营改增背景下我国税务机构面临的问题及对策

PAGEVIPAGE摘要我国于2012年1月1日将上海等城市作为试点推行了税收方面的营改增试运行，此次试点的目标是，截止2013年8月，在大部分领域内实现营改增的运行，2016年5月1日营改增得到全面执行，而且在建筑、房地产、金融以及生活服务领域得到全面贯彻实施。从2012年1月1日“营改增”试点改革到现在，已经过去四年多的时间，营改增首先在部分城市试点，再到后来在全国范围内大面积铺开，使财政税收、税务征收管理、企业运营等多个方面深受影响。处于中央政府深入经济制度变革的大形势，对于一名市级国税工作人员来说，对税收制度改革对所在地区造成的影响进行深度解析，对营改增变革在政策拟定、税务征收管理以及企业应对层面所存在的缺陷和不足进行全面研究，提出解决这些问题的应对措施，有利于进一步调整和优化财政税收政策、提升税务征收管理工作的成效以及为企业可持续发展提供支持。本文从相关的背景和概念入手，基于营改增的大背景，以我国税务机构作为研究对象，首先介绍我国税收部门的发展历程，部门设置的基本情况以及目前我国税务部门设置方面的不足。然后分析了营改增背景下我国税务机构面临的问题，主要有：地方财政税收骤减，分税制度受到一定冲击；税率的分配，税收优惠政策的设定；税收部门人力资源的重新设置和分配，对税务征收管理效率提出的挑战；税收制度不完善，导致税收流失；税收管理方面的风险显著提高。最后探讨在新形势、新环境、新条件下，如何借鉴外国经验对我国税务机构进行调整和改革。采取理论与实践有机结合、历史与当前状况相统一以及国内外做法互相比对等探究方式，将税收部门设置的有关理论知识为前提，创新性提出了具体的解决对策，包括：明确中央与地方政府的事权财权划分，规范税务机构层级；完善地方税制建设，改革税种保证地方税收收入；税务机构改革配套大部制改革，降低税收成本提高征税效率；统筹国、地税机构改革步调；完善人力资源管理机制，加强税务人员流动性；确保纳税服务无缺位。希望通过本文的研究，可以抛砖引玉，对相关领域的研究有所贡献。关键词：营改增；税务机构；改革

AbstractJanuary1,2012China'sfirstinShanghaiandotherplacesinsomeindustriestoimplementthebattalionchangepilotwork,inAugust2013inthecountrytoachievesomeoftheindustrycamptochange,andthentoMay1,2016Businessreformandfullimplementation,andintherealestate,construction,financeandlifeservicesindustrystartedinfullswing.FromJanuary1,2012,"battalionchange"pilotreformtothepresent,hasmorethanfouryearsintheregiontopilotlatertothenationwideindustrypilot,thefinancialrevenue,taxcollection,businessmanagementandotheraspectsoftheGreatimpact.Inthebackgroundofdeepeningtheeconomicsystemreform,theauthoranalyzestheimpactofthetaxreformontheregionasacity-leveltaxstaff,andanalyzestheproblemsinthepolicymaking,taxcollectionandmanagementandenterpriseresponse.,Itisofgreatpracticalsignificancetoexplorethecountermeasurestosolvetheseproblemsandputforwardthesuggestionsofperfectingthefiscaltaxpolicy,improvingtheefficiencyoftaxcollectionandmanagementandguidingthescientificandhealthydevelopmentofenterprises.Firstly,itintroducesthedevelopmenthistoryofChina'staxdepartment,thecurrentsituationofinstitutionestablishmentandtheshortcomingsofthecurrenttaxationsetupinChina.Firstly,thispaperintroducesthebackground,backgroundandthebackgroundofChina'staxationsystem.Thenitanalyzestheproblemsthatourtaxationinstitutionsarefacinginthebackgroundofthechangeofbusiness,suchasthedecreaseoflocalfiscalrevenue,theimpactontaxationsystem,thearrangementoftaxrate,thesettingoftaxpreferentialpolicies,thereallocationoftaxauthority,;Thesystemisnotperfect,resultingintaxlosses;taxmanagementrisk.Finally,itdiscusseshowtoadjustandreformChina'staxationinstitutionsunderthenewsituation,newenvironmentandnewconditions.Theauthorputsforwardsomeconcretesolutionsbasedonthecombinationoftheoryandpractice,thecombinationofhistoryandcurrentsituation,andthecomparisonbetweendomesticandforeignresearchmethods,basedontherelevanttheoriessetbytaxationagencies,including:clarifyingthepowersofcentralandlocalgovernmentsImprovethelocaltaxsystem;reformthetaxsystemtoensurelocaltaxrevenue;reformthetaxationsystemtosupportthereformoftheministriessystem,reducethetaxcostandimprovetheefficiencyoftaxation;coordinatethereformofthenationalandlocaltaxationinstitutions;improvethehumanresourcesmanagementmechanism,Tostrengthenthemobilityoftaxpersonnel;toensurethatnotaxservice.Itishopedthatthroughtheresearchofthispaper,itcancontributetotheresearchofrelatedfields.Keywords:businessreform;taxagency;reform

目录15693摘要 I27891Abstract III15428第1章绪论 1213021.1探究剖析的背景 1247411.2研究意义 2242451.3国内外探究剖析的基本状况 3230001.3.1国内探究分析情况阐述 338801.3.2国外文献全面阐述 699791.4探究和剖析的内容与手段 9298071.4.1探究和剖析的内容 9227181.4.2探究和剖析的手段 1025468第2章相关概念及理论基础 128122.1有关定义的描述 12285632.1.1税务征收管理的定义 12262232.1.2分税制度的定义和特点 12128862.1.3“营业税改增值税”的定义 14202532.2相关理论知识支撑 153872.2.1新公共管理理论 15290742.2.2税收遵从理论 15264442.2.3公共财政理论 1724923第3章我国税收部门发展历程 2068233.1我国税收部门发展经历 2032693.1.1分税制度变革前我国税收部门发展的基本状况 20243463.1.2分税制度变革与我国税收机构分开设置 2197313.2我国税收机构设置的基本情况 24122223.2.1整体状况 24283133.2.2基层税务局的基本状况 25306143.3目前我国税收机构设置的弊端和不足 26160963.3.1税务征收成本较高、人均效率低下 26269933.3.2纳税成本较高、纳税满意度低 29130223.3.3税收机构设置臃肿 30235263.3.4无法全面实施税收信息化 3128372第4章营改增背景下我国税务机构面临的问题 34292304.1地方财政收入的减少，对分税制的冲击 34166744.2税收比例划分，税收优惠政策的拟定 34248164.3税务征收管理人员素质良莠不齐 35216254.4制度不完善，导致税收总量降低 36220674.5税收管理面临的风险大幅提升 3631860第5章其他国家税收机构设置对我国的参考作用 4015545.1其他国家税收机关设置的方式与经验 40143435.1.1美国税收机关的设置 40107295.1.2巴西税收机关的设置 4483025.1.3瑞典税收机关的设置 46281795.1.4日本税收机关的设置 47287935.2全球各个国家税收机关设置的特征 49272525.2.1中央税收机关的特征 49285305.2.2地方税收机关的特征 50256905.3我国税收机关调整与创新可参考和借鉴的经验 5091955.3.1削减管理层级 51195925.3.2简化机关设置 5156835.3.3突显纳税服务的重要性 52169905.3.4大力支持和高度重视税收信息化建设 5226439第6章我国税收机关完善和创新的准则、手段与方向 54280306.1我国税收机关完善和创新的准则 54267436.1.1为民服务、予民方便的原则 54187826.1.2完整规范原则 552886.1.3权责统一的原则 55233246.1.4依法行政原则 56174906.1.5精简高效原则 56214706.1.6与社会发展相适应的原则 5689286.2税收机关创新变革与设置的思路 57244096.2.1推进税收立法，保证税收机关税务征收的合法性 5715696.2.2确定国家与地方事权财务划分，统一税收机关层级 58130846.2.3健全地方税收制度建设，创新税种确保地方财政收入 59262146.2.4税收机关实施大部制改革，税收成本降低征税效率提升 628396.2.5同步推进和实施国税和地税改革创新 6461646.2.6健全人力资源管理制度，提高税收人员流动性 65103186.2.7保障纳税服务全面覆盖 6663807结论及展望 68316487.1结论 68114037.2展望 6927303参考文献 7027115致谢 74PAGE43第1章绪论1.1探究剖析的背景世界各国于2012年不同程度的受到全球金融风暴的冲击，全球金融危机造成的影响不断加深，全球范围内极大经济体的恢复的不确定性和不稳定性加大。为摆脱经济发展的困局，世界主要发达经济体依旧实施宽松的政策。2013年，当时的国务院总理温家宝同志在发表政府工作报告时说，坚定不移的推行积极的财政政策，全面发挥积极财政政策在稳定增长、调整结构、促进改革、普惠民生方面的作用。在支出不断降低的形势下，推行税收方面的营改增改革，施行结构性减少税收的策略，提高民众可支配的经济收入，进一步提升企业投资，与目前所推行的积极财政政策的基本要求相吻合。自从推行分税制度改革，我国明确了将间接税收为主导的税收结构，其中，增值税与营业税所占比重最大。制造业大都收取增值税，而服务业收取营业税。虽然能够在税收制度设计时根据相互照应、彼此协调的方式对税负标准作出明确规定，可在现实操作中增值税与营业税之间会发生重复征税的现象。说到增值税，因为它推行抵扣制度，税收负担较轻。但是营业税有重复征税的现象，税收负担较高。此种由于两种税收并行而在制造业与服务业领域出现的税收负担的差别，不但导致增值税与营业税进入非中性状态，并且对产业结构造成逆向调整，使服务业发展受到一定制约。基于目前全球经济不景气的大环境，我有效降低税负，推动经济发展，2012年我国率先将上海市为代表的12个省、直辖市作为营改增改革的试点。这是继我国1994年税收制度改革后的又一次大幅度的税收改革，同时也执行我我国十二五计划中所制定的“增加增值税增税范围，对营业税等税收做出适当调整”的决定。国家财政部与税务总局于2016年3月24日共同颁布了文件《关于全面实施营业税改征增值税试点的通知》，文件提出明确要求，将2016年5月1日作为开端，在之前并未实施营改增试点的四大行业全面实施营改增改革，到此，营改增改革在我国范围内全面铺开。1.2研究意义在营改增不断推进和深化的形势下，税收制度变革造成的后续问题，即是否将国税和地税进行合并，怎样推进税部门改革等事项被人们广泛讨论。分别设立国税与地税部门作用明显，意义深远，在过去两个机构分别设立的20多年中，基本上顺利完成了确保分税制度改革目标得以实现的任务，不仅激发了中央与地方的经济发展活力，而且中央财政财力显著增强，重新夺回全国财政经济发展的核心地位，中央财政对全国经济的宏观调控能力显著提高；可是在我国社会主义市场经济全面发展和进步的背景下，部分税收部门分立设置初期被掩盖的缺陷和问题也浮出水面，最主要的问题是税收效率，因为国税、地税相互独立，进一步提高了税收成本。国税、地税税务征收管理的难度显著提高，还会出现执法不统一的状况。目前所推行的税收部门体制结构与实施营改增政策之后的经济发展形势相脱节，在税收制度改革不断推进和深化的背景下，税务部门改革不可避免的将是下一个轮改革的关键点。作者希望借助本论文的探究和分析，利用科学的数据及论据做出阐述和剖析，对税务部门改革是财政税收改革的产物的观点进行论述，税收部门改革的终极目标是完成财政税收体制任务，进而得出结论：假如简单冒进地实施和深化国税、地税部门合并极有可能造成税务部门设置混乱。税收部门改革与全国范围内涵盖了国税、地税将近二百万税务工作人员的发展以及工作职责的改变，在对税收部门改革所面临的问题和受到的制约做出分析的基础上，作者给出了自己的看法和意见，制定较为科学可行的改革模式，为相关税收部门改革政策给予基础理论支持。本论文对从我国建国到现在所经历的财政税收制度改革背景下的税收部门改革作为历史参考。将营改增政策作为突破口的新一轮税收制度变革作为目前税收部门改革的基石，对目前税收部门出现的弊端题以及改革面临的难题进行了全面分析，同时给出相应的解决办法，就下一轮税收部门改革给出自己的思路和设想。1.3国内外探究剖析的基本状况1.3.1国内探究分析情况阐述在营改增改革不断推进和深入的情况下，理论界对于营改增对地方税收制度产生的影响做出了研究，主表表现为：1.营改增对地方税系统主要税收种类的影响在营改增改革在我国范围内各个区域以及领域全面铺垫的形势下，营业税增收范围将大幅压缩，有可能被增值随完全代替，但是所得税、财产税以及城市建设税等税收种类无法取代营业税的地位成为地方税的主要税种。所以，目前我国地方财政缺乏持续、稳固、可依赖的税收来源，即我国目前并不具备真正意义行的地方主体税收种类，从而导致地方政府缺乏能够预期的税收来源。营改增全面实施和推进之后，是一个独立税收种类而且为地方财政收入贡献最大的营业税将被取代，这样地方税收体系的力量将被极大削弱，对强化地方税主要税收类型的建设提出了更高要求。我国地方税系统建设需要参考发达国家的成功做法，从社会经济发展的实际需要出发，培育地方税主要税收种类。财产税与资源税由于它们的税收来源广阔，便于税收征收管理，能够作为地方税系统中的主要税收类型。所以，要格外重视财产税与资源税在组织地方财政收入层面的重大意义。2.营改增对地方税总量造成的影响假如增值税收入的归属与划分比重依然施行过去的标准，就是说地方政府只能获得25%的增值税将代替所有收入划入地方的营业税，短时间内地方税收入总量中增值税收入的绝对值尽管有所增加，可是与降低的营业税收入对比，其中的差距依然很明显，必定造成我国地方税收收入减少，财政收入的缺口加大，使目前推行的财政管理制度面临严峻挑战，某种意义上制约了地方经济发展。圈内部分专业人士模拟对营改增对地方税收入总量造成的影响进行了预估，获得的结论是实施营改增以后，各个地区的增值税收入将远远小于过去地方增值税与营业税收入的总和，地方财政收入降低，降低的比例主要与营业税的比例直接相关。从而对地方财政利益造成重大影响。所以，营改增最关键、最难解决的问题是税收收入在中央与地方政府之间的分配。营改增对地方税务部门造成的影响如今，信息技术手段不断创新，部分传统商品的服务化功能逐渐强化，商品和服务的界限被模糊化，导致的问题是难以明确使用增值税与营业税进行税收征管。就税务征收管理而言，国税、地方部门并举的局面给顺利实施税务征收管理造成了一定困难，尤其是在多元化经营以及新经济全面爆发的形势下，税务征收管理面临严峻挑战。在营改增改革正式实施前，营业税属于地税征收，但是根据财税[2011]111号文第47规定，只有国税具备征收营改增之后增值税的权利，目前的部门设置与改革后的局面有一定差距。全面实施营改增后，过去应当由地方税务局负责的工作职责，转交给国税部门来完成；地税局的税务征收管理对象被国税局所取代。税务征收管理权力发生改变后，国税部门的工作量大幅增加，此外，地税部门的工作量明显减少；造成恶劣地税局人员富余，而国税局人员缺乏的局面。因此合理的安置富余税务工作人员极为重要，假如这部分人员得不到稳妥安排或他们收到损失的利益得到到弥补，营改增的改革将受到阻碍。地税系统的未来走向，如何安置富余人员，这是营改增过程中需要解决的一大难题。4.整体评判自从2012年我国将上海市作为试点，在交通运输业与服务业中实施营改增改革，社会各阶层对营改增的关注点都是改革之后所产生的联动效应。第一，就营改增形势下地方主体税收类型的选定而言，本论文作者的观点是，不仅要考虑营改增对地方税收主要税收种类产生的影响，而且需要对选择何种税收种类进行考虑。立足于我国基本国情，需要对财产税收制度进行调整和优化，而且同步推进资源税变革，进一步扩大税务征收的基础，增加地方税收的总量。第二，就地方税收的总量而言，当前我国众多学者对改革后增值税分配比例的变动基本形成了一致意见，可是在比例方面还有异义。在本论文作者看来，经过营改增改革，地方政府按照分配比例所获得的税收收入不仅要确保地方收入总量不缩水，杜绝改革后地方财政收入缺口加大，不能保证地方的基础开支；又要确保不会增加企业的税负。1.3.2国外文献全面阐述1.增值税层面英国经济学家亚当·斯密提出按照赋税的四大原则，也就是公平、清晰、方便、经济的原则，实施公平、中性的税收策略。将社会经济活动中产生的增值数额当做增税目标，与税收负担公平、税收中性原则以及激励竞争的原则相吻合。而在经济学家斯蒂芬·R·刘易斯看来，增值税实际上是一种可以抵扣以前加工、分配阶段所支付税收额度的普通零售税，抵扣制度能够大幅降低累积的税收额度。所以便于管理、宽松税收基础的增值税可规避产品在生产与交易阶段的税收重复征收，削减其他类型销售税的恶性效应。所以，可适当增加增值税征收范围，杜绝各个行业或经济活动中的税收重复征收。爱伦·A·泰特对增值税中会被分别对待的四种情形，分别是“奖励性”货物、难于征收的货物和劳务、零售商与小业主、农业。在他看来，中央政府为了确保民生而实施的奖励的货物能够利用财政补贴的形式来处理，并非是较低的税率或是免于征税；对税收征收成本进行考虑的基础上力争将难以征收的货物与劳务划入增值税征收的范围；就零售商与小业主的管理而言，需要进行适当变通处理，只要效果明显就可以。根据SijbrenConssen的观点，在税收收入不缩水的基础上，把服务排除在增值税征收范围外表明商品需要适当提高税收比例，提高了税负。可是绝大多数的服务行业，例如交通运输、通讯领域等，大部分的使用对象的个人，提供这些服务的企业将购置应税投入，对服务征收税收能够把增值税的进项税转嫁到消费者，降低企业税收负担，进而不会对税收体系造成严重影响。2.地方谁说系统层面就地方税收体系而言，世界各国专业人士站在不同立场给出了各种划分方式。来自美国的财政学家塞利格曼将提升税收工作效率，保证税收收入公平分配作为目标，提出了针对税收种类划分的三大原则：①适应原则；②效率原则；③恰当原则。美国财政方面的专业人士马斯格雷夫将拉近收入鸿沟，稳固经济发展以及高效配置资源为基础，提出税收在政府相关部门中的分配需要履行骐达原则。这与他提出的财政三种职能相吻合，体现了社会经济对政府职能的要求，表明了不同的税收种类设定与分配应当可以促进政府履行职能而且达成目标。知名银行家罗宾·鲍德威在对全球各个国家财政税收制度进行分析和研究后，对于特定的税收种类划分给出了六大原则。他提出的六大原则本质上是部分较为具体的指导性意见，他所倡导的核心理论与马斯格雷夫的观点比较相近。立足于行政管理与政治层面，加拿大研究人员杰克·M·明孜提出了税收划分的基本原则，分别是①效率原则；②职责标准；③自由灵活标准；④精简原则；⑤公平标准。相较而言，他所主张的五大原则更完善。3.主体评判就增值税而言，由于其本身具备的税收基础广泛、容易管理以及可以抵扣等而被大规模使用，其一，增值税的税款抵扣可以使同一生产过程以及产品税收重复征收的问题得到解决，其二，仅针对增值额度征税能够降低企业的税负，推动经济发展。就地方税收系统而言，世界各国研究人员对于中央和地方税收分配实施各有差异的原则，在进行地方税的探究和剖析使可作为参考。随着营改增改革的实施和推进，营改增顺利推进的关键是对中央和地方就税收收入进行科学合理的划分和分配。1.4探究和剖析的内容与手段1.4.1探究和剖析的内容本论文将有关毕竟与定义作为切入点，立足于营改增的形势，将我国税收部门当做探究和剖析目标，首先对我国税务部门发展历程、部门配置的基本情况以及目前我国税务部门设置方面的缺陷和不足进行了阐述。然后分析了营改增背景下我国税务机构面临的问题，主要有：地方财政税收骤减，分税制度受到一定冲击；税率的分配，税收优惠政策的设定；税收部门人力资源的重新设置和分配，对税务征收管理效率提出的挑战；税收制度不完善，导致税收流失；税收管理方面的风险显著提高。最后探讨在新形势、新环境、新条件下，如何借鉴外国经验对我国税务机构进行调整和改革。采取理论与实践有机结合、历史与当前状况相统一以及国内外做法互相比对等探究方式，将税收部门设置的有关理论知识为前提，创新性提出了具体的解决对策，包括：明确中央与地方政府的事权财权划分，规范税务机构层级；完善地方税制建设，改革税种保证地方税收收入；税务机构改革配套大部制改革，降低税收成本提高征税效率；统筹国、地税机构改革步调；完善人力资源管理机制，加强税务人员流动性；确保纳税服务无缺位。希望通过本文的研究，可以抛砖引玉，对相关领域的探究和剖析有所裨益。1.4.2探究和剖析的手段本论文对文献和资料进行了全面、大量查阅，采取多维度、多种手段的方式对我国税收部门设置进行了研究，尤其是重点分析了基层税务部门的设置，分析实际案例、呈现数据。主要探究和剖析方式包括：1.分析比对法纵向对比是对我国税务部门的发展历程进行阐述作为基础，全面对比各个时期发展的优势和不足，对税务部门分别设置之前与之后税收收入情况作出综合比较，总结各自存在的优势和弊端，进而得出我国税收部门改革的前提和准则；横向对比是将全球多个国家税收部门设置状况作出对比为前提，对我国税收部门基本情况实施比对。重点阐述分税制度国家机构设置的特征以及发展潮流，明确存在的差距和不足，就我国税收部门改革提出自己的设想。2.案例剖析法将我国基础国税、地税部门的机构设置作为研究剖析对象，对当前国税、地税有关政策、部门设置、人员匹配等基本状况进行阐述，借助本论文观点展开论述，给出对税收部门进行改革的办法，对全面深入改革的趋势进行分析。3.文献查阅法以查阅公共机构、税收管理等有关文献资料，及时掌握全球各个国家和地区与税收部门设置有关的理论知识，对研究活动给予指引；对税收部门的政策、文件以及调查研究文献进行查找和阅读，获得我国税务部门发展的基本情况，当做探究和分析的前提；全面搜集我国实施分税制度以来的所有税收方面的数据和信息，进一步分析分税制度与税收收入的相互关联，税收部门分开设置对税收发展产生的影响，就税收部门改革提出自己的思路和意见。

第2章相关概念及理论基础2.1有关定义的描述2.1.1税务征收管理的定义税务征收管理指的是国家税务征收管理部门按照税法规定对国家谁说款项进行征收、管理的各种活动的总和。税务征收管理包括以下内容，分别是税收登记，缴税申报，税务款项征收，税务查验以及与税收相关的司法行为等。在税收管理活动中税务征收管理有着极为重要的作用，它能够促进税收管理目标的实现，税务征收管理制度的设置是否科学与国家税收收入的征收顺利与否直接相关。2.1.2分税制度的定义和特点对分税制度的定义与特点进行了解可知分税制在执行过程中优势、效果明显，但是也有弊端和不足，例如，税收制度复杂、缴税遵从不方便，征税成本高企等。这说明需要对分税制度财政体制进行改进和优化，以此为前提对政府职能做出改变，全面推进我国税务征收管理部门的改革。分税制度的定义。分税制的全称是分税制财政管理机制，指的是将对各个级别的政府管理权内容与职责进行划分的作为基础，借助税收手段对膈肌政府部门的财政收入做出划分和分配，按照平衡的原则实施政府财政收入的转移支付。分税制是当前现代国家普遍实施的财政管理机制。分税制度的特点。依托分税制度，我国当前财政管理机制方面存在的问题得较好解决，与我国于1994年实施税收制度改革时经济体制与政治制度的要求相吻合，执行效果比较显著。国家按照因方式实施财政收入的转移支付，无需按照定额补贴与基数法实施财务补助，使国家财政收入分配更加规范和透明。分税制度划分税收种类的方式比较合理。立足于税收种类划分，对根据企业行政隶属关系划分税收收入的方式作出了改变，按照税收的属性、收益以及方便的原则对税收来源进行划分。就税收划分方式而言，以税收的源头为标准进行划分的方式处于主导地位，对总额度分成的方式进行变革。此种划分税收的方式有助于地方政府削弱对企业生产经营的介入和对市场的干预。国家税收、国家与地方共同分享的税收通过国家税务总局进行征管，地方税务局负责地方税务的征管，提升管理成效，预防地方政府为优先确保地方税收入对于国家税收等实施的不恰当的税收减免与退回。科学的分税制度受到相关法律认可和保护，因此分税制度是当前比较稳定和透明度较高的财务管理体制。2.1.3“营业税改增值税”的定义营业税改增值税（下文简称“营改增”）指的是过去应缴纳营业税的应税项目变更为现在增值税，增值税只将产品或服务价值增加的部分作为增税对象，削减了重复缴税的环节，是党中央立足于社会、经济发展形势，站在深化改革的整体部署立场上做出的重要决定，最终目标是推进和加速财政税收制度变革，切实降低企业税收负担，激发各方的积极性和主动性，推动服务产业特别是高科技企业发展，推动产业与消费升级，培养新动能，对供给侧结构性改革作出深度调整和改革。在我国主要税收种类中营业税与增值税发挥着重要作用。在我国范围内全面铺开营改增改革，先后历经了如下三个时期。2011年通过国务院审批，财务部与国家税务总局共同颁布了营改增试点实施方案。上海市于2012年1月1日在交通运输部与现代服务业领域实施营改增的试点工作。截止2012年末，国务院先后在全国8个省市推行了营改增改革试点工作，到了2013年8月1日，营改增改革在全国范围内广泛铺开，广播影视服务业也开始实施营改增改革。从2014年1月1日起，铁路运输与邮政服务行业也开始推行营改增，到此，营改增覆盖了整个交通运输领域；于2016年3月18日举行的国务院常务会议作出决定，从2016年5月1日开始，我国将将大面积实施营改增改革试点，把营改增改革覆盖到建筑业、地产开发、金融、生活服务等领域，这标志着营业税完成了其使命，增值税制度规范程度进一步提高。这是我国于1994年推行分税制度变革后财政税收制度的再次深度改革。2.2相关理论知识支撑2.2.1新公共管理理论性公共管理理论产生和流行于20世纪欧美发达国家，是全新的行政管理方式，也是对欧美各国近期空前盛大的行政改革进行有效指导的的其中一种思想。它的理论基础是新政治经济学与新制度经济学，新公共管理模式的特点包括：1、掌握前进的方向和目标，不负责具体的操作。2、授予权力并非提供服务。3、在提供服务过程中引入竞争机制。4、注重成效并非成本投入。5、满足客户的需求不为官僚政治服务。6、获得收益不会导致浪费。7、事前预防并非事后处理。8、从等级制度演变到团结合作。9、借助市场自身的力量实施变革。新公共管理理论格外注重对突破等级严苛限制的探究和剖析，使公众获得更大的自由。将更多精力放在对公共机构绩效目标与指标的研究设计和管理方面，同时立足于高效测量实施任务评估和解析。注重探究借助私有化、服务外包等形式削减政府规模，压缩政府活动范围。2.2.2税收遵从理论在对税务征收管理成效进行测评过程中是建立在成本投入与取得的成果之间的关系之上，目标是进一步提高税务征收管理的效率。可借助税收遵从的思想对税收征收管理的效率做出测评，也就是纳税主体主动、独立对缴纳的税收进行申报，纳税主体遵从此种机制的概率。尽管税收遵从是在税收产生以后的产物，可是专家和学者也是最近几年才开始对其展开探究和分析。20世纪80年代，新公共管理运动横空出世，极大推动了税收遵从制度发展，美国第一个发起了一场盛大的税收遵从的探究和剖析，获得了西方各国的关注，在他们看来，税收工作应当围绕纳税人来开展，进行理论探究分析的目的是给纳税主体提供更贴心的服务，提高纳税人纳税的自觉性和积极性，切实履行属于纳税人的责任，增加纳税的遵从度。尽管相比欧美各国，我国对税收遵从理论的探究和分析还有诸多不足，可是我国研究人员参照西方国家的成功做法，将博弈的思想用于税收遵从的研究，基于传统博弈理论的设想，把纳税人的偷税逃税与纳税信用等级划分视为变量，进一步提高了结果的准确度。我国专家和研究人员从我国基本国情出发提出了部分有突破性的研究成果，划分了税收遵从与不遵从的类别。我国研究人员把税收遵从细分成H类，即防卫性、制度性以及忠诚性遵从。而税收不遵从包括自私性、无知性以及感情性三个类别。纳税主体的税收遵从程度受到科学的税务征收管理制度与恰当的税收负担以及合理的税收种类核定等多种因素影响。所以实施税收制度变革，对税务征收管理部门进行归并，提升税务征收管理的成效，才能使纳税人享受高效、优良的纳税服务，进一步提高纳税主体的税收遵从度。2.2.3公共财政理论此理论是现代经济学用来阐述政府制度的实际运用与运转的基本理论，各个国家对该理论展开的探究和剖析时间较短，它是资本主义生产方式不断发展和进步的产物，其主要历经了三个发展阶段。1、自由资本主义阶段的公共财政理论。自由经济主义是这个时期经济学的主要潮流。英国知名经济学家亚当·斯密于1776年发表了《国富论》，首次对公共财政理论进行了全面解释和阐述。在作者看来，在资源配置过程中，市场发挥着基础性调配作用，它倡导自由竞争，建议减少政府机构的认为介入和干扰。此后，经济学家约翰·斯图亚特、琳达尔进一步补充和发展了亚当·斯密的思想理论，开创了福利经济学与公共产品理论，增加了公共财政理论的外延和内涵。2、垄断资本主义阶段的公共财政理论。对于资本主义而言，垄断是易大师挑战和缺点，对自由市场发展危害重大。在凯恩斯主义不断发展和完善的背景下，欧美研究人员对自由市场经济的劣势与中央政府对市场经济的恰当介入的必要性有了较为全面深刻的认识，开始认识到政府部门借助公共财政干预市场经济的重要性和必要性，为形成政府干预市场的政策做好了理论铺垫。3、经济滞胀阶段的公共财政理论。在欧美各国在上个世纪60年代产生的通货膨胀以及经济发展放缓的局面，凯恩斯主义受到众多全新的学派与主义的怀疑与批判。公共选择理论体现了当代欧美国经济研究理论的新成就，其认可市场存在一定的问题和弊端，而且也看到了政府机构的不足。根据该理论，问题的核心是在市场与政府之间做出合理选择，只有就非市场缺陷与潜藏的市场缺陷做出对比，才可以确定需不需要政府对市场进行干预。在政府进行干预的层面和所使用的方式，需要采用各种手段对政府权力进行严格制约，预防政府权力的滥用。如今我国在财政税收与财政实践方面获得的成就十分显著。尤其是在国家分配理论的支撑下，进一步加强了它的主导地位，进一步加强了理论产生的影响力。之后公共财政论等新的思想也层出不穷，各种思想和理论并驾齐驱，相互碰撞。人们对国家财政本质论与公共财政模式论的认识有了新的突破，对财政税收改革与财政税收工作的开展进行科学指导。以科学的分税制度与财政税收政策作为支撑，我国市场经济发展一场活跃并获得了可持续发展，由于不断加深对公共财政理论的探究和剖析，以及我国财政税收政策的调整和完善，给我国经济发展提供了新的动力。目前，全球经济格局正经历着深刻变化，在改革开放政策的推动下，我国经济历经了30多年的告诉发展期，如今将转入中高速增长时期，经济发展表现出新常态化特征。各种新的经济形势全面爆发，尤其是电商和互联网经济的出现和繁荣对财政收税制度的变革提出了更高要求。所以，在未来很长一段时期内，需要攀登财政税收理论发展的新高度，取得新的财政税收改革新成就。目前需要根据建设社会主义法制国家的新目标和新要求，对财政税收法律、法规等进行改进和完善，严格依照法律规定对税收进行治理，在全面推进和深化营改增改革的形势下，实施我国税务征收管理制度的创新和变革。

我国税收部门发展历程3.1我国税收部门发展经历3.1.1分税制度变革前我国税收部门发展的基本状况1.建立税收部门的阶段建国以后，1949年经国务院审批同意成立国家税务总局，所以隶属于财政部管理的税务总局于1950年1月1日正式挂牌成立。成立之初，我国税收机构共分为六个级别，分别是税务总局、大行政区税务管理局、省、直辖市税务局、县（旗、市、镇）税务局以及税务所。为了迅速恢复社会经济发展，平稳金融市场和物价，达到财政收入与支持平衡，确保国家重点建设项目顺利推进。2.税收机构压缩阶段我国在1958年因为受到左倾主义思想的干扰和破坏，众多城市将财政、税收、银行、保险等进行归并，将税收机构予以撤销，削减税务工作人员。基层税务所与公社财务部门合并，税收机构的压缩力度较大。到了1961年，中央政府提出“调节、加强、充实、提升”的社会经济建设指南，税收机构重新被设立；可是受到1966-1976年期间文革冲击，税务征管人员大量流失，税收在社会经济发展中的活动区域被大肆压缩，使税收获得财政收入、调节经济发展以及收入分配的作用受到较大削弱。税收机构恢复重建阶段党中央于1978年12月召开了十一届三中全会，着手执行对外开发、对内改革的基本国策，目的是进一步发展经济，这个政策对我国经济制度与税收制度改革有着极为重要的意义。国务院于1983年8月指出，地市县税务局部门设置、人员任用、干部管理与费用支出，接受省级、直辖市与自治区税务部门直接管理。财政部税务局名称被改为国家税务总局，属于国务院垂直管理的局级机构。党中央于1993年对国家政府机构作出了全面调整，国务院进行决策，设置国家税务总局，接受国务院管理。这个阶段，为了确保税收机构运转正常，国家重新设置了各级税收机构，地方税收机构受地方政府部门与上级税收机构的双重领导。此外，逐渐增加税务人员的编制，将学校、工程、部队人员输送到税收机构中去，为国税收工作恢复与税收制度改革做好了铺垫。总而言之，在实施分税制度改革之前，由于受到政治、经济等多种因素影响，我国税收机构历经了强化-缩减-加强的发展过程。在此发展阶段，由于受到政治环境影响，税收机构被压缩，但是国家并未引起重视，可是在建国初期与改革开放时期，我国格外注重税收机构的设置和完善。3.1.2分税制度变革与我国税收机构分开设置为满足市场经济发展需要，我国于1994年逐步实施分税制度改革。国务院于1993年12月15日颁布了《关于实施分税制财政管理制度的决定》，1993年12月18日国务院颁发了《实行“分税制”财政体制后有关预算管理问题暂行规定》，12月25日各个地区消费税与增值税资金费用管理比重通过财政部审核确定。1994年《中华人民共和国预算法》经全国人民代表大会审议通过，其中第八条规定：我国推行中央与地方分别收税的税收制度。1.分税制度改革所涉及的内容根据中央与地方权力划分，分税制度改革对各级政府的费用支出范围进行科学合理的划定；依照事权与财政有机结合的原则，吧二十个税收种类全部划分成国税、地税以及国税与地税共同分享的税种。其中，把表现国家权益、具备宏观调控能力的税收种类划归为中央税；把与社会经济发展直接挂钩的主体税收种类划分为国家与地方共同分享的税种；把适合于地方征收管理的税收种类划归为地税范畴。就事权而言，国家财政肩负着国家安全、对外交往以及国家机关正常运转需要的费用，对社会经济发展结构尽心调整、协调区域发展，开展宏观调控以及国家直管的事业发展等方面所学的费用支出。如此，形成了收入的绝大部分划分国家的分配制度，同时成立国家与地方财政系统。对应地，分税制度改革把我国原有的税收机构细分成国家税务与地方税务两大税收机构，每个省份都下设国家与地方税务局，国税和地税部门共吸纳了近60万税务工作人员。国家税收系统受国家税务总局直接领导，地税系统受上级税收机构与同级政府机构的直接管理。国家税收系统主管增值税、消费税、央企所得税等税收种类的征管，地方税收系统主管营业税、个人与企业所得税等税收种类的征管。2.分税制度改革实现的成就推行分税制度改革前，有的省份、地市截留本应归属国家的税收的现象比较普遍，压缩了国家财政收入，进而导致国家对社会经济发展的宏观调控能力受到较大影响。分税制度诞生和推行后，对国税、地税机构税收征收管理范畴做出了明确划分，国家与地方的财政收入被清晰的划分，国家握有财政收入划分和分配的绝对主动权。实施分税制度以后，不但全国税收收入增长稳定，并且国家税收分配比重相较财产包干时期有了迅速提高，与地方税收分配保持在4:6的比例，加强了国家的财政力量，提高了国家对国民经济发展的宏观调控能力以及对经济结构的引导功能。3.税收机构分开设置的作用在推行分税制度改革时，国家税收与地方税收机构分开设置使分税制财政体制改革的顺利推进获得了组织上的保障；推动了国家与地方税收收入快速增加；国家财政力量得到优先保障；提高了国家对国民经济的宏观调控水平；避免了税款大量流失，对国家与地方的收益分配关系进行了规范和统一，推进了收益分配的法制化进程。3.2我国税收机构设置的基本情况3.2.1整体状况如今我国国家税务系统机构设置分为四个级别，分别是国家税务总局，省（自治区、直辖市）国家税务局，地（设区的市、州、盟）国家税务局，县（市、旗）国家税务局。我国税务系统推行国家税务总觉垂直领导的管理制度，就机构、人员编制、费用、领导干部职务审核批准等事项根据下管一级的原则来操作，推行的是垂直管理方式。地方税务局根据行政区划来进行设置，包括三个级别，分别是省（自治区、直辖市）地方税务局，地（设区的市、州、盟）地方税务局，县（市、旗）地方税务局。根据地方人民政府组织法的相关规定对地方税务系统管理制度、机构设置、人员任用等事项实施操作。省级地税系统受当地人民政府于国家税务总局直接管理，而又以地方人民政府管理为核心。国家税务总局对省、自治区、直辖市地税系统的管理和领导的具体内容包括对税收业务进行指导和协调，组织实施和监督核查国家税收制度、政策执行情况。省、自治区、直辖市以下的地税系统推行上级税收机关与同级别政府双重领导，上级税收机构直接领导为主导的管理制度，也就是地、县地方税务系统的机构设置、干部管理、人员任用与费用开支受所处省、自治区、直辖市地税系统的直接领导和管理。各个级别的税务局属于全智能局的范畴，根据省、自治区、直辖市，副省级城市、地区以及直辖市的区、副省级市的区、县，县级市、地级市的行政区划进行设置，地级以上城市的区可根据经济区划来进行设置。税务分局、税务所属于非全职能局的范畴，属于上级税收机构的排除机构，可根据行政或经济区划来进行设置。相关数据表明，截止2010年末，我国省级税务局共62个，副省级城市税务局共32个，地、市、区、盟、州税务局共1071个，县、市、区、旗税务局共9416个，基层税务分局、所将近26567个，稽查局、直属分局共5190个，信息、服务中心等事业单位编制9960个。初步统计，当前我国全国范围内税务系统工作人员在100万人以上，其中，国税系统将近60万人，所占比重为55.3%；地税系统将近40万人，所占比重为43.7%。3.2.2基层税务局的基本状况区、县一级的税务局是我国最基层的全智能局。区、县一级的国税与地税局设立了内部设置的管理机构、派出机构以及稽查机构三种类型的机构。内部设置的机构有办公室、人事、教育、监察、征收管理、法律法规、纳税服务、收入核算、财务、业务等多个科室组成；而派出机构的具体内容分别是办税服务厅、服务室、税务所、税务分局；稽查机构的具体内容分别是稽查局、稽查分局。将重庆市渝中区税收机构的设置作为事例进行分析，国税局一共设有14个内设科室，办税服务厅2个，税务所12个，稽查局1个；地税局同样设有内设科室10个，办税服务厅3个，税务所13个。就工作职责而言，内设机构中的办公室、人事、教育、监察、征收管理、法律法规、纳税服务、收入核算、财务、业务等多个科室的主要职责是行政管理。派出机构中国税、地税服务大厅业务尽管存在共同点和差异，可是基本职能、业务分工比较类似；税务所根据关系区域进行设置，与国税、地税的管辖范畴一一对应。3.3目前我国税收机构设置的弊端和不足3.3.1税务征收成本较高、人均效率低下税务征收成本较高，指的是，税收机构进行税务征收需要投入的行政费用与其他有关的费用支出。税务征收成本大致由工作人员经费、平常办公费用、设备采购费用以及基建费用等构成。单就税收人员一项而言，机构分开设置时，全国税务系统所有编制内的工作人员不超过60万人，但是过年以后，我国税务系统编制内的有统计的人数达到了100万人。随着人员数量大幅提高，相应的费用支出也将显著提升，不论是薪资、福利、服装支出，或是新增人员的培训费用投入，都极大推高了税务征收管理的成本。税务征收成本比例指的是（时间设定为一年）税务机构的费用总体支出与当期税收收入的比值。来自《中国税务报》的数据表明，我国税务征收成本1993年的比例为3.12%，到了现在却上升为5%-6%，但是美国目前的税务征收所需成本只占0.57%，新加坡0.96%，澳大利亚为1.08%，日本为1.12%，英国为1.78%。经过对比可知，相比欧美发达国家，我国税务征收成本比例比这些国家平均水平高出3%左右。因为不同区域社会经济发展水平与税收来源结构的差异，我国各个地区税务征收成本比例存在较大差距，东部沿海省份所占比重较低，在4%-5%左右，例如，山东省是4.4%，广东省是4.8%；西部地区以及经济不发达的地区这一数据高达10%，例如，内蒙古是9.7%，贵州为10.9%；中部省份在7%-8%左右，例如，河北是7.88%，北京为4.5%。这表明经济发展水平落后地区的基层税务机构需要深度改革，进一步提高税务征收的效率。图3.1主要国家征收成本率比较此外，国税与地税设置两套机构，但大部分时间都是与同一纳税人打交到，这造成了两套机构重复的开展税务登记、检查、税务征收、纳税服务等众多工作，以致于人力、物力、财力的浪费，不仅造成税务征收成本显著增加，而且税收征管工作效率低下。人均征税额度，指的是一定时间期限内（以一年为标准）税收收入总额与纳税人数的比值。这是一个较为方便以及容易溶剂的数据指标，可以体现机构分别设置对税务征收成本产生的影响。就人均税务征收额度而言，1993我姑人均税务征收额度是71万元，而到了2014年，这一数据增加到了1039万元，增速明显，可是这样的增长幅度远小于税收总额的增加比例，实际上是降低了税务征收工作的效率。相比全球主要国家与地区的税务机构，我国人均税务征收额度将2014年的数据转换为美元是168万美元。美国全国范围内从事税收工作的人员为12万人，年度税务征收额度超过1万亿美元，人均税务征收量达到1000万美元；日本全国范围内从事税收工作的人员为9万人，人均税务征收量达到922万美元。香港地区只是薪俸税一项共面向将近80万人征税，税务工作人员只有1200人，人均税务征收量高达1272万美元。相比其他国家和地区，我国人均税务征收效率十分低下。图3.2主要国家（地区）征收成本率比较3.3.2纳税成本较高、纳税满意度低纳税成本的另外一个名称是遵从成本，指的是纳税人为了履行纳税义务所产生的费用，涵盖了办理税务登记、税收缴纳申报、发票使用、接受税务检查等涉及到税收有关的事项过程中所产生的交通费用、日常办公费用和其他附加的费用以及支出。在税收机构分开设置之前，纳税人在办理与税收相关的事项时，只需与一套税收机构进行对接协调；而税收机构分开设置以后，同一个纳税人需要同时与国税和地税系统进行对接，办理一个依照规定申请的业务，需要跑两次，排两次队，提交两套资料，走两次流程等。例如，纳税人需到国税办税大厅代开一份增值税发票，前提是将申请材料递交到国税机构，缴纳所需的增值税款，之后到地税机构办税服务大厅对附加税或个税进行申报，最后再回到国税部门办理业务。以上所阐述的与税收相关的业务，站在纳税人的立场而言，只需到一个服务窗口，一次性对业务办理流程进行询问，一次性提交资料与缴纳税款，根据办理时间要求接受审核，最后办结业务。因为国税与地税机构分开设置，不仅增加了纳税人的直接费用成本，而且也提高了时间成本，这是难以量化的。根据国家税务总局2014年组织的针对纳税人满意程度调查结果，在所有接受调查的22个事项中，到国税、地税机构办税服务大厅排队等待时间的满意程度排名倒数第二和第四位。表明纳税人十分不满意基层纳税服务机构的设置与工作成效。此外，此次调查中“对于本地区国税、地税联合开展税务登记、纳税信用等级划分等工作作出整体评价”，得到了纳税人一致认可和好评，得到较高的分数，居于满意度的靠前名次。这体现了纳税人对税务办理过程中对于国税、地税增进协作，提高办税效率，减低纳税人税负的认可和支持。因此，在提倡为人民服务，降低纳税人税负的今天，国税、地税机构的分开设置明显不协调，同时国税、地税纳税服务机构的分开设置造成了更大障碍。3.3.3税收机构设置臃肿1.管理层级繁多，组织效率低下目前我国税收机构设置在结构层级方面倾向于直线型结构，管理层级繁多，中间的幅度较小。站在管理的立场来说，我国五级税收机构，其中四级众多岗位属于内部管理组织机构，这部分管理组织机构尽管能够确保各个层级前面实施税收政策，进行税收执法，保证税收款项合法合理征收，可是与欧美发达国家相比，税务征收管理效率存在明显差距。这是因为设置的层级较多，能够直接下达的政策需要反复转发，能够一次呈报的数据需要通过多个层级进行转交，能够一次审核批准的业务需要经过多个层级进行审核，导致工作效率低下，与目前社会经济的快速发展不相适应。2.管理组织机构复杂繁多，人员编制划分重复现在我国省级以下的税务局普遍依照行政区域划分对税务机构进行设置，每个级别的税务局均属于全能型。众多的内设科室均根据各个时期的管理需求进行增设。例如，在原来征管科的基础上新增了法规、信息中心、纳税服务等多个科室；在原来办公室的基础上增设了服务中心、税收学会等科室。这部分机构都是符合政策发展趋势，在工作职责细分的基础上产生的新机构，但是经过多次分开设置后，造成机构设置重复，功能重复，各个部门缺乏有效的协作和配合，管理效率低下。就国税、地税机构而言，机构的工作职责无法一一对等，职能混合，导致交流沟通受阻，对工作顺利开展和推进造成不好的影响。就人员编制而言，少部分机构人员编制超标，设置重复和交叉，豆子工作人员职责划分不恰当，最显著的结果是官多兵少，专业不对等，对工作质量造成严重影响。3.3.4无法全面实施税收信息化1.税收信息化推进目标不明确我国各个层级的税收机构十分重视税收信息化建设，这是因为信息化有利于促进国民经济发展，提升工作效率。可是国家税务总局在实施金税工程过程中，各个省份、地市税务机构在信息化建设层面互相协作配合程度不高。根据初步统计，以2012年数据为例，全国税务系统所研发的信息化系统多大1800个。这部分信息系统大都按照本局需要来进行研发，可复制性和维护性不高。诸多信息化系统同时运行导致税务工作人员对信息化系统进行反复切换，工作效率低下。此外，缺乏明确的目标作为指引的信息化建设导致国税、地税两套网络同时使用，消耗了大量时间和精力，给统一、规范管理造成了较大障碍。税收信息化系统建设迅速但是缺乏统一规划，并未给纳税人办理税务提供方便，到是提高了负担，增加了纳税的成本投入，根据2014年度所开展的纳税人满意度调查数据，在所有调查选项中信息化税收办理的满意度是最低的。总之，以上所阐述的各种问题都说明我国基层税收信息化建设没有明确的目标作为支撑和指引，而且目前的计划并未立足于长远发展。2.信息化部门倚重设备管理，数据挖掘与剖析欠缺信息中心是我国基层税务机构的信息部门，将更多精力置于电脑硬件设施、网络设备的管理，但是信息技术开发能力欠缺。国税、地税机构信息化建设并未形成一个比较完善的税收监督控制网络，无法及时、精确地获得纳税主体核心涉税信息，使税收信息的利用效率大打折扣。我国税务方面的金税工程经过了多次建设，可是因为受到信息化技术与网络发展的限制，不能打造实际意义上的覆盖全国范围的税收信息网络，这导致我国税收信息整理效率低下，数据深度挖掘与剖析方式落伍，风险管理信息化建设跟不上时代发展节奏。

第4章营改增背景下我国税务机构面临的问题4.1地方财政收入的减少，对分税制的冲击营改增改革于2013年在我国范围内全面铺开，造成了地方财政收入降低与分税制度征收管理模式无法适用的问题。这两个问题在本质上是趋于一致的。按照国务院分税制财政管理制度规定，我国税收收入包括国家、地方固定收入以及国家和地方共同划分和配置的收入。海关部门代为征收的进口阶段的增值税属于国家独自享有，另外类型的增值税都按照75：25的比例划分给国家和地方政府。对于营业税的规定是只有少部分大规模企业上缴的部分划归国家所有，剩余部分进入地方政府财政。所以，营改增把原本属于地方政府的财政收入在国家与地方政府之间进行了再次划分，这肯定会导致地方财政收入大量流失。营改增试点企业的税收款项仍然进入地方财政收入，可是税务征收的权力却移交给了国税机构，国税部门完成征收以后再将所有征得的税收返还给地方政府，使地税、国税的合作、衔接出现问题，导致人力资源浪费，对税收效率造成严重影响。这只能是当做改革试点对收入分配避而不谈的举措，不适合在全国范围内进行全面施行。4.2税收比例划分，税收优惠政策的拟定营业税税收比例共分为9个等级，行业不同，适用的税收比例也不相同，表现了政府对各个行业的宏观调整与支持指引。增值税表现了税收中性的特点，只和增值税发生关联，不会犹豫所处行业、经营事项不同而出现差别。目前所推行的营业税税收比例的最低限度是3%，最高限度是20%。假如把差距如此明显的税收比例一并纳入增值税征收范畴，随之而来的难题是税收比例的合理分配。营改增对普通纳税人税收负担造成的影响包括两个方面，第一，鉴于增值税环环抵扣的特点，进项税收额度抵扣产生的税收负担不高，第二，税收比例发生变化产生的税收负担或降低或增加。假如推行营改增之后，企业所使用的增值税比例远远超过营业税税收比例，税率改变将产生增税效应，而且此增税效应大于进项抵扣的税收减免效应，这个时候提高了企业的税收负担。因为推行营改增，导致少数企业税收负担在原来缴税基础上有所降低，所以需要政府机构解决的问题是拟定各个行业税收优惠政策与增加财政补贴的具体措施。4.3税务征收管理人员素质良莠不齐有一定比例的税收部门的管理人员征收管理能力较弱，未数量掌握税务征收管理流程，造成在进行税务征收时违反法律规定的操作行为时有发生，时常出现的状况。在将部分考核指标划入考核系统时并未对实际情况作出全面考虑，考核指标针对的只是最后的结果，并非实际操作过程中的各个过程，例如，部分人员工作量比不上工作量较少的人员获得的报酬，这是由于干得多的人出现的错误也多，导致绩效考核只是走过场，严重打击了部分人员的工作积极性和主动性，因此需要对考核制度进行改进和调。整。4.4制度不完善，导致税收总量降低当前我国并未制定和实施覆盖全国各个领域、较为完善的营改增方案，导致针对税收来源的监督管理力度大幅削弱。同时，税务征收网络并未与工商、海关、银行以及企业形成联动，国税、地税两大系统之间协调机制缺失，部分企业借助法律法规漏洞逃避一般纳税人的审核认定，躲避正常的税务征管，导致针对税收来源的监督管理力度大幅削弱。作为支撑各个地区营改增的法律法规制度不完善，导致依法税务征收管理的依据缺失。各个地区对营改增企业的政府扶持政策与手段差异较大，导致各个地区、行业之间的税收负担不协调，为偷税漏税行为的发生埋下了隐患。现在国税机构负责营业税的征收工作，之前将营业税额度作为税基的城市建设税与教育附加费依然是地税机构来征收，因为税收宣传推广力度不够，税务代收制度不健全，国税与地税之间信息共享平台存在一定缺陷和不足，导致部分纳税人自以为在国税机构已经完成所有税收额度的上缴，某种意义上上导致税收收入减少。4.5税收管理面临的风险大幅提升我国分开设立税务机构的做法不但突显了国家与地方财政的划分，而且是对中央与地方政府权力、责任关系的重塑和调整，尽管我国对国税、地税机构的职责、征收管理范畴、协作制度等进行了明确规定，可是在现实的税务征收管理工作中，依然暴露出诸多弊端和不足，这部分问题不仅引发国税、地税部门在管理工作中的相互推诿，而且增大了税收管理面临的风险。1.税务征收管理范畴重合交叉我国税务总局就税务机构分开设置以后税收管理工作的互相关联、协调配合等多个方面进行了原则性规定，可是国税与地税之间依然存在征收管理权限相互重合交叉的现象，特别是当出现就税收管理无法达成共识的现象时，各税务部门的对接协调成本与纳税人的成本也大幅提高。我国绝大多数税收和费用均由国税或地税机构中相应的部门负责具体的征管，可是也会有部分税收与费用是国税与地税机构共同征管，例如，企业所得税、文化事业建设费。就企业所得税的征收管理而言，刚推行分税制改革时，我国企业所得税根据企业性质、归属关系、经济属性而划入国家和地方政府财政，税收由对应的国税机构与地税机构来征收。国家税务总局提出明确规定，于2002年新登记注册的企业，国家税务总局负责征收和管理全部类型的企业所得税；针对2001年之前就已经成立的企业，或者是改制而成立的企业，依然根据原先的归属关系实施税务征收管理。国、地税机构在对企业所得税实施征收管理使，因为主管或客观因素实施所得税管理政策或多或少会出现差异，税基管理不完全统一，认为因素导致企业的税负轻重不一，与税收所倡导的公平原则相违背，使税务征收管理变得更加困难，对税务机构执法的权威性提出了严峻挑战。此外，增值税与营业税征收范围也容易造成国、地税征收管理职权的重合交叉。推行营改增以后，增值税征收范围使应税服务大幅增加，这和营业税中的生活服务极易混为一谈。就以咨询服务来说，营改增策略中对于企业的财务、税收、法律、内部管控、业务运转以等各种服务是增值税征收的对象，但是与个人健康、保健咨询等服务则被排除在营业税征收范围之外。纳税人在进行工商注册登记过程中假如只是备案成“咨询服务”，税务机关在对纳税人应缴纳的税收类型做出判断时容易产生偏差，导致管理重复和税收款项征收过程中的等级和库的混乱。2.缺乏关联业务的监督管控国税与地税机构不仅有业务交叉重合，而且许多业务关系密切，但是税务机构分开设置，税务征收管理数据不能共享，国税、地税的关联业务被孤立开来。例如，地税部门在征收城市维护建设税时，其征税的基础是增值税、消费税与营业税三种税收类型，根据相应的税率来征收。纳税人将增值税、消费税的缴纳向国税部门进行申报，申报税收额度相关资料无法与地税机构实现共享，此纳税人的城市维护建设税征税基础不明确，只在国税、地税之间实施信息传递，可是信息床底不及时，很容易造成税收款项的漏征。我国统一等级的国、地税部门之间的信息交流长期都在开展，可是因为数据量较大、接口不统一、传输方式不够先进、传输机制持续性不足等因素，导致信息交流受阻，数据更新滞后，更未形成针对全国各个行业的统一、规范的平台，导致国税、地税关联业务联系不紧密，导致税务征收管理工作出现差错。3.税务征收管理和执法各自为阵国、地税机关在实施分开设置以后，同一等级的税务部门在执行税收法律时的标准和力度，落实税后优惠政策方面不统一。鉴于行政部门的自由裁量权力，国、地税部门在执行法律过程中所拟定的决定会出现差异。比如，纳税主体设置的账簿，经国税部门审核后得到认可，但是却不被地税部门所认可，在国税机关负责征管工作使，纳税人就可以享受税收优惠政策，而换做是地税就干，相应的优惠都不复存在。对于个体户阅读经营数额的认定来说，在国税部门看来，某纳税人符合税收起征点，需要交纳税收，但在地税部门看来，由于同一纳税人经营规模有限，无需进行税收缴纳。这部分国、地税部门在执行税法时由于信息混乱、标准各异，导致执法的公正性缺失，不仅损害的纳税人权利，也无法变现广泛意义上的公平执法。

第5章其他国家税收机构设置对我国的参考作用5.1其他国家税收机关设置的方式与经验目前全球共有130多个国家和地区推行的是分税制，近90个国家实施单一税制。推行分税制的各个国家中，税收机关的设置根据集权、分权的程度来进行区别，包括三大类别，类别一是管理权限不集中的联邦制国家推行的分税制，发达国家美国最具代表意义，而发展中国家以巴西为代表，这些国家推行地方自治，在国家与地方层面对税收立法与管理权限进行划分，施行分级别的管理模式，几套税务机关各自行使自己的职权。类别二是管理权限相对集中的单一税制国家的分税制度。最具代表意义的国家是瑞典和法国，尽管这些国家推行分税制度，可是并未分开设置税收机关，国家紧握税收立法权，绝大多数的财力归属国家政府，国家财政利用转移支付对地方财政的缺陷进行弥补。类别三是同时实施分权与集权的混合类型的分税制度，日本是典型代表，日本的税收立法权不分散，但是管理权较为分散，国家、地方税收机关分开设置。下文将以美国、日本、巴西以及瑞典四个国家作为模板，对这部分国家的税收机关设置的基本状况与特征做详细阐述。5.1.1美国税收机关的设置美国税收机关由联邦与地方税务局两大系统构成。联邦税务局又叫国家税务局，属于美国税务系统最高级别的领导机构，其推行垂直领导制度，这个系统的机关设置包括总部、大区税务局、税务中心以及小区税务局。第一等级是总部，负责税收政策、计划的拟定以及安排组织联邦政府的收入等。第二等级是大区税局，美国一共设置了7个大区税局对全国50个州的联邦税收进行管理，一个大区管理的范围是多个州。大区税局不直接开展税务征收工作，而是借助其管理的10个税务中心与63个小区税务局来开展和实施税务征收工作。第三等级是税务中心与小区税务局。其中，税务中心负责将大量的税收信息和数据录入数据库进行存储，一个中心主管几个州的税收信息与资料处理，税务中心接受大区税局的领导，而且对小区税局给予协助，税务中心大都利用电脑与信函对纳税申报与税收业务进行处理，无需和纳税人面对面交流。小区税局负责最直接的税务征管工作，具体职责是对纳税人了解税法、征税、审核等提供帮助。美国地方税局隶属州、市与县政府直接领导，其本质上是当地政府的职能机构，全国范围内一共设有50个州级税局、三万个县级税局。州级税局将销售税作为主体征收税收类型，县级税局负责对财产税进行征收，地方税局征收而来的税收收入划入地方财政支出范畴。地方税局根据地方财政预算拟定财政收入计划，其内部机关有的根据税收种类来设置，有的则根据功能来设置，各个州、市、县的情况比较相近，州府所在的市被划分为多个区，部分市、县连在一块，市无需设置税局，县级税局行使代收市级税收的职责。美国谁搜机关设置的成功做法包括：1.从上往下的扁平化设置对美国2012年联邦税收机关设置（详见美国联邦税收机关设置示意图）进行分析可知，其体现出显著的扁平化管理与专业化服务的特点。联邦税局机关分为三大类别，类别一属于服务与具体操作部门，针对薪资与投资回报、中小规模企业与私人企业、大中规模企业与国际税收、政府机关等成立专门的办公室，同时设置纳税申报、在线服务、税收代理从业人员管理、税收违法案件举报等特别业务办公室。类别二属于内部服务支持的部门，其职责是确保联邦税局内部的正常、高效运转，下设首席技术、财务官、人力资源办公室以及全局共同分享服务部、保护和公开信息部。类别三属于部分特殊业务办公室，直接向局长进行工作汇报。此类特殊业务办公室下设纳税人协助部门、第一法律顾问、申诉复议部门、协调沟通部门等，不仅能够确保特殊业务单位独立开展工作，排除来自其他部门的干扰。图4.1美国联邦税收机关设置示意图美国地方税局采取的依然是扁平化设计方式。就夏威夷州税局来说，税局共300名工作人员，主管税收额度为40亿美元的征收工作，只有行政部门，其他部门都接受管理部门领导。2.突出纳税服务的重要地位美国税收机关的设置突出了对纳税服务的高度重视，对2012年美国联邦税局的机关设置进行分析可知，服务与实际操作部门设有纳税申报与在线服务办公室，其职责是负责税收宣传推广与税收申报的帮助。联邦税局直接管理的七大特服部门设有全国纳税人权利维护办公室，其与美国联邦税局的各个部门的相互独立的关系，借助全国纳税人援助官将工作情况对国会做出汇报，而且享有一定程度的自由裁量权。3.信息化管理水平有限美国联邦税局需要对大量数据和信息作出处理，其将近500个应用系统每年为体量为2亿美元税收缴纳申报、2