识落后62.3高级管理人员电子政务战略规划不清63完善电子政务人力资源开发的对策63.1人力资源规划管理63.2人力资源的获取83.3开发与培训93.4引入竞争机制和激励机制103.5电子政务人力资源的维持11结论12摘要：随着电子政务建设的不断深入，对我国公共部门人力资源开发提出了新的要求，懂得“行政”和“电子”的复合型人力资源的缺乏正成为制约电子政务向前发展的一个重要因素。本文以公共部门人力资源管理的相关理论为基础，从电子政务环境下公共部门人力资源管理的现状出发，对不同层次的人力资源现状及存在的问题进行了分析，最后详细探讨了公共部门人力资源开发的对策。关键词：电子政务；人力资源；现状；对策电子政务的发展，对政府行政运行模式和手段的改革产生着深刻的影响。但实施电子政务，决不是用信息技术和手段对现行的传统政务进行简单的复制，而是要对传统的组织结构、政务流程进行必要的改造和重组。正是从这个意义上，我们说新的政务手段最终还是要通过人去实现。青年学者姜奇平指出:“经济要素、沟通网、创新基础、人力资源是影响电子政务的四大因素,在这四个指标中,我国只有人力资源指标低于样本平均值①。因此，加强对电子政务人力资源的开发，对推进电子政务建设具有重要意义。1相关概念界定1.1电子政务的概念对于电子政务这个概念，国外称之为电子政府“EG”，“ElectronicGovernment”，其核心内容是指在政府内部行政电子化与自动化的基础上，利用现代计算机和通信技术，建构一个虚拟政府，即跨时间、地点、部门的全天候的政府服务体系。国内学者和专家出于不同的角度，也纷纷阐述了各自对电子政务的不同理解。国家行政学院教授汪玉凯认为：电子政务是公共管理组织在政务活动中，全面运用现代信息技术、网络技术进行办公、管理和为社会提供服务的一种治理方式，即通常所说的政府工作信息化。虽然国内外的专家学者出于各自的理解对电子政务进行了不同的描绘，但是有一点可以肯定的就是他们描述的电子政务的本质都是相同的，即电子政务是指信息时代政府在国民经济和社会信息化的背景下，以再造政府管理流程，构建和优化政府内部管理系统、决策支持系统、办公自动化系统为手段，最终达到转变政府职能、规范政府行为、实现政务公开、提高政务运转效率、大幅度提高政府服务质量和水平的目的。1.2公共部门人力资源开发的含义公共部门人力资源开发的定义很多，广义的概念是指公共部门综合利用人力资源培训、规划、职业生涯开发等手段来改进个人、群体和组织效率的活动。从这一点来看，人力资源培训是人力资源开发的一个重要的组成部分。狭义的概念是指公共部门通过一定的途径使员工潜在的能力得到有效的呈现。培训和开发总是被看作是相互联系的系统，培训是开发的基础，而开发是培训基础上的有针对性的提高或知识的不断更新。现在一个发展趋势是用人力资源开发来代替“人力资源培训与开发”概念。1.3电子政务对公共部门人力资源开发的影响与要求1.3.1电子政务对公共部门人力资源开发的影响对一个组织来说,其可支配的资源主要有物质资源和人力资源,其中人是组织中最重要的,政府部门也不例外。人最主要的作用在于他能调动其他资源,创造更高的价值。因此,人力资源成为各国公共行政理念与政府治理范式变迁的主导力量。联合国经济与社会事务部周宏仁教授曾指出,决定中国电子政务成败的关键将是公务员对电子政务的态度,较低的人力资源管理水平已经成为制约我国电子政务发展的“瓶颈”。电子政务对公务员队伍的职能、价值、能力等方面的影响具体表现是:(1)职能的影响电子政务的实施将促使政府职能的主要执行者——公务员的职能由管制型向服务型转变。电子政务的实施为政府信息的有序、有效、公开提供了良好的平台,公共信息的稀缺性将大大减小,政府信息将不再成为排他性的产品,公务员监管者的角色将不断弱化,服务者的角色将逐步加强。为公众更好地提供信息服务,避免信息鸿沟所带来的新的社会分化,对公共要求进行迅速及时的回应等服务性职能就成为公务员的主要职能。(2)价值观的影响电子政务的兴起和发展直接触及到公共人力资源管理制度核心价值观念的更新。传统的公共部门中,由于各部门职能的限制,隶属于不同部门的公务员或偏重于效率或偏重于公平;而电子政务“无缝隙”的特点将使部门间职能划分弱化,电子政务建立起来共通的数据库使得信息共享成为可能,从而为公务员价值取向的趋同提供了可能。此外,电子政务下的公共部门要求的集体协作和资源共享使部门利益和部门冲突进一步淡化,部门间的协作、一站式的服务成为电子政务的目标,这为公务员摒除原有的小集体主义思想、树立“在竞争中求团结、在团结中求得共同发展”的竞争观创造了有利的条件。(3)能力的影响公务员的能力主要包括了智能、技能、体能和德能。电子政务对公务员能力的挑战是十分明显的,就当前看,尤其是对智能和技能要求较高。广大公务员对电子政务必须有正确的认知、判断和分析,透彻的理解和掌握,积极地去适应、应对。同时,公务员必须具备熟练的电脑操作技术和基本知识,熟知电子政务的流程、规则、标准和安全知识,要具备数据信息意识,掌握现代数据技术的处理方法等等。1.3.2电子政务对公共部门人力资源的要求电子政务是各有关部门和地方各级政府利用信息和网络通信技术,加强政府管理,实现政务公开、提高效率、科学决策、改进和完善服务职能的重要手段,是一项较复杂的系统工程,其应用和发展需要大量高素质的人力资源来支撑。(1)知识水平由储备型向学习型转化知识经济时代和信息化社会瞬息万变,要顺应电子政务对知识的宽度、深度、新度的要求,仅有工作前的知识储备是远远不够的。这就首先要求公务员在工作中应不断学习,改变现有知识僵化和老化的弊病,拓展自己的知识存量,提高综合素质。(2)能力结构由片面型向复合型转化如果公务员只具备管理知识而没有专业技术知识,面对复杂问题必然手足无措；如果只具备专业知识,缺少管理艺术和方法,也不可能把工作做好。因此，电子政务对公务员的要求是既要“懂电子”,又要“通政务”,具备组织协调、综合分析、操作运用等综合能力。(3)管理方式由治理型向服务型转化电子政务改变了传统政务模式下的高度集权式管理,避免了暗箱操作和钱权交易,倡导的是利用网络优势加速信息的流动,使公众更好地享受政府提供的各项服务。因此,要求公务员应该彻底放下“门难进、脸难看”的社会管制者姿态,通过更为透明、便民的方式,切实树立为人民服务的思想,自觉接受公众的监督。(4)人员配备由单一型向多样型转化长期以来,公务员配备基本上是在符合“行政职业能力”和文书写作能力前提下的法律、管理等人员,而电子政务要有完善的人力资源体系,既包括领导人员、IT应用人员,又包括项目管理人员、能够对政府职能转换提供咨询的人员等,人员需求上更显多样性和时代性。2电子政务环境下人力资源开发的主要问题按照电子政务环境下的分工,可以将公共部门人力资源分为技术服务支持人员、一般政务管理人员和高级管理人员等三种类型,其现状不尽如人意。Figure1:thethreelevelsofhumanresourcesrequiredbyE-government2.1技术服务支持人员管理水平欠缺技术服务支持人员主要是指对电子政务进行程序开发、网站建设和系统维护等技术性工作的人才,是电子政务在公共部门得以实施的基本前提和保证。首先,技术人员只是纯技术专家,他们对电子政务的相关配套管理知识知之甚少,造成“电子”与“政务”的信息极不对称,游离于公共部门的日常管理事务之上,与一般的公务员完全割裂开来。此外,由于培训费用高、培训周期长、培训难度大,致使目前公共部门的系统管理员,尤其是网络管理员、UNIX系统管理员和数据库管理员比较缺乏,技术人员通常只能做一些日常性的维护,难以胜任更高级的工作。2.2一般政务管理人员计算机网络知识落后一般政务管理人员主要是指公共部门的一般办事人员,即没有负领导责任的一般公务员。他们没有必要掌握具体的技术细节,只需具备基本的计算机操作和网络应用知识即可。但是,作为习惯于传统的办公程序和办事方式的公务员,由于其所受教育和所在环境的信息闭塞和对网络技术的陌生,既不懂信息管理,又不懂信息技术,许多人尚不具备必须的计算机网络等现代办公能力,在一个全新的电子化网络办公环境中根本无所适从。据国家行政学院的一项调查,大约有20%的公务员对计算机操作几乎处于空白的状态,因此不可能从互联网中获取极大的信息便利;也不可能借助信息技术来延伸和增强自己的能力。电子政务所带来的网上办公、在线服务、远程通讯等业务都得不到基本的应用,大大阻碍了其进一步普及和发展。2.3高级管理人员电子政务战略规划不清高级管理人员主要是指政府机关中的主要领导者,他们对电子政务的重视和投入程度直接影响到电子政务在本地区、本行业、本部门的发展,这就涉及到他们在此方面的战略规划问题。许多地方虽然建立了政务平台,也只是作为“政绩工程”和“面子工程”,领导者依然习惯于传统的行政管理模式:依旧习惯于层级式管理,没有通过组织扁平化来扩大管理幅度,减少管理层级;依旧对信息垄断和实行话语霸权,不能做到信息公开、办事透明、决策公平、评估公正。认识不到电子政务在战略管理中的基础性作用,也就不可能通过电子政务来提高政府行政效率,引导政府行政决策,建立服务型政府,推进新一轮的政府行政改革。综上所述,我国公共部门现有人力资源各级界限分明,知识、能力结构呈现高度的单向性:公务员电子政务应用能力极其薄弱,技术员唯技术至上。因此,要推进电子政务的进一步发展,必须对现有人力资源进行有效开发和科学管理。3完善电子政务人力资源开发的对策3.1人力资源规划管理政府部门人力资源规划，就是指政府组织为了实现对公共事务进行管理的目标，采用科学的方法和技术，通过对政府机关所属人力资源的供需情况进行预测、配置和计划，进而满足政府所需人力资源的过程。电子政务环境下人力资源的规划与传统的人力资源规划有所区别，主要着力于两方面：调整政府人力资源结构和打破职务常任制。3.1.1调整政府人力资源结构政府部门工作效率低下是我国公共部门人力资源结构不合理的集中体现。电子政务虽然在客观上能够促进政府效率的提高，但主观因素更为重要，面对信息化的挑战，人力资源的结构安排成为提高效率的重要环节。(1)要调整政府人力资源的层级结构电子政务环境下人力资源的管理不同于传统的人事管理，是适应新经济发展的必然结果。但是，传统科层制下的政府组织结构阻碍了电子政务环境下公共部门人力资源管理的快速发展，导致政府人力资源管理成为电子政务建设的瓶颈。在今天，上层管理人员可以凭借计算机网络等信息化手段获得更多的信息，管理的幅度与层级也相应扩大。在此情况下，应该调整公务人员的层级结构，减少中层管理者，增加基层服务人员。(2)优化公务员的团队结构和知识结构现代组织运行的一个显著特点就是分工与协作。在不同情况下，对人不同的组合，会产生不同的团队效能。在电子政务的运行过程中，不仅需要公务人员的分工与协作，还要提高公务员的知识水平和管理水平。尤其是普及计算机等信息化设备的操作知识，增加网络管理和网络安全人才，使公务员的业务能力和管理能力有效结合，使政府的虚拟服务落到实处。3.1.2打破职务常任制政府公务员中有一部分人由于年功序列的因素处于政府的中上层管理职位，随着电子政务的发展，这部分人员已经不能适应新环境下的政府工作，而且实践证明，他们大多对信息技术的教育和开发抱有消极抵触心理，不具备继续学习新技术的兴趣和能力。因此，使这部分人退出公务员行列，就成为电子政务发展的迫切需要。(1)打破职务常任制从管理实践看，过去曾恪守职务常任制的美国，至1993年以来裁减的公务员竟达近30万人。除公共部门转制外，对一些年龄较大，身体条件差、业绩平平的公务员鼓励其提前退休。同时，对不适应新经济下政府工作的公务员，采取一次性补贴的办法，鼓励其离开政府，重新就业。更有一些州规定新进入政府的公务员，不再享有职务常任的制度保护。此外，美国还效仿私营部门，以越来越多的临时工替代专职公务员，美国现有15.7万政府雇员是临时工，这既降低了管理费用，有增加了灵活性。②现在我国部分政府机关已经实行高薪雇佣计算机技术人员，以减少在培训的费用，也不至于机构膨胀，有利于效率的提高。(2)全面更新职位分类职位分类一直被认为是公共部门人力资源的基石。传统人事制度设置的职位分类已经不适应电子政务的发展。在网络技术时代，传统的精细分工已经严重制约了管理人员的积极性和创造性。而科技的快速发展，则为打破分工过细的工作安排提供了条件。加拿大政府为了适应新技术环境下的公共人力资源管理的需要，废除了原有的72套分类标准，代之的是一种能适应所有公共部门工作特征的评价体系，使人员分类更加简易、更灵活，降低了成本，提高了效率。美国政府也一直致力于“简化职位分类”的尝试，将原来过细的职位设置、狭窄的职位定义、繁琐的分类程序进行简化，南卡罗来纳州取消了70%的职位，佐治亚州取消了职位分类。③这一切都说明，对传统的职位分类进行改革已势在必行。我国电子政务开始的时间比较晚，西方国家的一些经验和探索都有一定的借鉴之处。当然由于国情与现实的差别，我国的公务员职位分类还是要基于自身的特点加以尝试。3.2人力资源的获取电子政务环境下公共部门人力资源的开发，首先要获取高质量的人力资源，为从事电子政务工作的人员储备与引进提供强大的保障。3.2.1吸引“高科技人才”的加盟高效能的人力资源管理通过高科技人才的业务活动达到增强、增进政府绩效的效果。电子政务人力资源管理的良好运行，离不开大批技术水平高的优秀管理者，但是，由于多种原因，我国大批优秀人才都源源不断的外流。以北京为例，清华大学涉及高科技专业的毕业生有82%去了美国，同时，外资企业及国外研发机构也吸引了越来越多的我国高级人才的加盟④。在这个矛盾中，要保证我国的电子政务人力资源的高数量与高质量，就需要我们在培养、造就人才的同时还要用对、用好人才，从而留住和吸引人才。首先应该通过国家在制度和机制上确保对有突出贡献的科技精英提供优厚的物质和生活待遇，为其创造良好的研发、创新的条件和环境；其次要以人为本，注重这些人才在更高层次的需要，比如尊重、地位、发展空间等，使其在岗位上找到自己的位置，从而产生较强的集体归属感和岗位责任心；此外，要不断进行技术创新和管理变革，通过自身的不断壮大和发展，才能留住和吸引更多的优秀人才加入到目前正如火如荼开展的电子政务建设中来。3.2.2招聘“多元复合型人才”公务员在进行信息化和管理创新的同时，要适应电子政务和信息化社会的政府管理工作。因此，人事部门应按照工作岗位进行优胜劣汰，招聘一大批既懂技术又通管理的现代多元复合型人才。我们可以从以下方面考虑其综合素质与能力。(1)新型服务意识即打破传统的部门分割和“官本位”思想，以公众为中心，优化资源配置，通过网络为广大群众提供快捷、准确、有效的服务，使公众能够真正从电子政务中得到具体的便利。(2)信息管理能力即熟悉计算机和网络应用，适应信息化社会的全面信息共享，接受各类信息；通过相关计算机网络技术广泛搜集信息，并准确筛选和编辑有效信息；利用有效信息为自己服务，并归纳总结获取有用信息的方法途径，提高自身的吸收与借鉴、消化与转化能力。(3)综合行政能力即适应环境的变化，具有较强的时间意识和效率观念，适应现代社会的高生活节奏，摒弃衙门作风，工作透明，决策民主，全面提高办事效率和工作进度。(4)信息技术基础即充分掌握办公自动化(OA，Officeautomation)和网络技术、因特网交互平台技术，熟悉电子政务规范语言cngXML和相关应用软件，确保电子政务信息安全和保密。3.3开发与培训3.3.1彻底转变落后观念电子政务人力资源的开发，主要是针对目前现有的从事电子政务的相关人员，有针对性地选择一些策略来开发其运用电子政务的能力。电子政务的根本目标在于实现信息化时代政府组织及其运行的全面更新，组织扁平化、管理分权化、政治民主化和信息服务化是这一目标的核心内容。因此，政府领导人要彻底改变传统政务模式下的管理思维，从战略上充分认识政府管理信息化的重要性和紧迫性，做到“观念上网”。有些政府工作人员心理上并没认可电子公文，仍然习惯用传统的纸介质文件和现场办公，不能利用网络来真正实现“为民服务”，致使在一些政府部门，计算机成了打字机或游戏机，花巨资构建的网络系统也成了摆设，工作效率依旧不高，形式主义依旧盛行，衙门作风依旧膨胀。因此，要对电子政务人力资源进行开发，首先就要全面更新政府工作人员传统落后的观念。3.3.2全面培训现有人员公务员的培训工作是一个漫长的、循序渐进的过程，也是公务员在工作中不断学习和知识更新的过程。目前国内公务员电子政务培训机制、方式、内容相对落后，仅仅停留在需要什么补什么的“补充完善”阶段，不能从长远出发，进行合理而科学的规划，因而不能适应信息化社会对公务员的全新要求。要全面培训现有人员，客观上要统一组织和领导，统筹规划，完善资金配套和相关支持体系，保证有一个良好的外部环境。培训内容要在进行电子政务相关知识和技能培训的前提下，根据不同的层级选择不同的内容(如图2)，兼顾个体与全局、先进与落后。Figure2:knowledge’slevelofE-governmenttraining⑤3.4引入竞争机制和激励机制对从事电子政务的人员来说,他们拥有的技术使其即使不在电子政务部门工作也能获得较高的收入,因此广泛出现了“干与不干一个样”、“干好干坏一个样”等消极现象,这是管理者过分依赖保健因素而忽视了激励因素的作用的结果。针对电子政务中的激励缺失现状,在电子政务中引入了赫兹伯格的“双因素理论”,通过精神鼓励、授予权力、提供舒适的工作环境、健康保障、专业再教育和培训、职务升迁等方式,让广大公务员在“没有不满”的基础上达到“满意”。为了能有效增加激励因素,可从以下四方面着手:3.4.1健全和完善CIO制度电子政务建设,除了“一把手”的重视外,还要有既懂政府业务又懂技术的人,也就是CIO(首席信息主管),辅助一把手建设电子政务。各级CIO最了解下属的需要,了解如何激励职工努力工作。赋予CIO更多权力,通过他们实施激励无疑是最直接、最有效的方法。3.4.2分工准确,明确责任电子政务是一个系统工程,每一个环节的疏漏都会给整个系统造成严重的破坏,因此,应在CIO的领导下,对工作进行合理分工,明确责任,增强职工的责任心。在此基础上,加重工作的责任,提高其难度,赋予适当改进工作流程的权利,以满足职工的成就感、荣誉感,从而激励职工更大的积极性。3.4.3合适的激励制度对技术和管理人才的工作进行有效的绩效考核,从工作能力、态度、时间等方面综合考评,不断促进绩效的持续改进,并将其薪酬和个人发展紧密联系,要设计合理的薪酬机制并辅以相应的奖金与津贴。3.4.4良好的竞争制度改革人事制度,建立适当的退出机制,实现人员在市场作用下合理流动,这样有助于形成适当的工作压力,促使职工重视增强自身素质,积极主动地工作。电子政务的全面展开和高效运行需要通过既懂电子又通政务的复合型高素质人才来实现。一方面,公务员自己应当主动学习和掌握驾驭互联网的知识,在电子政务中扮演好双重角色；另一方面,政府在公务员能力建设的规划和实践中,通过专业培训和有效激励,在制度确保对有突出贡献的科技精英提供优厚的物质和生活待遇,为其创造良好的环境,给每个人充分施展才华的机会和舞台,从而使其产生较强的集体归属感和岗位责任心,这样才能留住和吸引更多的优秀人才。电子政务是一项比较特殊和复杂的工程，人才的作用举足轻重。在吸收人才的过程中，竞争和激励成为充分发挥人才能力的直接动力。竞争促进能上能下；竞争能遏制用人上的不正之风；竞争能使人才脱颖而出。没有竞争，人就容易形成惰性并不求创新，技术能力不断钝化。3.5电子政务人力资源的维持3.5.1完善政府电子政务人力资源法规建设加快人事立法步伐，制定电子政务发展要求的公务员管理配套法规。电子政务是一项新生事物，人们对它的认识还是初步的，大它已经被纳入到我国的行政管理实践，而且发展势头迅猛。但是有关电子政务的立法还很不完善。尽快出台相关法规，规范电子政务是目前急需要解决的问题。要尽快制定适应电子政务发展要求的公务员管理法规，用法制手段规范电子政务，使其从起步之时就在良性的法制轨道上运行。3.5.2倡导电子学习，把高科技融入人力资源管理由于各项事业的发展，现在的机构和人员越来越多，工作单位越来越分散，这使培训任务不断增加，这种情况下，政府预算就会有所增加。如若使人员更好地完成任务，又使政府支出减少，就要发展电子学习，实行网络培训。IBM公司把人力资源开发课程搬到