财政分权、公共物品与社会服务财政分权对地方公共品供给的影响

财政分权、公共物品与社会服务财政分权对地方公共品供给的影响

财政权利率是指地方政府对税收和支出的一定责任，允许独立确定预算支出的规模和结构，使地方政府能够自由选择所需的政治类型，参与社会管理。因此，地方政府可以提供更多的服务。而公共品就是花费纳税人的税款,由公共权力部门提供的、服务于社会公共利益的物品或服务。地方性公共物品或服务是指那些只能满足某些特定区域(而非全国)范围内居民需要的物品和服务,如路灯等一系列城市基础设施,其受益范围具有地方局限性。这表明地方公共物品或服务的提供者应该是各级地方政府,而不应该是中央政府,并且这类公共物品或服务的受益者主要是本辖区居民。就财政分权对地方公共品供给的影响,文章作如下浅析:1关于财税分权改革的影响改革开放以来,财政分权带来了积极效应,促进了地方经济的快速发展。但由于我国的行政体制设置决定了地方没有设置税种的权利,财税体制改革给地方政府承担的事权多于财权,也给地方造成了财力紧张,公共产品投入不足的局面尤其以1994年进行的分税制改革影响较大。综合分析我国1994年进行的财税分权改革的主要原因有:①向地方分权是全球各国的普遍趋势。②地方政府由于被管得过死,没有积极性,无法在改革开放中发挥主动性与创造性。③由于地方政府的公共政策直接关系到人们的生活和利益,同时只有发挥地方政府提供公共物品的功能才能弥补中央政府单一提供公共物品的不足,从而达到均衡。但是分税制改革在制度设计方面仍有一些缺陷:一些重要方面的规划不清,如中央与地方事权的划分,对中央政府的行为没有宪法约束,如九年义务教育、公共卫生医疗以及大量公共资金(预算外和制度外资金)在财政体制外运行,这些都对地方公共物品的供给产生消极影响。2在当前的税收制度下，财政当局对公共物品的公共供应的影响2.1基础设施建设推动地方事权不断完善目前,分税制财政体制对于省、市、县分别有哪些财权,应对哪些事权负责,并没有做出明确规定,但从实际运行情况来看,依然是较低级次的政府承担较多的事权。我国实行分税制的主要意图之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面,这符合分级财税体制正常运行的基本要求。省以下政府层层向上集中资金,但基本事权却有所下移,特别是市、县两级政府,履行事权所需财力与其可用财力高度不对称。按照事权划分规则,区域性公共物品应由地方相应级次的政府提供。2006年,内蒙古自治区调整和完善了自治区以下财政体制,将各地区主体税种在上划中央的基础上按一定比例上划自治区,2008年包头市上划中央收入73.5亿元,占全部税收收入的47.6%;上划自治区收入11.7亿元,占全市税收收入的7.6%,两项合计占全部税收收入的55.2%,留归地方可支配税收收入仅为44.8%。与此同时,各盟市、旗县政府仍要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品,同时还要在一定程度上支持地方经济发展,所要履行的事权,大都刚性强、欠账多,所需支出基数大,无法压缩。比如,九年制义务教育,该项支出有法律依据,而且由于人口规模扩大较快和相关支出因价格上升较快,所需资金膨胀更快,主要发生在县、乡两级财政。再如基础设施建设,县级行政区域内长期以来农村各类基础设施严重不足,欠账累累,而农村工业化、城市化进程又要求配套完善基础设施,对县级政府来说这是非常沉重的负担。另外,省以下地方政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权,比如社会保障,1994年推出分税制时,该项事权没有界定在多大程度上由省以下政府特别是县级政府来承担,现在实际上却要求地方政府负责。总之,由于分税制财政体制在财权与事权划分方面近几年并没有取得明显进展,财权划分与事权划分出现了背离的格局,这在很大程度上加剧了基层政府的财政困难,导致基层对教育、医疗、卫生、社会保障等公共品的投入能力不足。2.2地方政府支出责任不统一我国政府级次分五级,各级政府之间事权交叉重叠、支出责任重点不明确,缺乏比较合理、规范、可操作的具体规定和细致划分。1994年,分税制改革在重点规定中央与地方收入的划分和中央对地方税李继红·财政分权对地方公共品供给的影响2010年第3期收返还额的同时,对中央与地方的支出范围进行了初步划分,规定中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。但由于这种划分仍然是粗线条的,并保留着原有的基本格局,除了少数事权如外交、国防等部门主要属于中央政府外,各级政府的职责并没有明显区别,事权重叠交叉,地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权延伸或细化,以致形成了同一事务各级政府“齐抓共管”的局面。例如税务、工商、质监、气象等部门行政管理权与地区服务功能的分离,驻地武警、预备役部队等要求地方配套的装备购置、基础设施建设等,上级政府不再承担的部分职能也下划到基层政府如中央企业剥离办社会等。2004年以来,包头市陆续接收下划的包钢、铁路中小学校、医院,电三建中小学校、电力医院等一批企业剥离办社会机构,下划人数为10056人,占到全市财政供养人员的12%,虽然按照当时下划时的支出给予了过渡期经费,但过渡期经费远不能满足下划机构的支出,特别是义务教育阶段教师工资改革增加的支出很大,虽然地方没有足够的财力负担,但依然的按照政策给予兑现,从而减少了其他公共品的供给。除此之外,地方政府还要承担一些额外职责,如中央统一出台的工资调整政策、义务教育保障机制改革政策、国家助学贷款补贴政策、政法系统信息网络建设等在具体落实到基层政府时,规定了具体的负担比例,没有考虑到各地自身财力的可能。由于收入与支出间的分配不合理,形成了基层政府财权与事权不统一。当然,地方财政困难还有许多其他原因。例如,尽管近两年来调升工资时中央加大了专项转移支付,但是按统一标准不断提高工资确实加大了基层财政压力。另外,一些法律以至政府行政规定,对财政支出提出了硬性要求,规定对相关领域的投入应高于经常性财政收入增长,不仅使财政支出刚性增长,而且肢解了财政职能,与《预算法》存在一定的抵触。2.3补助的数额及分配不合理分税制财政体制改革以后地区间财政能力差距的扩大主要是由于我国现行的转移支付资金分配还不是很完善,没能有效发挥均衡地区间财政能力差异的作用。主要表现为:①维持既得利益。税收返还和体制上解(补助)的数额由基数法来确定,专项拨款有不少也变成了用基数法分配,只能增不能减,基数中包含了过去体制中的不合理因素,而且在逐年滚动的过程中,不合理因素继续扩大。②分配透明度不高。各种补助分配缺乏科学依据,要么根据基数法,要么根据主观判断,具有较大随意性,常常是按“跑得勤、叫得响、出的配套资金比例大”为原则分配,一度使财政“均等化”变成了“差距化”。③过渡期转移支付不足。这种补助考虑了一定的因素按公式分配,真正具有均衡拨款的性质,但受以上转移支付方式限制,实施力度很小,分配办法的合理性和科学性还有待进一步提高。2.4扩大地方经济,重视税收支出。在文从收入来源看,我国的税制设计采取中央统一设计,地方没有税收自主权,无法决定当地的税种和税率,地方税本质上还是中央决定的税种。由于税收项目雷同,并且税收中增值税和企业所得税占据主体地位,所以各地如果要试图增加自身的收入,就必须以发展企业为主。这就决定了各地区会把招商引资工作作为当地的首要工作。从这里可以看出,地方追求GDP并不是考核体系中该指标是最重要的,特定的税制结构已经决定了地方政府的行为模式。再从支出角度看,地方政府获得了收入,用在何处?由于财政收入的增加和经济增长、政府官员自身的利益存在内在的一致性,因此地方政府会在支出中重点安排有利于经济增长的部分,也就是围绕经济建设来做预算,而大量有利于社会福利和未来经济发展的项目,比如教育、医疗、环境、创新等,就会被轻视。对当地居民来说,后者是同样重要、甚至更重要的内容。3解决当前税制下地方政府公共物品供应不足的思考学术界在解决当前财税体制下地方政府公共物品供给困境问题中,主要是从财税分权和如何提高地方政府公共物品供给能力两个方面来探讨的。3.1各级政府事权的规定应统一领导,不力从根本上解决地方政府财政收入困难的问题,必须要求合理划分中央与地方事权,目前,中央与地方及地方各级政府之间事权划分不是很清晰,交叉较多。从总体上看地方政府承担的事权比较多,从省到市到县到乡的各级地方财政负担的支出涉及社会经济各个方面,内容大同小异。一些应由中央财政承担的支出事务,地方也负担了一部分经费,中央政府和地方政府的职责权限不够明了,形成上级政府对下级政府“财权上收,事权下划”的现象。因此,应本着“统一领导,分级管理”的原则,及早明确各级政府事权范围。应将关系国计民生的重大事项上交中央统一负担,如义务教育、军队经费、社保、环保等,一般事权下放地方如税收征管等。3.2投入社会领域减少地方政府直接投资于企业生产领域而更多地投向关系人们切身利益的教育、医疗、卫生、环境保护等领域。加强对政府财政预算的执行监督,从而提高地方政府提供公共物品与服务的能力。3.3地方公共品供给增长中存在的问题改